当前我国PPP项目投融资问题研究

文/王前



当前我国PPP项目投融资问题研究

文/王前

摘要：随着市场竞争的不断加剧和市场风险的不断加大，PPP模式越来越盛行，PPP模式的开展有利于帮助政府和社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，PPP模式使得政府的财政压力减轻，也使得社会主体的投资风险减小。PPP项目的投融资问题也深受社会关注，但是目前许多PPP项目的投融资存在诸多的问题，我们通过对这些问题的分析，提出相应的对策，以期能够促进PPP项目投融资的不断完善。

关键词：PPP项目； 投融资； 问题研究

PPP模式是指政府和私人组织之间为了合作建设城市基础设施项目，或者是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，形成的一种合作式的伙伴关系，并通过合同的方式明确双方的权利和义务，最终使得合作的各方达成比单独行动更为有利的结果。PPP模式将部分政府的责任转移给了企业，在减轻政府财政负担的同时也减小了企业的投资风险，大力推动PPP模式是我国经济社会发展的需要，推广PPP模式有利于我国国家治理体系以及治理能力的现代化，有利于更好的协调政府的功能和市场的决定性作用，有利于打造我国经济发展的新引擎，更加有利于提高政府公用事业的运行效率和缓解政府的债务负担，以应对经济新常态时期的来临。PPP项目投融资是以项目为主体的投融资活动，主要是根据项目的预期收益、资产以及政府的扶持力度来安排融资，从事项目的企业和政府给与的有限承诺是贷款的安全保障，PPP项目投融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中来以提升效率、降低风险，也可以在一定程度上确保民营资本有利可图，还可以在建设初期减轻政府投资负担和风险的同时提升公共建设服务的质量和效率。由于PPP投融资模式不同于传统的投融资模式，需要根据我国市场经济的实际发展情况，并结合PPP项目投融资的实际特点，建立能够促进我国PPP模式长效发展的PPP项目投融资方式，但是目前我国PPP项目投融资方面存在观念过于陈旧、管理资源不足、配套法律法规不健全等问题，在带来较大风险的同时严重影响我国PPP项目的运行效率，甚至阻碍我国经济社会的稳定快速发展，我们接下来通过对PPP项目投融资方面存在的问题进行深入的剖析，结合我国PPP模式的发展现状，提出相应的改进意见，以促进我国PPP项目投融资的不断完善。

一、当前我国PPP项目投融资存在的不足

（一）项目审批时间过长，项目收益不够确定

由于一些PPP项目的审批时间过长且项目收益不确定，给项目的投融资带来了诸多的不利。一是一些项目的谈判、审批时间过长，使得社会资本进入的时间较慢，为确保正常完工，建设单位不得不垫付资金，造成资金紧张，由此愿意投资的企业也会减少；二是由于项目审批时间过长，使得社会资本投资的兴趣度和热度降低，不利于存量资本的盘活引入投资竞争机制；三是一些地方政府的公信力较差，无法按照合同要求执行，甚至凭借权利实行强制谈判，使得社会资本无法发挥其管理方面的优势，所以不利于PPP项目投融资的开展；四是由于PPP项目多为政府基建项目，公益性强、投资金额较大、回收周期较长且固定资产折旧过高，所以时常会出现亏本的情况，而社会资本进行投资是为了获得不低于社会平均利润水平的收益，当项目的收益率低或不确定性较强时，社会资本的投资热度和参与程度难免会下降。所以以上原因导致了PPP项目投融资活动受到一定的阻碍。

