政府职能转变视角下我国非政府组织的现状与改革路径

崔发展，陈海兵

(西南石油大学 马克思主义学院，四川　成都　610500)



政府职能转变视角下我国非政府组织的现状与改革路径

崔发展，陈海兵

(西南石油大学 马克思主义学院，四川成都610500)

[摘要]改革开放以来，随着政府职能的转变，我国的非政府组织不断发展。从总体看，目前我国的非政府组织数量迅速增长、汇集资金速度快、具有较强的组织性等特点，但也存在独立性差、自治力不足、缺乏政府的有效监管等问题。基于此，在全面深化改革的大背景下，我们应进一步转变政府职能，正确处理政府和非政府组织之间的关系，借以提高政府效能，激发社会活力，构建全民共建共享的治理格局。

[关键词]非政府组织；政府职能转变；社会自治

加强和创新社会治理既需要政府层面的努力，也需要非政府组织的积极参与。政府要继续深化改革，“进一步转变职能，持续推进简政放权、放管结合，优化服务，提高政府效能，激发社会创造力”[1]，鼓励和支持非政府组织参与社会治理，建设服务型政府。同时，政府也要依法行政，加强法治政府建设，弘扬社会主义法治精神，“实现政府活动全面纳入法治轨道”。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，政府和非政府组织要分工明确、各司其职，以“五大发展理念”为思想动力，破解社会发展难题，共同推动小康社会的全面建成。

一、基于政府职能转变的我国非政府组织发展现状

新中国成立前，我国就存在各种各样的非政府组织，但它们大多由政府发起成立，且局限于特定的经济领域，很少涉及政治领域。新中国成立后至改革开放前的这一段时间，我国的政治生活处于高度一体化状态，国家和社会高度重合，非政府组织很难取得进一步发展。十一届三中全会之后，经济改革和政治改革不断推进，在大力发展生产力、确立并不断完善市场经济的同时，民主观念和公民权利意识逐渐增强，各种社团组织成立并发展壮大，非政府组织取得了较大的发展。

(一)绝对数量不断增加

根据民政部2015年6月发布的统计数据，截至2014年年底，我国共有60.6万个社会组织。

由表1和图1可以看出，我国非政府组织的绝对数量逐年增加，类型也越来越丰富。我国最主要的三类非政府组织即“社会团体”、“民办非企业单位”和“基金会”同步发展，数量不断增长。其中,社会团体发展最快，民办非企业单位次之，基金会最慢；从图2可以看出，2008年以来三类社会组织增长率都在不断上升，总体上非政府组织的增长率也在上升。非政府组织的发展得益于政府在转变自身职能的过程中对社会管控的放松。在计划经济体制下，国家统筹一切公共事务，民众的意志和利益与单位高度统一，社会组织缺乏成长的制度环境。改革开放后，单位制解体，国家也逐渐放松了对社会的管控，社会活力开始显现，社会成员日益分散化，社会生活更加丰富，各式各样的社会组织不断成立并发展起来。

表1民政部2007-2014年全国社会组织统计数据

单位：万个

图1　民政部2005-2014年全国社会组织变化趋势

图2　近年来我国社会组织增长率变化情况

(二)活动领域日趋广泛，趋向于全面发展

我国非政府组织在绝对数量不断增长的同时，其活动领域也不断扩展，行业性、专业性、联合性、学术性门类齐全，趋向于全面发展，满足了人民群众的物质文化需求，在社会治理中不断发挥作用且潜力巨大。根据清华大学的相关调查数据，平均每个非政府组织的活动领域多达3.95个，有些组织开展的活动甚至遍布12个领域。根据民政部2015年6月发布的统计数据显示：“截止2014年底，我国非政府组织中社会团体、民办非企业单位和基金会的数量分别为31万个、29.2万个和4117个，分别比2013年增长7.2%、14.7%和16.0%”[2]。这些非政府组织的活动领域既包括传统的社会服务类、文化类、体育类、工商服务类、教育类、卫生类、法律类、农业及农村发展类和宗教类等，也包括新兴的生态环境类、科技研究和服务类、职业及从业组织类、商务服务类等。非政府组织在立足传统优势部门和活动领域的同时，适应社会发展的新形势，加入环境保护、科学研究和民生就业等社会关注度较高的领域，有助于缓解政府在这些领域的压力，专心建设服务型政府。同时，非政府组织也适应全球化，开始涉及国际及其他涉外领域，不仅参与国内社会治理，还积极参与国际交流与合作，提高自身的国际化水平，争取在国际事务中发挥作用。

