我国土地财政可持续发展路径选择

张传洲

（枣庄学院经济与管理学院，山东　枣庄277160）



我国土地财政可持续发展路径选择

张传洲

（枣庄学院经济与管理学院，山东枣庄277160）

［摘要］自1994年实行分税制改革以来，地方政府土地财政模式在全国迅速蔓延，并且地方政府对土地财政的依赖度显著提高，引起了社会广泛讨论关注，对于土地财政褒贬不一，特别是对于其可持续发展得到了学术界的广泛关注和深入讨论。本文拟从土地财政的历史性演变分析入手，探讨现阶段土地财政的背景和不可持续发展的成因，借鉴国外土地财政运作的成功经验，寻求促进我国土地财政可持续发展的路径。

［关键词］土地财政；分税制；可持续发展

自1988年土地有偿使用制度确立和1994年实行分税制改革以来，地方政府土地财政模式在全国迅速蔓延，特别是进入21世纪以来，地方政府对土地财政的依赖度显著提高，在经济社会转型的中国经济扮演着极其重要的角色，土地财政的出现和发展具有一定的合理性和必然性。从其产生以来，土地财政对于弥补地方财政支出不足、加速工业化与城市化进程、推动地方经济社会发展发挥了至关重要的作用，与此同时，也引发了诸如城市无序扩张、被征地农民利益受损、房价上涨过快等诸多问题，引起了社会广泛讨论关注，对于土地财政褒贬不一，特别是对于其可持续发展得到了学术界的广泛关注和深入讨论。本文拟从土地财政的历史性演变分析入手，探讨现阶段土地财政的背景和不可持续发展的成因，借鉴国外土地财政运作的成功经验，寻求促进我国土地财政可持续发展的路径。

一、土地财政的历史性演变

土地财政是国家凭依托土地所有权或经营权所进行的财政收支活动，包括土地财政收入的组织、分配及相应的支出安排，体现了国家在土地收益方面存在的利益分配关系。土地财政实质上反映了政府与社会间相互制约、相互依赖关系，体现了一定生产力发展水平上人与人、人与地的关系，是生产力与生产关系的统一。事实上，土地财政模式历史上就是存在的，只不过表现的形式和模式不同。按土地财政收入中占主导地位的收入形式进行分类，可将土地财政模式分为贡纳型土地财政、租金型土地财政、利润型土地财政和税收型土地财政［1］。

（一）贡纳型土地财政

这是最古老的的土地财政模式，是早期政府取得土地财政收入的普遍方式，在历史上存续的时间最长，对国家的形成和发展具有十分重要的意义。在贡纳型土地财政模式下，君主是土地产权的所有者，其收入主要来自诸侯的土地贡纳。诸侯是实际的国家单元，各级领主掌握对土地的实际控制权。同时，由于层层册封，每一层领主都不拥有完全的土地产权，其土地收益状况也不尽相同。君主及各级领主享有特权，领主之下的劳动者则完全处于依附地位。

（二）租金型土地财政

租金最初表现为地租，地租作为政府财政收入的主要来源在封建国家普遍存在。在租金型土地财政模式下，国家具有土地产权的最终垄断权，它的形成与中央集权或绝对王权密切相关，土地产权结构是国家最高统治者直接决策的结果，其权能和受益范围也突破国内地域的限制。租金型土地财政是建立在绝对王权基础上的。随着社会生产力的发展，君主有能力排除特权之间的竞争，通过垄断土地产权实现土地租金收入的最大化。

（三）利润型土地财政

这是社会主义国家早期普遍采用的一种模式。国有化和农业集体化使国家完全控制了社会经济资源，产权配置呈现政府所有的单一格局。在利润型财政制度下，国家成为唯一的所有者，通过全面计划直接垄断产品的生产和销售，国有工商业利润则直接成为国家财政收入的重要组成部分。国家财政制度设计以增加企业利润为目的，主要通过企业利润的方式取得财政收入。土地财政制度是国家利润型财政制度的一部分，表现为利润型土地财政模式。利润型土地财政是计划经济国家所普遍采取的土地财政模式，一般是在经济较为落后的基础上建立的社会主义国家为集中社会资源、实施赶超战略所采取的政策。国家主要通过企业利润的形式取得财政收入，土地财政收入则主要通过企业利润的方式间接或者说隐形地形成国家的财政收入。