（二）PPP项目投融资活动存在较多的风险

PPP项目投融资过程中会面临较多的风险，第一，政策风险。PPP项目的投融资活动可能因为国家政策毫无预兆的变化，对项目的的继续开展以及盈利能力造成直接的影响，造成项目的实施难度加大或者是盈利空间变小，政策风险的存在直接影响着PPP项目的投融资；第二，财务风险。比如在项目的经营过程中可能会出现现金收入不足以支付债务和利息的情况，最终使得债权人通过法律手段逼迫从事项目的企业停工，给企业带来巨大的经济损失，也影响项目的投融资活动；第三，运营风险。PPP项目在运营过程中难免会出现实际收益达不到预期目标，影响政府与企业之间的利益分配，而政府又缺乏对于从事PPP项目的企业的支持，使得企业面临较大的运营风险，也不利于PPP项目的投融资。

（三）融资渠道不畅，相关机制缺失

融资渠道不够通常以及相关机制的缺失使得PPP项目投融资活动受到影响。首先，就目前而言，我国社会资本的参与程度并不是很高，因为社会资本不同于政府财政资金，社会资本不具备较强的公信力，一些规模较小、经营水平一般的企业可能面临倒闭的危险，但是国有4大行以及一些大型的银行通常不会给与民间资本贷款，而担保公司也通常不会给民间资本做担保，因而我国PPP项目中社会资本的融资表现为融资成本高、融资渠道窄以及融资规模较小，影响项目投融资活动的开展；其次，缺乏市场监督机制，目前我国许多的PPP项目建立一个有效的监督机制，使得在项目的实际开展过程中存在监管理念不清晰、重视建设忽略管理、角色定位不清等问题，甚至有些地方出现假冒PPP项目，监督机制的不健全使得项目施工质量较差，加重了政府的财政负担；最后，缺乏完善的定价、调价机制，定价、调价机制的缺失使得社会资本的资本收益难以得到保证，企业从事的大多是一些不赚钱的项目，而项目实施过程中也缺乏对于成本变化的调整，使得PPP项目投融资模式难以顺利开展。

（四）配套的政策法规不够完善

第一，政府目前对于PPP项目投融资进行了大量的政策性引导和配套法律的建设实施，但是这些政策法规的制定大多站在地方政府的角度，法律地位较为低下，效应不够明显，且对于具体问题的限制不够严格导致政策法规的可操作性不足；第二，关于PPP项目投融资市场准入方面的法律法规不够健全，使得项目建设的交易成本较高，项目缺乏竞争力和风险承受能力，给PPP项目投融资带来巨大的风险和困难；第三，缺乏调节纠纷和规范地方政府行为的法律法规，PPP项目中很多地方政府不能及时履行条约，时常出现费用拖欠的行为，而相关法律的缺失以及法院效率的低下，导致矛盾更加容易激化，且长时间拉锯给项目运营造成极大的负担，不利于PPP项目投融资活动的顺利开展。

二、完善与PPP项目投融资相关的事宜

（一）精简项目审批手续，拓宽项目收益渠道

第一，应当精简PPP项目审批手续。政府应当对PPP项目的行政审批手续进行精简，将项目的实际经营管理权下放到企业，同时谨遵李克强总理在会议上的讲话，做到该管的管、该放的放，在加强对行政审批监督的同时避免行政审批的过于繁琐和重复；第二，为了促进社会投资的积极性，政府应当设置最低的收益保障率来确保PPP项目投资企业的预期最低报酬率，如果未能按承诺达到预期的最低收益率，政府应当给与相应的财政补贴，以促进项目投资企业的积极性，促进PPP项目投资的顺利开展，形成投资方面的良性竞争；第三，对于PPP项目建成以后的收益，政府应当采取有针对性的措施拓宽项目的收益渠道，比如就轨道交通项目而言，政府可以给与项目投资企业沿线土地的开发权或者是一级收益权收入，或者是延长项目的特许经营期等，在不影响政府财政资金的同时增加社会资本的收益，由此可以促进PPP项目投融资的顺利开展。