总之，我国的非政府组织已经突破了单一的经济领域，逐渐渗透到国计民生的方方面面，不但很好地承接了部分政府职能，而且在政府和市场的角色定位中弥补二者的不足，成为连接政府和企业的有力纽带，有利于资源的优化配置。但也必须清醒地看到，在我国改革开放取得举世瞩目成就的同时，人民群众的物质文化需求不断增长且越来越多样化。非政府组织坚持创新发展，不断增强自身竞争力，可以为社会提供更加丰富的产品和服务。

(三)反映人民心声，代表人民利益，发扬社会主义民主优势

随着社会的不断进步与经济的持续发展，我国的非政府组织在不断满足人民群众日益多元化的公共服务和产品需求的同时，不断改进和创新自己的产品和服务，增强自我管理能力和大众服务意识，自身竞争力不断加强。

非政府组织与中国特色社会主义民主具有内在的一致性。民众依据法律赋予的自由结社权组成非政府组织，这表明我国公民意识开始觉醒，开始意识到自己也可以参与社会治理，并且找到参与治理的组织载体，通过组织充分地表达自己。民众通过非政府组织直接参与社会管理，形成多元化的社会管理主体，政府不再是唯一的管理主体。非政府组织专注于微观管理，具体到每一项社会事务中，而政府则发挥宏观统帅作用，专注于重大的公共事务管理，不断加强民主政治建设。民众参与社会管理，塑造和形成参与型的公民文化，不但有助于激发全社会的参与热情和积极性，而且有助于形成对政府权力的监督和制约，使政府行为更加规范。习总书记指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”[3](P69)非政府组织不但可以反映人民群众、特别是底层民众和穷人的心声，维护弱势群体的利益，使他们平等地享受社会主义发展成果，促进社会公平，而且可以协调不同的利益集团，整合不同阶层的利益诉求，寻求利益平衡点，为全面深化改革减少阻力。在承接部分政府职能的过程中，非政府组织能更好地介入公共治理和服务领域，填补之前政府和市场治理与服务的“空白区”，使社会功能更加完善。随着社会治理理论的不断创新和改革的深入进行，政府将会把更多的公共职能转给社会组织，非政府组织将大有作为。

二、我国非政府组织参与社会治理的优势

(一)在社会治理中发展空间广阔

李克强总理指出：“要理顺政府与市场、与社会之间的关系，说白了，就是市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。”[4]政府重新确立政府和市场所扮演的角色，这表明政府不但已经认识到市场和社会在国家治理中的作用，而且用实际行动下放职能于社会组织，使社会组织有机会参与社会建设和治理。非政府组织作为社会组织的重要组成部分，是社会治理的重要载体，在社会治理中将承担更加重要的职责。

不同于我国传统的“有事找市长”，当下的一些社会事务可以交由民众自发组成的社会组织处理，社会组织是民众解决公共事务的一种新途径和新尝试，有助于杜绝以往“政府权力”主导下市场经济运行中权力和资本的共谋，进而遏制权力寻租、官员腐败以及其他不平等现象的出现，促进市场和社会的健康有序运行。党的十八届三中全会将原来市场在资源配置中的基础性作用调整为决定性作用，认为政府的作用是保持宏观经济稳定，加强和完善社会保障，致力于服务型政府建设。我党对政府和市场关系的这一新定位，这将大大减少政府直接参与公共资源配置，符合市场经济的发展规律，有助于完善社会主义市场经济体制，有利于转变政府职能，提高政府办事效率。政府不大包大揽，不参加某些具体的社会事务，而是发挥宏观调控的作用，保证市场的健康运行，防止不公平现象的出现，弥补市场的弊端。

