“拆开围墙”是治“城市病”的良药吗

■丨看 山

“拆开围墙”是治“城市病”的良药吗

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“安全，干净，天蓝，路畅，有文化，有思想”，这是每个生活在城市当中的人们对于未来城市生活的所有梦想，但如何让这“梦想照进现实”， 如何用好街区制这剂良药，还需要政府、学界、媒体，特别是城市的主人们，一起讨论和探索。

房展会上参观者在观看一家房地产商的楼盘模型

2016年2月21日，国务院下发了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，其中提到，为节约利用土地空间，将“推动街区化，原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化”。一石激起千层浪，这一意见引发了全社会的广泛关注和讨论。文件发布后，估计全中国有近7.5亿人关注这条有关“拆围墙”的新闻。

一时之间，拆围墙成为了大家关注的焦点，尽管《意见》中并未提及何时并采用什么方式来“拆围墙”，但人们仿佛感觉过不了多久，自己小区的绿地将成为公共交通用地，不禁为自己以后小区的周遭生活担忧起来，小区的安全谁来维护？当初的公摊面积全是业主掏的腰包，谁来买单？噪音、污染这些问题出了又有谁来管？这项《意见》的出台用意何为，群众又当如何面对这项即将改变全中国人民生活方式及中国城市发展规划布局的重磅政策呢？

重拳出击“城市病” 国家推出“街区制”

要回答《意见》的出台用意何为，就必须回到制定文件的出发点上。

经过37年的高速发展，中国城市日新月异，但问题也不少。尤其是各种“城市病”，必须得治，刻不容缓。这就是这份重磅文件的出发点。

对于中国的“城市病”，文件里这样表述：城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高;依法治理城市力度不够，违法建设、大拆大建问题突出，公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重。

以北京为例，堵车已经成为十分严重的问题。城市规划专家说，其实北京的道路宽度并不比国际上其他大城市窄，甚至要更宽，但拥堵的很大一个原因，就是城市支路等毛细血管不通畅，道路微循环不好。经让几代中国人魂牵梦绕的繁华都市，如今正在拥堵的道路上“哮喘”，在林立的写字楼之间“胸闷”，在破旧的老城区中“便秘”，在与国际城市的竞争中黯然失色。

在中央看来，封闭小区是当前城市病的一大病因。随着大宗用地开发越来越普遍，宽马路、大广场、超大封闭社区的形成，迫使人们不得不开车出行，却拥堵在路上。摊大饼式的城市扩张，不但造成街区宜居性不高，社区活力缺乏，也令不少人的城市生活并不快乐。

那么这些“城市病”需要治到什么程度?中央有总体目标：实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好。实现“和谐宜居、富有活力、各具特色”，“原则上不再建设封闭住宅小区”，“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”就是中央着力推出的新举措。

住建部新闻发言人表示，一是街区制是对世界城市规划经验的总结，也是发达国家通行的做法；二是封闭小区和单位大院确实存在问题，主要是它影响了路网的布局，形成了“丁字路”“断头路”，是造成交通拥堵的重要原因之一，进而影响了社区居民的出行。因此，“《意见》提出‘新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用’”。

其实，中国居住社区的发展一直与社会、经济和政治体制的变革有着紧密的关系。这个过程中经历了开放化的50—60年代苏联式“大居住小区模式”、半开放化的70—90年代“工业+居住区”混合模式以及自90年代以来，以及伴随着住房市场化改革所产生的封闭小区模式等三个阶段。最初的社区，显然是具有开放属性的活力社区，在沈阳、武汉、洛阳等“一五”期间的“重镇”，我们依然能觅其踪影；而现在所指的 “封闭社区”，是特指从90年代商品房改革和城市土地出让制度改革以后，单宗土地出让所确定的小区单元。此类小区是目前城市居住空间布局的基本单位之一，其特点是：限制进入、公共空间私有化、通常以墙或栅栏为界、以遥控门或有人看守的大门防止外人进入。据粗略统计，新建小区中被封闭起来的独立小区所占比例已经达到80%以上。

因此，我们可以认识到，社区模式的变化本质上是由于土地改革、人口膨胀、经济发展方式转变和管理主体变化所带来的。封闭社区的建设在消化激增人口，改善居民生活居住条件的同时，也逐渐导致了四大“城市病症”

一是城市交通阻塞：封闭小区用地规模较大，且禁止车辆穿越，破坏了城市应有的路网结构，减少城市道路系统中的“支路”，使干道交通压力过大，易引发交通阻塞。二是社区氛围缺失：社区封闭不仅降低了社区参与度和社区凝聚力，而且还减少了城市公共空间的数量和不同社会群体间的交往机会，传统的邻里关系丧失。三是公共属性的降低：社区封闭管理，导致公共设施分级配置不均，公共服务设施不足。四是街道活力丧失：封闭社区围墙边界减弱了街道行走的乐趣，减少了商业活力。街道突出了“隔离”而忽略了“共享”属性。

