新常态下我国金融监管体制改革的路径研究

张瑾

摘 要：当前我国金融监管格局分裂造成管理层的协调成本不断增加，受各自利益影响，金融监管协调机制难以实现预期效果。鉴于此，十八届五中全会提出，要“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”。本文分析了我国金融监管中存在的问题，论述了国外现行的金融监管体制，并对我国金融监管体制改革提出了建议。

关键词：金融监管；分业监管；混业监管

一、我国目前金融分业监管体制中存在的主要问题

（一）管理层的监管成本不断被抬高

一是混业金融活动的增加不断抬高管理层的监管成本。近年来，信用市场中的影子银行业务是混业金融活动的典型代表。国际评级公司惠誉给出的数据显示，自雷曼倒闭以来，中国的信贷总额从9万亿美元上升至23万亿美元，在短短5年中复制了整个美国商业银行系统的规模，中国的信贷占GDP比率在五年内从75%上升至200%，而美国次贷危机及日本90年代初经济泡沫破裂前的该比值大约为40%（见表1）。中国社会科学院金融所、社会科学文献出版社共同发布的《金融监管蓝皮书：中国金融监管报告（2014）》认为，中国影子银行体系所涉及的非传统信贷融资规模大致为27万亿元人民币，占银行业资产比例为19%。

二是当前监管格局分裂造成部门之间协调成本高。影子银行业务监管难度较大的原因之一，在于其本身存在明显的跨行业、跨地域特征，并具有涉及多类不同牌照金融机构参与的混业特质。因此，在对我国出现的各类影子银行系统的监管上出现了无限性和多头性，甚至出现同一类影子银行系统多家监管机构审批管理的情况，造成监管机构之间行业监管政策难以统一制定和落实，从而影响金融市场的发展和效率。

（二）新兴金融业态监管部门不明确

当前农民合作社、小贷公司、创投基金、互联网金融等新兴金融业态大量涌现，一定程度上缓解了投资难、融资难，满足了小微企业金融服务需求。但由于监管部门不明确，出现了金融诈骗、风险失控、卷款潜逃之类的问题，影响了金融秩序稳定，其负面影响不可小觑。

截至2015年末，我国小贷公司的贷款规模为6357.27亿元，从业人员11.7万。2015年全年，全国净增小贷公司119家，同比增长1.35%；实收资本小幅净增176.23亿元，同比增长2.13%。不足三年时间，小贷公司机构数量增长了3倍，贷款余额增长了6倍。但同时小贷公司经营状况逐渐出现了分化。小贷公司的贷款利率主要分布在基准利率的2至4倍之间，“小贷不小”，个别省份户均贷款超过50万元的占比高达90%，个别地区“只批不管”，导致机构无序增长，此外，变相吸收存款、贷款入股、虚假出资、隐匿对外贷款规模、两本账等现象时有发生，潜藏一定风险，并有可能进一步向股东和正规金融体系外溢。据统计，在风险频发的经济下行期，近10%的小贷公司亏损。武汉市中级人民法院数据显示，2015年武汉基层法院涉小额贷款公司案激增超10倍。

（三）跨行业、跨市场交叉性金融业务游离于监管体系之外

过去一段时间，我国金融体系出现了深刻的变化，商业银行在向综合金融迈进，银行、信托、证券、基金等多种业务不断交叉，“混业”和“跨界”成为了目前金融产品的标签，这对原有的分业经营和分业监管架构形成了明显的冲击。如我国的银监会、证监会和保监会，分别对银行业、证券业和保险业进行监管，但缺乏对金融控股公司的宏观监管，对金融控股公司与其子公司及子公司间可能存在的关联交易及金融风险渗透可能存在监管真空。

同时，以私募基金、场外配资等为代表的跨行业、跨市场交叉性金融业务监管也存在缺失。截至2016年1月，我国已登记私募基金管理人2.5万家，基金认缴规模5.1万亿元，同比增长138%。在如此庞大的数据下，除了愈加明朗的发展和机遇以外，风险其实也从未退场。据中国基金业协会最新公布的数据显示，截至2016年1月11日，协会已登记的私募基金管理人为25221家，与第一次曝出私募失联的时间相比，短短一个多月时间，私募的数量又多了近4000家。

（四）受各自利益影响，由央行牵头的金融监管协调机制难以实现预期效果

金融监管部门最早的分工合作机制始于2000年，央行、证监会和保监会确定三方监管联席会议方式。在2003年银监会成立时，银监会、保监会与证监会又就金融监管方面确立了分工合作框架与协调机制。但2004年3月后就再没召开过联席会议。金融监管协调机制再度重启是在5年后。2008年8月14日，《国务院办公厅关于印发中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。根据方案，央行同银监会、证监会和保监会共同建立金融监管协调机制。但并没有明确写明是央行牵头，也没有开几次会。

2013年8月，国务院第一次以文件形式确定建立由央行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，同时确定联席会议重点围绕金融监管开展工作。该制度虽然在一定程度上弥补了分业监管的不足，但受各个监管机构自身利益的影响，行业协调机制的作用尚未充分发挥出来。从2015年6月中旬股市震荡及政府救市的情况可以看到，“救市”监管分了五家机构：第一，市场流动性是由央行监管；第二，“两融（融资、融券）”资金以及证券交易市场是由证监会监管；第三，场外配资是银监会监管；第四，险资入市是保监会负责；第五，“救市”资金是财政部负责。实际上这五个机构之间，监管协调的机制是较差的。比如央行提供无限流动性的公告最早由证监会发布而非央行发布。特别是几个监管部门，在关键时候失去统一性的协调，失去统一声音；在政府准备干预时，又各自为政，这对金融稳定带来了极大的风险。