这是政府权力的重大“让位”，也是马克思市民社会理论所主张的政府归还本来就属于社会的治理权的重要体现。而非政府组织作为社会组织中的重要一环，正好可以承担政府“让渡”的这部分管理职能，使得这部分权力得到很好的承接和运作，政府更专心于建设服务型政府，提高政府的公信力和执行力。

(二)志愿性有助于培育和践行社会主义核心价值观

改革开放以来，我国在物质文明取得的成就是以往任何时候都难以想象的，但在价值观和精神层面仍面临许多难题，如扶不扶倒地老人、环境污染、食品安全等，不得不引起我们的关注。党的十八大审时度势，从国家、社会和个人等三个层面对我们的价值观做了明确而具体的规定。志愿性是非政府组织的重要特性之一，也是非政府组织能够持续运作的动力之一。民众自发、自愿地加入非政府组织，很重要的原因是非政府组织不同于其他的社会组织和政府机构，他们没有组织上的被动性，也没有物质利益的回报需求，在各种大型活动中非政府组织更是自愿投入其中。比如，在2008年的北京奥运会和上海世博会，随处都可以看到志愿者的身影。当然，民众不是盲目地参与，他们是以自己所在的非政府组织为依托，进行志愿服务的。

“推进国家治理体系和治理能力的现代化，要大力培育和践行社会主义核心价值观”[5](P160)。非政府组织所倡导的志愿精神，就是弘扬社会主义核心价值观的表现。非政府组织通过自身的活动亲近民众，服务民众，这与我国政府所倡导的为人民服务的宗旨相一致。志愿活动可以调动民众的积极性，提高公民意识。与政府行为相比，非政府组织通过一种柔性的方式传播社会主义核心价值观，传递社会正能量，感染性强，传承性强，易于为民众接受，可以充分调动民众的参与热情。即使那些没有加入非政府组织的民众，他们也会受到感染和鼓舞，从而不断增强社会责任意识。如果这些人以更加积极向上的心态面对身边的人和事，就会营造一种友善的社会氛围，社会才会更加和谐。

(三)“打铁还需自身硬”的内部组织性

一套行之有效的组织规则对任何组织都十分重要，非政府组织也不例外。近年来，我国非政府组织不断加强自身建设，不断创新组织发展模式，内部组织性越来越完善，越来越成熟。例如，在选举制度方面，一些非政府组织建立会员代表大会制度，作为其最高权力机构，非政府组织通过会员代表大会选举组织理事会和监事会等重要管理机构。在执行机制上，非政府组织成立理事会，由其执行组织决定，并处理日常事务。“在监督机制上，我国的法律和政策都要求非政府组织建立内部监督机构，特处理监事会加强对成员和理事会的监督”[6]。2015年6月，党中央决定在国家机关、社会组织等组织领导机关设立党组，这是党根据社会组织在运行中出现的问题并结合我国国情创造的一项重要制度。在非政府组织中设立党组，并使其在非政府组织中发挥领导核心作用，可以确保党的方针政策落到实处，确保非政府组织在思想和行动上与党中央保持高度一致，具有重大意义。

(四)迅速应对突发事件，民间性较强

民间性、非营利性和公益性也是非政府组织的重要特性。非政府组织接近基层，与底层民众互动频繁，民间性使其具有广泛的社会基础和强大的凝聚力；而非营利性和公益性则使其更加崇高，在一定程度上超越人类利己主义的内在追求。当出现各种社会公共危机时，非政府组织能够不受烦琐程序的限制，凭借其广泛的社会基础进行社会动员，从而最大限度地汇集社会资本，汇集民间力量，整合社会资源，提供应对公共危机所急需的物力、人力和财力。