随着我国房地产业的逐步成熟，21世纪初，在一些大中城市的城郊结合部相继出现了一次性宗地面积达到500亩（约33.3公顷）以上的大规模、甚至超大规模的住区开发项目，原有的单一路网的封闭社区模式已不能适应整体开发、社区营造以及分期实施等多方面问题，“开放式、小社区”的实践重新回归到大众视野。

可见，在这个历史转折时期，这次《意见》的出台并非是一次暴风骤雨式的创新，而更像是基于现今社会经济环境下，破除上述“城市病症”的一次理性回归，一个50年的“轮回”，希望未来的城市建设在社区层面更多的是凸显其“公共属性”而非“商品属性”。

与国际化接轨之前“中国特色”不容忽视

从政策出台截至2月23日上午9时，“封闭式住宅小区要打开大门，你支持吗？”《南方都市报》官方微博23日发布的一项调查显示，有高达95.4%的参与者持反对意见，支持的意见为3.9%，另有0.7%没意见。该项调查目前参与人数已经超过1万人。

搜狐也推出相关调查，截至22日下午14时，共有175648人参与。其中有56.23%的网友明确表示反对，支持者占34.62%，另有9%的网友表示“不好说”。对于封闭小区打开后可能产生的问题，网友最关切的集中在如下几个方面：近32%的网友担心“居民财产安全受到威胁，物业管理难度加大”，另有23%的网友担心“日常生活受到干扰，小区安宁环境或被打破”，18%的网友更关注“开放后业主的权益如何保障”。“小区道路开放后是否该对业主予以补偿”这一问题上，近8成网友认为应该，一成网友表示不该，另有一成网友选择了“不好说”的选项。

大家的担忧并非没有道理，“没有围墙，怎么保障居民道路安全?”“车来车往，如何不被噪音打扰?”“很多小区道路本就狭窄，如何达到疏解交通的目的?”这些老百姓担心的问题确实值得关切。

尽管从趋势来看，这能够优化配置城市资源，符合现代城市管理的方向，但最大问题不是大方向正确与否，而是中国当下具体国情能否马上和国际接轨。美国的新都市主义社区长期以来是住区规划学习与实践的经典范式，作为“无围墙社区”的典范，除了合理的空间规划以外，他的发展背后更是基于稳定房税所给予的安保支持、土地私有化以及社区自组织等多个要素。街区式住区的落实在于两点，第一是平衡物权——对开发商而言，要妥善处理好完整的开发土地产权与切割的公共通道的矛盾；对居民而言，要妥善处理好私有空间与公共空间产权与管理界限的矛盾；二是管理闭环——有完备永续的资金来源消解安全隐患，有多级完善的物管体系来维系日常，有行之有效的社区-居民自组织方法来沟通协作，而这些仅靠《意见》的落实，是远远不够的，所谓“他山之石”，依然得经历“本土化”的过程才能生根发芽。

中国要借鉴吸收“世界的潮流和发展趋势”，但要综合分析潮流背后的各种硬件和软件配套，做到整体引进、逐步消化，而不只是模仿“开放小区”这样一个外在的形式。换言之，在推进“开放小区”前，可能还有一些课要补。

其一，最高人民法院召开新闻发布会，发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》提到的立法问题。依照《物权法》等的现行规定，居民小区内的公共道路和绿地属于小区业主共有，这是法律所明定和保障的私人财产权益。如果要把封闭的小区变成开放的街区，光有政策面的规定还不够，还必须要解决政策的合法性问题。解决这个问题，需要做的不是简单粗暴地修改法律，而应在充分尊重和保障私人财权权益的前提下，周全稳妥地进行制度面的设计和执行面的跟进。

其二，城市基础配套的问题需要重视。中国小区的封闭性，是过去不合理城市化过程中，相对合理的选择。在中国城市化初期的发展过程中，城市绿地、公共活动空间的不仅总量不足，而且布局严重失衡。很多政策专家强调西方发达国家的社区都是开放的，却并没有看到，这些国家的社区都有着充分的公共资源供给，家附近就有社区活动中心，就有街区公园，就有足够的停车场，而这些条件恰恰是中国大量的社区所不具备的。

中国很多社区道路两旁的空地是老人、孩子活动的主要场所，或者是区民停车的唯一空间。这些休闲配套和停车空间如果不增加，那开放小区可能非但改善不了交通，还会增加新的安全等方面隐患。而这也是反对意见最集中的触发点。

在美国，一个大的街区，面积从几十到数百平方米不等，往上类推，数十、上百个街区，就组成了城市行政区和自治市镇，街区实为最基本的欧美城市规划单位。但这种国际标准，在“中国特色”之下就很难弄行得通。差别在于国外的街区是高度自治的，建有自己的委员会、福利院、图书馆，甚至博物馆。只要当地居民们表决通过，上报市政，经过听证以后就可以修建自己的公共福利产品。也就是说，街区居民本身的素质决定了这个街区的建设水平、舒适程度、治安状况等等。