（四）税收型土地财政

这是市场经济国家主要的财政制度形式。税收型土地财政模式是建立在国家征税权受到限制基础上的，它与现代民主国家、宪政国家的兴起密切相关。对征税权的限制也导致了绝对王权的瓦解和现代民主国家的出现，意味着传统特权时代的终结，从而也内生出现代市场经济。在税收型土地财政模式下，国家土地财政收入主要通过土地税收的方式取得。在这一过程中，国家的掠夺性权力受到制约，土地税收的多少和税率的高低是国家与社会相互博弈的结果。税收型土地财政消除了特权与非特权的对立，增强了公民的参与意识，国家的契约特征得到充分体现。

改革开放以来，中国特色社会主义市场经济取向的体制改革为多种所有制经济发展提供了机遇，政府财政收入模式发生了根本变化，从某种意义而言，计划经济体制下的利润型财政制度逐步转型为税收型财政制度应该成为现实和理性的选择。但是，在我国渐进式财政体制变迁过程中，财政体制经历了由行政性分权向经济性分权的制度变迁，最终建立起分税制财政体制。中央放权让利，地方利益逐步凸显，地方政府在经济与政治双重激励与约束机制下采取策略性行为，更偏好非规范、非正式的预算外收入。市场经济打破了计划经济条件下城市土地使用的单一行政划拨机制，土地要素市场的发育使土地的价值被发现和实现。随着国有企业改革的深化，地方政府的财政行为并未由此进入正式和规范的轨道，仍然对非正式、非规范财政收入模式存在强烈的路径依赖，地方政府从“经营企业”转而“经营土地”。正是这种分税制体制改革的不完备性，导致土地财政模式没有按照历史演变规律演化，而走向了利润型回归为租金型这一现实，反映了这一时期土地财政制度变迁的特征。

二、现行土地财政产生的背景

（一）分税制改革成为土地财政的被动选择

改革开放初始，我国财政改革实行的是分灶吃饭的财政体制，中央为了扩大地方政府财政和企业管理的权限，地方政府成为有独立经济利益的实体，成为追求地方财政收入最大化的实体。在这种体制下，地方政府为了增加收入，往往对当地企业实行税负减免，再以收取其他费用的形式取得财政收入，将预算内收入转为预算外收入，以避免和中央政府分成。这种机制一定程度上促进了地方政府的积极性和创造力，但是到了20世纪90年代初中央财政已经面临很大压力。

在这种情况下，国家在1994年进行了分税制改革，初步理顺了地方政府和企业的关系，形成了中央政府主导型的财政体制。主要思路是把税收分为三大类：中央税、地方税和共享税，税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央政府，而将税源分散、征管难度大、征收成本高的税种划归地方政府，同时还规定税收立法权集中于中央政府。分税制改革的实施，使税收收入大幅度向中央政府倾斜，同时，由于税收立法权的集中，以及中央政府对地方非税费用收入的规范与管制，地方政府的财政收入来源急剧减少。分税制改革之后，按照现行财政管理体制的规定划分财政收入，中央政府本级财政收入从1993年的22.02%迅速上升到了1994年的55.7%，其后虽然经历了几次波动，但总体呈上升趋势，在2000年之后稳定在52%—54%之间；而地方政府本级财政收入从分税制改革前的70%左右骤降到50%以下，财政收入分配比重大幅度降低。但是分税制改革推进过程中，在调整中央政府与地方政府之间财政收入的过程中，并未对各级政府间的事权划分进行相应配套的改革，造成了各级政府之间事权严重失衡，大量的公共服务事权被下放，导致基层政府承担着与其财力不相匹配的事权。中央政府的支出比重从1990年的32.57%下降到2012年的14.93%，而地方政府的支出比重则上升到了2012年的85.07%。地方政府不足50%的收入需要负担80%的支出，面对30%如此巨大的财政收支缺口，地方政府只能寻求各种不同的方式的“非正式”收入自主权，借助于预算外收入来补充，随着城市化和工业化的推进，土地出让金成为地方政府的追逐目标，也就为出现租金型土地财政模式打下了基础。