每当自然灾害突发时，我们看到，非政府组织也是第一时间投入抢险救灾，提供人力、物力和财力的支持和帮助，为政府、部队的救援赢得时间，减轻压力。在2008年汶川大地震中，全国各地的非政府组织响应国家的号召，迅速投入救援。来自北京的非政府组织志愿者在第二天就联合发起名为“小行动+许多人=大不同”的抗震救灾号召，动员社会各界加入救援。二十四小时之内，便有来自天津、北京、广东、福建、广西、湖南、陕西等地的近30家非政府组织响应并加入其中。随后，非政府组织发起“中国民间组织抗震救灾行动联合声明”活动，得到41210多家民间组织的积极响应。

三、政府职能转变视域下我国非政府组织的发展困境

(一)官办色彩浓厚而独立性和自主性较差

独立性和自主性是非政府的重要特性之一，但是我国的非政府组织独立性和自主性较差。从组织成立看，多数合法的非政府组织是由与政府、政党和国有企业有密切关系的知名人士发起创立的，官办色彩明显，而依靠这种关系这些非政府组织获得很强的资源支配力。而“草根”型非政府组织则多由底层民间力量自发组织起来，占有和可以利用的资源较为匮乏。从组织内部机构设置看，其自上而下的层级制的组织结构，很接近于政府机关，具有浓厚的官僚色彩。非政府组织受此影响，行政效率不高。从资金来源看，我国非政府组织最主要的资金来源是政府的财政性拨款和相应的税收优惠政策，社会资金来源较少，资金来源渠道比较单一。政府的支持在很大程度上保证非政府组织的可持续运作和发展，使得非政府组织依赖政府，有求于政府。而作为“回报”，他们也会去迎合政府，乃至丧失独立自主性。

从合法性的取得看，依照我国现行法律法规，非政府组织在注册成立之前必须取得业务主管部门的许可。而为了确保获得这种合法性身份，非政府组织也容易蜕变为业务主管部门的“附庸”。

(二)政府对非政府组织的认知偏差

在社会转型时期，政府要精简机构，创新行政管理方式，完善公共服务，加快服务型政府建设，社会组织要承担更多的社会治理职责。但我国政府对非政府组织的性质和作用存在认识上的偏差。非政府组织“无用论”是“全能政府”拥护者的看法。他们认为非政府组织在我国社会政治生活中是无足轻重的，它无力承担公共服务职能；非政府组织在经济活动中不会像企业那样给社会创造巨大的经济价值，也不会使人民共享经济发展的成果。这种观点把政治建设、发展经济和社会管理与服务的职能完全赋予政府部门，而无视“全能政府”在治理中所引起的“政府失灵”，否定非政府组织所扮演的重要角色。非政府组织“夺权论”是另一种对非政府组织的认知偏差。这种观点把非政府组织和西方的利益集团与压力集团联系起来，认为非政府组织是资本主义政治的产物，是“舶来品”，非政府组织承接政府职能威胁社会主义民主政治，威胁共产党的执政根基。这种观点把非政府组织与党和政府对立起来，对非政府组织持敌视的态度。

(三)政府对非政府组织的监管机制不健全

我国对非政府组织实行的是双重管理体制，管理主体为民政部和政府业务主管部门。在法律法规上，涉及非政府组织管理的不仅有国务院的条例，还有民政部的细则。另外，从省级政府到市级政府甚至到县级政府，层层都有相应的规定，造成政府职能交叉，管理主体重叠，阻碍非政府组织的发展，损害政府的形象。

我国对非政府组织实行的是多元监督体制，官方监督部门众多。多元监督容易造成政府各部门权责分工上的不明确。例如，各监督主体对“郭美美腐败案”相互推卸责任、逃避追责，暴露了多元监督的弊端。类似的案件不但令人质疑政府对非政府组织的监督能力，影响了政府的形象，而且令人对非政府组织大失所望。培育健全的社会组织是政府职能转变的一个重要前提。而不健全的政府监管机制，从长远看不利于非政府组织的发展壮大，也会影响我国服务型政府的建设。