（二）建立相应的风险防范机制

对于风险防范机制的建立，可以从以下几个方面着手：一是建立政策风险的防范机制，地方政府可以颁布相应的政策法规，为PPP项目投资者的经营提供法律屏障，使其经营更加规范化，避免政策的变化对其造成的经营权削弱，同时事先签订合同，依照合同实行规范化运作，在一定程度上避免政策风险的发生；二是针对项目经营过程中财务风险的发生，企业应当建立自身的管理会计体系和内部控制制度，以管理会计的理念加强对企业会计信息的掌控和管理，同时在经营过程中加强对于会计政策、会计准则、资本结构以及财务风险的控制，通过有效的内部控制防范企业可能发生的财务风险；三是采取相应的措施控制PPP项目经营过程中可能发生的运营风险，企业可以创新自身的管理模式，使得自身的管理成本最小化，同时建立风险预警、防范机制，设置风险临界点以及完善风险预警指标，并设立一定的风险承受范围，当实际风险超过风险临界点时，采取相应的方式进行控制，如果企业自身无法控制运营风险，政府应当给与一定的财政补贴，促进PPP项目的顺利开展。

（三）拓宽投融资渠道，健全相关机制

对于拓宽投融资渠道而言，第一，成立社会资本的担保组织专门为民间资本提供担保，营造良好的PPP投融资环境，同时建立社会资本的信誉档案，对于担保涉及的事项进行规范化的处理，同时对于已有担保机构的担保方式及担保额度进行适当的调整和改进；第二，推进政府管理体制的改革，PPP项目需要政府和企业的全力配合才能顺利的开展，政府应当给与社会投资者足够的利益，并在PPP项目运营过程给与投资主体足够的支持，更新自身的管理方式，以促进社会投资者更加主动的加入到PPP项目中来；第三，拓展融资方式，使得融资方式更加多样化，国有银行应当优化对于PPP项目的审批程序，提升资金的利用效率，改变传统的贷款理念，科学的对从事PPP项目的企业实施资金支持，而其他商业银行也应当积极的参与到PPP项目的融资中来，增加资金的可获得性。此外，还应当建立相应的市场监督机制，严格杜绝假冒PPP项目的出现，同时对于PPP项目的日常运营进行监督控制，加强项目的管理，保证PPP项目工程质量，以此促进投资主体经济效益的获得和政府财政资金的节约；建立完善的定价、调价机制，针对市场成本的变化，应当建立多方满意的调价模式，即让政府、企业、公众满意的调价模式，使得利益各方的利益得到协调和统一，以此来解决成本变化造成的企业经济效益受损，为PPP项目投融资提供一个可期的环境。

（四）完善配套的政策法规体系

首先，PPP项目投融资配套政策法规体系的建立应当权衡各方的利益，不应该过分偏重于对政府资金的保护，应当建立平等的法律保障体系，加强对于社会资金的保护，特别是加强对于合同规范的约束，防止地方政府不履行合约的行为出现，在不断完善政策法规体系的同时加强政策法规的适应性；其次，由于我国基础建设的规模不断扩大，期望加强PPP项目的企业越来越多，所以应当完善市场准入方面的法律法规建设，切实降低项目建设的交易成本，同时甄选出极具竞争力和风险承受能力的企业从事PPP项目，对于市场准入给与法律保障，促进PPP项目投融资模式的不断完善；最后，健全调节纠纷和规范地方政府行为的法律法规，缩短纠纷的时间以节约项目成本的支出，同时控制地方政治权利的滥用，切实保护PPP项目投资企业的利益，以此促进PPP投融资的不断改进和完善。

总之，我们应当不断完善PPP项目投融资模式，不断降低项目的成本和存在的风险，实现PPP项目收益和社会满意的双重收益，最终促进我国PPP项目投融资模式的不断发展和完善。

参考文献：

［1］高雄.PPP模式的融资风险分析及应对建议［J］. 企业改革与管理，2016（10）.

［2］冯小强.PPP投资项目的运营风险因素分析［J］. 中国商论， 2016（12）.

作者单位：（广西职业技术学院）