（二）土地制度演变是土地财政产生的制度支撑

我国在改革开放之前实行国有土地行政划拨供地制度，主要特征是行政划拨、无限期使用、无偿性、流动性低，这与改革开放前高度的计划经济体制是相匹配的。但这种土地资源配置方式一方面造成土地所有权价值得不到体现，另一方面也造成了土地资源浪费现象严重。随着改革开放和市场经济的初步建立，我国开始尝试国有土地有偿使用的试点，到1988年《宪法》第十条第四款修改为:“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这为土地有偿转让提供了法律支撑，这是国有建设用地市场形成的起点。土地使用制度的重大变革，土地资源由计划配置开始向市场配置演进。1998年我国对《土地管理法》进行了修订，进一步规定土地使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用制度，建设单位使用国有土地应当以出让等有偿方式取得。为了强化和规范国有土地流转，2001年国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，提出“为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开”，成为经营性土地向市场配置的转折。

同时，我国法律规定，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。在改革开放初始阶段，这一制度安排在农村经济体制改革中发挥了积极的作用，但随着我国市场经济的发展和城镇化进程的推进，其弊端也日益彰显。主要表现在：首先，农村土地归属不明晰。虽然法律明确规定农村土地归集体所有，但是我国的农村集体组织包括乡镇、行政村、村民小组三个层次，产权具体归属到哪个层次并不明确，存在着所有者虚置的问题。其次，农村土地产权权能缺失。一般而言，产权应该包括所有权、使用权、收益权和转让权，但是我国农村集体土地既不能进行抵押和出租，也不能直接进入市场交易，只能通过国家征收再出让。正是这种农地产权制度上的缺陷，导致地方政府在土地一级市场上处于垄断地位。地方政府既是征地政策制定者，又是征地政策的执行者；既享有征地决定权，又享有征地补偿决定权。并且农地征收补偿标准制定人为压低，这就为地方政府低价征收高价出让提供了制度支持。特别是从1994年开始，地方土地出让金无需再上缴中央，全部纳入地方政府性基金预算管理，土地出让金管辖权全权交于地方政府，这在一定程度上鼓励了地方政府通过大量出让土地以谋求更多的财力来缓解财政支出压力。

（三）地方政府竞争机制是土地财政产生的直接动力

在我国地方政府实行以经济为中心的政绩考核制度下，GDP成为评价地方政绩的基本和重要指标，地方政府间形成了以GDP增长为核心的竞争，使经济分权产生的经济激励和政治晋升产生的政治激励在发展地区经济上得到兼容。中央政府把经济发展指标作为主要绩效标准，决定地方官员的政治升迁。因此，地方政府间有了通过经济增长而进行竞争的强大激励和动力［2］。

同时，由于中央政府将经济、社会、政治等一系列目标任务下放给地方政府，这种分散化的财政体制意味着地方政府对地方支出具有较大的自主权，可以在多个发展目标中进行权衡并有所侧重，财政分权赋予地方政府发展本地经济的激励。而土地财政可以通过相应策略提高地方政府竞争优势：一方面，地方政府以协议方式低价供应工业用地、提供补贴性基础设施、放松劳工标准等形式，吸引制造业资本，获取税收增量促进了地区经济增长，充实了地方财政，形成竞争优势［3］。另一方面，地方政府通过高价出让商住用地，获取土地出让金和税收收入，保障基础设施建设。基础设施的改善提升了城市品位，使其能够实现更高质量的招商引资，促进地区经济发展。此外，基础设施的改善，也进一步为地价的上升提供了空间。通过这种看似矛盾的二元土地出让价格策略，实施了巧妙的交叉补贴制度，成为地方政府在竞争中胜出的理性选择［3］。因此，地方政府之间的竞争机制成为土地财政产生的直接动力和理性选择。