(四)民众习惯性地依赖于政府，缺少非政府组织发展的社会心理文化

在我国，“全能政府”曾包揽了一切公共事务。我国传统政治文化中并没有“公民”的概念，而“臣民”观念则深入人心。民众把政府看作治乱之源，形成对政府的期待心理和依赖心理。公民意识和权利意识的缺失，使得人们不认可非政府组织，阻碍人们对社会公共事务的参与。面对社会公共事务，我国民众习惯于求助政府部门，而缺乏独立思考问题并团结起来自我救助的意识。此外，民众参与某些非政府组织和志愿活动，并非是心甘情愿的，而是受制于上级部门、领导或者是所在单位的行政命令。这类往往与个人收入、评奖评优、单位年终考核以及个人升迁等紧密相连的参与，影响党和政府的形象，败坏自愿活动的名声。

四、政府职能转变视域下促进我国非政府组织发展的举措

(一)理清政府和非政府组织的关系，保持非政府组织的相对独立性

要消除我国非政府组织的官办色彩，减少政府行为对非政府组织的干预，保持非政府组织的独立性和自主性，就必须明确二者的角色定位，理清二者之间的关系，使非政府组织作为社会治理的主体承接政府职能，参与社会治理。第一，加快政府职能转变，把原本属于社会的职能转给非政府组织，政府鼓励并支持非政府组织参与社会治理和服务，政府要在具体事务中指导非政府组织，而不是去领导它们。第二，政府要在税收、资金和投资等方面继续支持非政府组织。非政府组织要把培育和践行社会主义核心价值观融入志愿活动，用心讲好志愿者故事，激发民众的参与热情，增强他们对非政府组织的认同感。同时，在政府指导下开辟多元化的资金来源，争取多渠道的资金资助，在开展公益活动的同时，开展一些符合自身规定的盈利性活动，以保证充足的资金来源，逐渐减弱对政府的单一依赖。第三，政府和非政府组织都要坚持法治。政府要规范自身行为，依法行政；但我国迄今仍缺少具体管理非政府组织的法律文本，对不同类型的非政府组织也没有明确的法律规定，非政府组织缺乏活动的法律依据，政府对非政府组织管理的法制化程度有待提高。“十三五”规划建议指出：“要用法治保障社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的治理格局。”[7](P411)我们要在依法治国的要求下，建立健全法律法规，对非政府组织的设立原则、登记制度、组织角色和权责范围等做出具体说明，对不同类型的非政府组织进行社会定位，制定适合它们发展的法律法规，指导非政府组织健康有序发展，使得非政府组织的运作有法可依。

(二)政府要充分认识非政府组织参与社会治理的作用

非政府组织“无用论”和“夺权论”都是偏见。政府要充分认识非政府组织参与社会治理的作用。非政府组织是社会自治的重要载体，也是公共服务的重要主体。“无产阶级革命取得胜利后，社会应该是人民群众的自我管理”[8]，即社会自治。社会自治是社会主义民主政治的重要组成部分，也是社会主义民主政治的优越性之所在。一方面，非政府组织是社会自治的重要载体，因为“全能政府”必然导致政府失灵，社会治理离不开非政府组织的参与，健全的公民组织是社会自治的重要前提；另一方面，马克思的市民社会理论表明，“市民社会中存在着的社会自治组织也是公共服务的主体”[9](P263)。建设服务型政府，就要不断下放权力，精简机构，把一些本来就没有必要由政府承担的、并且社会组织可以承担的公共服务转让出去，充分发挥民间组织的社会自治能力。此外，还可考虑引入市场竞争机制，选择最好的自治组织来承担相应的公共服务职能，从而提高公共服务的质量和效率，降低管理成本和风险。