二、美国金融监管体系

（一）美国金融体系的监管架构

2010年7月，美国颁布《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，以加强系统性金融风险防范、维护金融稳定为主线，对金融监管体系进行全面改革。此次改革强化了“无盲区、无缝隙”的全面监管理念，建立了以中央银行（美联储）为核心、与联邦存款保险公司及行业金融监管机构等相协调的宏观审慎政策框架（见图1）。强有力的金融监管既保证了金融统计数据信息的真实准确，也保证了金融机构、体系的稳定运行和国际交流合作的有效性。

（二）美国金融监管体系框架

设立金融稳定监管委员会（FSOC），由财政部长担任主席，10家金融监管机构组成。负责统一监管标准、协调监管冲突、处理监管争端、防范识别处置系统性风险，并向其他监管机构进行风险提示，以提高金融市场的透明度和稳定性。为避免美联储监管权力过于膨胀，该委员会还有监督、指导美联储的权力，美联储必须通过该委员会获得财政部的书面许可，方可行使其系统性风险监管者的职责，以此形成了监管机构之间的制衡框架。

美联储是系统重要性金融机构的监管主体。为有效履行审慎监管职责，针对系统重要性机构，美联储从资本、杠杆率、流动性、风险管理等方面牵头，制定了严格的监管标准。同时，与联邦存款保险公司共同负责美国系统性风险处置，包括大型金融机构的破产清算，以解决“大而不能倒”问题。在财政部下设联邦保险办公室，履行向金融稳定监督委员会提交系统重要性保险公司名单等职责。在美联储内部成立相对独立的消费者金融保护局（CFPB），统一行使原分散在7家金融监管机构的消费者权益保护职责。

（三）美联储（美国中央银行）在美国金融体系中的地位。

美联储是美国金融监管体系中的系统风险监管者和“全能型超级监管人”，在对金融机构实施稳健监管和对金融市场实施全面监管两个方面发挥更重要的作用。作为唯一一家同时监管银行、证券和保险行业的联邦机构，其监管范围不仅覆盖整个银行业，还直接监管包括金融控股公司、投资银行、保险公司及对冲基金等所有具有系统重要性的证券、保险等非银行金融机构；不仅有权对大型金融机构设定资本及流动性要求，同时还与商品期货交易委员会（CFTC）、证券交易委员会（SEC）共同实施对支付、清算等金融市场基础设施的监管。

三、做好我国金融监管体制改革的相关建议

形式服务内容，权责利统一是关键。新的分工并不是越统一越好，也不是越分散越好，关键是要看监管的理念、功能是否能与监管的权责利对应，是否确定好了金融监管改革的方向。只有方向准了，金融监管改革才不会走弯路，并减少监管改革成本，最终提高监管效率，发挥好维护金融秩序和确保金融安全的作用。

有效利用中央银行最后贷款人角色，确保金融监管的一致性。反思我国股市风波，债券市场的潜在风险，银行业的坏账压力，以及一系列跑路事件，都源于缺乏跨市场综合监管工具所导致的事中监管“管不住”、发生系统性金融风险苗头后缺乏监管资源整合导致的事后监管“救不活”。借鉴国际经验，各国在改革路径选择上纷纷扩大中央银行监管范围，或将全部监管权力并入中央银行。因此，我国应加快推进金融监管统一于中央银行，这是确保系统性金融风险防范，高效率服务实体经济的唯一选择。

有效对接全球金融监管主流规则。在人民币国际化和金融市场开放程度不断提高的背景下，金融监管协调应充分考虑国际因素的冲击，加强与各国监管部门的协调。同时积极探索适合国情的发展道路。

参考文献

[1]A. Joanne Kellermann and Jakob de Haan.Financial Supervision In The 21ST Century[M].Citic Press，2016.

[2]巴曙松.巴塞尔Ⅲ与金融监管大变革[M].北京：中国金融出版社，2015。

[3]卜永祥.金融监管体制改革研究[DB/OL].http：//opinion.caixin.com/2016-02-22/100911236.html，2016-02-22/2016-02-20。

[4]丁锋.黄海洲：让最后贷款人负责宏观审慎监管[J].财新周刊，2016，（7）：47-49。

[5]吴焰.深化金融监管体制改革 提高金融体系综合效率[N].金融时报，2006-7-31。

[6]李园园.“金砖四国”金融监管体制比较及启示[A].河北大学硕士学位论文，2010.

A Study on the Path of Chinas Financial Supervision System

Reform under the New Normal

ZHANG Jin

（Urumqi Provincial Sub-branch PBC， Urumqi Xinjiang 830002）

Abstract： Currently， the separate financial supervision mechanism in China keeps pushing up the coordination cost at the administration level. Influenced by self-interest of different administration agencies， the financial supervision and coordination mechanism headed by the central bank could hardly achieve the expected effects. Accordingly， it is proposed on the fifth plenary session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China that the financial supervision framework should be reformed and improved to adapt to the development of modern financial market. The paper analyzes the problems in Chinas financial supervision， elaborates on the current financial supervision system of other countries， and puts forward some suggestions on the reform of Chinas financial supervision system.

Keywords： financial supervision； separate supervision； mixed supervision