三、土地财政的不可持续性

应该说，土地财政对于我国经济快速增长的贡献是显而易见的，我们也可以把土地红利算作一种制度红利。如果没有我国特有的土地制度的支撑，土地财政就不会有这样大的能量，成为助推城镇化跨越发展的主要力量。在过去的相当长的一段时期，土地财政成为地方政府融资体系的重要引擎，突破了现有法律法规对地方政府融资有着许多的限制，拓展了地方政府融资制度和政策空间，实现了政府的融资、投资和建设的目标。但是，我们也应该看到土地财政在推动经济与社会发展的同时，也带来了许多问题和风险，显现出体制与机制的不可持续性。

（一）土地出让金收入支出的不可持续

（二）土地资源利用的不可持续

土地资源最大的特征是有限性、不可再生性和稀缺性。在我国工业化和城镇化过程中，由于地方政府对土地财政的依赖性造成了建设用地的浪费现象普遍存在。按国际公认标准，衡量土地城镇化和人口城镇化关系的城镇用地增长弹性系数，其合理区间在1至1.12之间。而从2000—2010年，我国土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍，远超过国际标准。根据国土资源部的测算，按照现在土地城镇化的速度，如果让人口城镇化的速度跟上来的话，2010年城镇化率应该达到59%。即人口城镇化率与土地容量相比，大概慢了10个百分点［5］。由于地方政府需要不断增加的财政收入来支撑当地的城市建设，而财政收入的增加又依赖于土地出让收益，促使地方政府无节制地扩张城市用地规模，导致土地资源的严重浪费。土地资源利用的不可持续性已经开始显现。

（三）土地财政暴露出的风险显现是不可持续性

我国地方政府的土地财政模式无形中放大了地方政府的债务负担，加剧了财政风险和金融风险。土地财政收益增长快、土地升值空间大的地区，城市政府债务规模的膨胀速度也相对较快。但是，通过土地抵押进行的债务融资规模必须要与地方政府的可支付财力相匹配。根据国家审计署2013年6月公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.9亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.6%，比2010年增加1183.9亿元，占比提高了3.6个百分点；而上述地区2012年土地出让收入比2010年减少135亿元，降低2.8%，扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后的可支配土地出让收入减少179.5亿元，降低8.8%。这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.7亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。由此可见，土地财政模式孕育的财政风险以及可能导致的金融风险加大，风险控制的不可持续性已经凸显。

四、来自国外的实践和经验

土地财政不仅仅是我国的现实，也是其他国家财政的一个重要组成部分。从来自西方市场经济国家的情况来看，政府或以土地所有者的身份，或以公共管理者的身份，通过各种方式或名义获取土地收益的行为从来就没有停止过。土地财政作为财政收支的重要组成部分，也是支撑其城市建设和发展的重要工具。

（一）出售和出租一直是土地财政初始的重要方式

在美国、加拿大等美洲国家，各级政府都拥有自己的土地资源，可以出售土地所有权给其他层级政府或私人部门来获取地价收益。例如美国，建国后政府就有计划地把国有土地转卖给私人部门，由此联邦政府及其支持的事业获得相当可观的收入，整个国家的经济也得到迅猛快速发展。1862年，美国国会通过了《莫尼尔授地法案》，向每个州拨付了3万英亩的联邦土地给州政府，要求其用出售这些土地所得的收入至少建立一个学院，目前美国的很多州立大学都是授地学院。美国19世纪快速发展的铁路网也是得益于联邦政府给予铁路公司的土地补助，截至1873年联邦政府累计划拨或赠予铁路建设土地达到16亿英亩。