(三)健全政府对非政府组织的监管机制

政府转变职能，下放一定的公共权力给非政府组织，并不意味着非政府组织脱离了政府的监管，可以无拘无束。政府一定要监管非政府组织，但这种监管不能是双重管理体制和多元监督体制，因为这往往造成权责分工不明确。政府职能转变，健全非政府组织的监管机制，最核心的就是构建问责机制。第一，形成统一、明确的业务主管部门，使得非政府组织具有明确、具体的登记注册部门，同时明确政府在行政许可方面应承担的责任。但是，政府部门主要是进行宏观统筹，在整体上把握社会发展趋势，做好前瞻性工作。政府不进行行政领导，不干预非政府组织的日常运行，不参与具体的社会事务。第二，认真落实党中央在社会组织中建立党组的要求，发挥党组的作用，落实行政首长负责制，使责任分工明确，权力有效运行。发生问题时，能够明确内部责任主体，能够有人承担责任。

(四)解放思想，培育公众意识，增强民众对非政府组织的认同感

文化是民族的精神脊梁。“坚守我们的核心价值观，必须发挥文化的作用”[10](P124)。我国五千年的文明史孕育了优秀的中华文化，在价值观缺失、道德问题突出的今天，我们要从传统文化中寻找精神养分。非政府组织所倡导的志愿精神与中华优秀传统文化、社会主义核心价值观一脉相承，具有内在一致性。政府要向社会传导正确的价值取向，通过其强大的资源调动能力，加大对非政府组织的宣传力度，使民众认同非政府组织这一社会自治的重要载体，及其解决公共事务的能力；政府要大力宣传志愿精神，并落实在政策和实际行动上，组织更多有爱心和奉献精神的民众投身于社会公益事业；要加强社会舆论宣传，通过各种社会媒体网络，拓宽宣传渠道，通过有形的典范和无形的意识塑造社会志愿精神和公益意识，大力开展志愿者和义工活动。政府宣传志愿精神是弘扬中华优秀传统文化的具体表现，有助于增强民众的社会责任意识和国家意识，为非政府组织的发展培育良好的文化土壤。

五、结语

十八届三中全会将社会管理提升为社会治理。创新社会治理体制是构建科学合理的社会治理的核心，创新社会治理体制的关键是理清政府和社会的关系，明确二者之间的界限。政府治理是国家治理的一个方面，科学的宏观调控、有效的政府治理，有助于弥补市场失灵，保持经济社会的有序运行。为此，政府要进一步深化行政体制改革，创新行政管理方式，提高政府效能，建设法治政府和服务型政府。非政府组织(社会组织的重要形式)也是社会治理的重要主体，发展非政府组织是我国经济社会发展的客观要求，是国家治理理论的重大创新和提升。“国家建设是全体人民共同的事业，国家发展过程也是全体人民共享成果的过程”。我们发展的根本目的是让人民共享发展成果，增进人民福祉，进而实现人的全面发展。“治天下，必先公，公则天下平矣”[11](P85)。只有发展为了人民，成果让人民共享，才能汇聚全面建成小康社会的力量。因此，我们要继续坚持深化改革，坚持以人民为中心的发展思想，为最终实现全面建成小康社会、为实现第二个百年目标写下更加华丽的篇章。

[参考文献]

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[9]康晓光，冯利.中国第三部门观察报告[M].北京:社会科学文献社，2013.

[10]任仲文.学习贯彻党的十八届五中全会精神向着第一个百年目标迈进[M].北京:人民日报出版社,2015.

[11]吕氏春秋[M].北京：北京时代华文书局，2015.

[责任编辑冒洁生]

[收稿日期]2015-12-16

[基金项目]国家社会科学基金项目“中国特色社会主义‘四大特色’的哲学意蕴及内在关系研究”(13XKS006)；西南石油大学“文化研究科研团队”(2012XJRT001)

[作者简介]崔发展，西南石油大学马克思主义学院副教授，博士，研究方向：马克思主义中国化；陈海兵，西南石油大学马克思主义学院马克思主义理论专业硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化。

[中图分类号]D632

[文献标志码]A

[文章编号]2095-0292(2016)02-0031-06