另外，出租土地使用权也是市场经济国家获取土地收益的常见方式。比如在新加坡，法律明确规定不准出卖国有土地所有权，但可以出租土地使用权并获取租金收益。在澳大利亚，政府向企业、单位及个人提供土地的一个重要方式也是出租土地。在以色列，其土地管理局作为集中管理国有土地唯一机构，一般不出售土地，只通过出租形式获取租金收益，而且一般只出租已规划用地供租用者开发建设。

“乔”字是较为常见的。该字经常用于人名、地名、姓氏、植物名，如王子乔、乔山、乔吉、连乔，亦用于表达某种美好的祝愿，如乔松。该字从其本义“高而曲”开始，在共时的演变与历时的发展中，向着两条线不断的发展。一条线就是继续往着“更高”更好的方面引申，此时乔字带有褒扬的感情色彩，如乔桀、乔迁等。另一条线就是朝着“过高”过好的方向演变，其内涵是有贬低的感情色彩的，如乔人物、乔家公等。

（二）政府征地主要是保障公益事业且大多按照市场价格

在许多市场经济国家，政府为了纯粹的公共目的而需要土地，比如进行城市基础设施和公共事业的建设等等，一般通过一定的法律形式和法律程序对所需的私有土地进行征用。比如美国、澳大利亚、新加坡等国家都制定了相应的土地使用法或者征用法。法律规定，凡是公共目的所需要的土地，原土地所有者和使用者应该转让给政府。如果原土地所有者不配合，则政府可以行使土地征用权，将其征为国有，但是其价格必须得到补偿，也就是说，征用是带有一定的强制性的，但并不是无偿划拨，而是一种交换。征用土地的补偿价格视各国的具体情况而有所不同，在美国和加拿大，政府征地价格比对市场价格。但是对于经营性用地，比如工业用地和住宅开发用地，政府不会参与其中，采用的是供需双方谈判，通过达成一致意见获得土地。

（三）土地财政模式逐步向税收型转变

市场经济国家土地财政收益由初始的出售（出租）收入为主逐步转为税收为主，这是由于土地的私有化进程逐步完成的结果。比如在美国，建国之初国家财政入不敷出，为迅速增加联邦及州政府的财政收入，通过系列土地法案将西部土地收归国有，再通过出售和赠予等手段将这些土地转为私有，从而获得大量土地出让收益。及至20世纪初，虽然国有土地比例还高达40%，但主要用于资源环境的保护与公益服务，用于经济建设的土地则基本属于私有土地，政府土地出让收益基本消失。其他国家的情况也大致如此，公有土地出售或者出租收益就越来越少，土地财政模式逐步向税收型模式转变。

在市场经济国家土地财政模式演化过程中，税收体系的逐步完善为地方政府土地财政模式的转型奠定了基础。最重要的特点就是房产税，房产税已经成为各国地方财政稳定而重要的来源。除此以外，地方政府还征收某些与土地开发与建设有关的专项税，为资本性支出融资。

五、完善土地财政可持续发展的若干建议

（一）完善相关法律，赋予地方政府一定的发债权。

目前我国仍处于工业化、城镇化加快推进的进程中，地方政府担负着大量的基础设施建设任务，所需资金仅依靠目前的地方税收难以为继，存在着较大的资金缺口。因此，无论从现实中的地方财政收入来看，还是从理论上的代际公平来看，应该允许地方政府拥有一定的基础设施建设公债发行权，通过修订《预算法》中的相关条款，明确地方政府基础设施建设公债发行权限、范围、方式、期限、用途、责任等等。合理设置和严格控制的地方基础设施建设公债机制，不仅有助于规范地方财政收支行为，化解地方债务隐性化问题，而且有利于公共建设资金分担的代际公平，形成激励和约束相容的制衡机制。

（二）建立与地方政府事权相匹配的公共财政体制

随着民主政治进程的推进与服务型政府角色的转变，地方政府所要承担的事权将会进一步增加。因此，要从体制上进一步明确界定和明确划分各级政府事权范围及支出责任边界，并按照事权与财权相匹配的原则相应划分财权。要赋予地方更多的税收管理权，并在现有地方税的基础上，调整和充实地方税体系，以保证地方税收的来源稳定，增强地方的财政供给能力，化解地方政府过度依赖土地财政的风险。同时，保证事权责任的有效执行，各级政府应围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设，建立和完善相应的转移支付体系，使承担具体财政支出的地方政府的财力与事权处于均衡状态。

（三）完善和征收物业类税体系替代土地出让金制度

一次性收取土地出让金不仅仅损害代际公平，而且难以保障可持续发展。尝试完善和征收物业类税体系，替代一次性获取土地出让金制度。物业税主要是针对土地、房屋等不动产，要求其承租人或所有者每年都要缴纳一定税款，缴纳的税值随着不动产市场价值的升高而提高。西方发达国家物业税是地方的主体税种，占到地方财政收入的50%~80%，对地方经济社会发展贡献显著［6］。通过物业类税体系的建立和完善，使其成为地方政府的财源支柱，从而替代一次性获取土地出让金制度，有助于完善地方税收体系，也有助于进一步推动土地财政模式转型。

（四）完善农地征用补偿制度，弥补土地财政漏洞

土地财政模式运行的制度保障源自农地产权处于城市国有土地产权的被动从属地位以及法定的征地补偿标准。为保障土地财政可持续发展和模式转型，必须弥补制度漏洞。首先，要以法律制度设计明晰农民土地财产权，保证农村集体土地所有权成为与国家土地所有权平等的财产权利。其次，要以法律法规形式对被征农地所能产生的公共利益的内涵与外延进行界定，从而规范地方政府的征地权力。另外，要修订征地的补偿标准，改变现行的一次性补偿的方法，将土地使用权补偿标准与土地转用所产生的级差收益挂钩，保障农地流转中农民利益和土地经济价值同步增长［7］。

（五）建立约束地方政府土地财政引致的风险

为防止地方政府对于土地财政的过度依赖，甚至因为依赖土地性收入而进行大规模拆迁、举债或过度征税的风险，应建立约束地方政府土地财政引致的风险。一是合理规范界定公共利益的范畴，规范城市拆迁改造和撤村并居安置补偿的程序和救济程序，限制地方政府以公共利益之名进行大规模房屋拆迁，增强对地方政府拆迁与补偿行为的监督力度，完善信息公开、行政问责等制度，保障被征收人的合法权益。二是建立和完善规范的地方债制度，通过改进行政单位会计核算制度，编制地方政府资产负债表，使其投融资能力有透明公开的判断依据［8］。三是要强化地方政府的财政预算硬约束，建立和完善地方官员对债务融资项目的责任追究制度，保持合理的地方政府资产负债率；建立和完善地方政府债务风险的预警机制，保障地方政府财政收支的可持续性。

参考文献：

［1］杨志安，侯昭瑞，林子琪.考察我国土地财政模式的财政社会学视角［J］.地方财政研究，2013，（10）：53-59.

［2］傅勇，张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价［J］.管理世界，2007，（3）：4-12.

［3］陶然，陆曦，苏福兵，汪晖.地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思［J］.经济研究，2009，（7）：21-33.

［4］张清勇.中国地方政府竞争与工业用地出让价格［J］.制度经济学研究，2006，（1）：184-199.

［5］于海荣.土地城镇化快于人口城镇化难持续转轨思路显现［EB/ OL］，http://magazine.caixin.com/2012-04-13/100379397.html.

［6］刘勇.土地财政对地方经济影响分析及解困研究［J］.财政监督，2012，（7）：62-65.

［7］白忠菊，杨庆媛.土地供应、房价波动与地方政府的或然态势［J］.改革，2012，（11）：83-90.

［8］何杨，满燕云.地方政府债务融资的风险控制——基于土地财政视角的分析［J］.财贸经济，2012，（5）：45-50.

［中图分类号］F810.4

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）02-0085-06

［收稿日期］2015-12-21

［作者简介］张传洲（1968—），男，山东枣庄人，枣庄学院经济与管理学院院长，教授，主要研究方向为财政与金融。