而我们所熟悉的中国小区又是什么情况呢：优质小区居民收入高，物业费交得多且从不拖欠，当然就请得起好的物业公司，小区环境自然搞得也比较好。相反，居民收入低的小区，没人愿意交物业费，只好委托一个不靠谱但便宜的物业公司，整个小区势必搞得乌烟瘴气。过去，优质的小区有高高的围墙、保安和门禁卡，可以让小区的资源为交了物业费的业主们独享。这是无可厚非的。但是在小区之外，整个社会的公共设施建设可以说是极为落后。因此，如果拆除了小区围墙，那么就意味着一大堆不交物业费的人会跑到按时交高额物业费的业主的家门口，迅速把该小区的公共设施用到烂为止。

公共意识尤其是公共空间意识是公民社会的基石，没有公共空间意识就没有公民社会。公共空间就是大家的空间，和私人空间一样应该得到尊重和保护。但某些国人都是“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”、“事不关己，高高挂起”，损害、侵犯公共空间的现象比比皆是，比如在大街上乱扔垃圾、在公共场所大声喧哗、在高速公路上占用应急车道等。一旦将私人空间改成公共空间，其效果可想而知。

此外，还有“增量”和“存量”如何区别对待的问题。新建小区原则上不再封闭，可能还相对好落实，但旧有的小区如何打开，则涉及复杂的权益归属。过去封闭社区所带来的各种公共资源，是业主买房时的重要考虑，购房资金其实已经包含了使用这些社区资源的费用。一旦打开，就意味着房产的贬值，这些直接或间接的财产损失，谁来弥补？

一些发达国家街区制的推行，合理城市布局的形成，不是谁一步规划到位，而是几十年甚至上百年逐步试错，逐渐形成的。中国当然要借鉴这些好的经验，但注定也不可能通过大跃进的方式实现。因此“开放小区”的方向虽然值得肯定，但在具体落实过程中，切不可急躁冒进，而要在硬件软件上先“补课”，尊重民众权益和意见的前提下，逐步实现更合理的城市结构。

“我家大门常打开”的正确开启方式

开放已有的封闭小区，这对全中国人民来说都是一个大动作，对城市空间结构将会有巨大影响，其实，相对《意见》的细节本身，我们更应关注于“街区式社区”出台背后所体现的社会价值观念的演进，任何社会的进步与发展，人的因素为之根本，从封闭社区到开放社区，物理属性的变化无外乎小区更小、街道更怡人，步行人群更多，但化学属性的“提升”才是社会发展的基石。

如果只是想着封闭环境获得安全感，其实居民素质得不到提高，社会治安管理得不到完善，光靠封闭环境获得所谓的“安全感”，无异于是在讳疾忌医、自欺欺人。那么安全感何来？正如《人民日报》文章所说：推广街区制带来的更多公共空间，将让更多的城市居民告别冷漠的围墙，给整个社区带来生活气息，逐步建立熟人社会，这岂不会给居民带来更大的安全感？

改革之路从来不是平坦无阻，自古以来任何一项制度的推行都有不同的阻力和新矛盾的出现，但是这不能成为我们一直抱残守缺、害怕阵痛的理由。不去尝试变革，永远不知道路该怎么走才是对的，虽然今后可能不会再有封闭式小区，新的问题也会出现，但是这也意味着问题可以被逐步解决，不完善制度的可以被逐渐完善，这难道不就是改革的意义么？

上海交大社会认知与行为科学研究院教授蒋宏认为，对《意见》的出台首先不必断章取义，文件里提到的是“原则上”等于设置了边界，为可能引发的冲突和矛盾留足了缓冲时间。其次，实践还要经过检验，在小区开放的过程中，涉及很多物权界定、管理权限、资金来源等问题，这些都需要有大量基础性工作垫底，很难“一刀切”解决。

中国政法大学教授王卫国也认为，政府的出发点是好的，但推行时应尊重大家意愿和需求。王卫国表示，小区道路如果没有明确规定属于市政道路的，从产权来讲属于小区业主，按照物权法的规定，住宅小区的土地使用权是属于小区内部业主的共有，这些道路不只有通行功能，还有小区业主停车等其他很多功能。此外，完全打开也涉及安全和民众观念等问题，政府不能强行推行，要尊重《物权法》。

从专家的观点来看，在依法治国的背景下，要打开已建成小区需要充分尊重业主的权利，在充分协商的背景之下，才能逐步打开，这应该是大概率事件。

最高人民法院民一庭庭长程新文23日上午回答“拆小区围墙是否违背物权法”的提问时表示，目前，党中央、国务院提出的这一《意见》属于党和国家政策层面的问题，涉及包括业主在内有关主体的权益保障，还有一个通过立法实现法治化的过程。这也就是说，具体如何执行还需要通过立法来落实。

另外，中心城区的封闭式小区并不多，即便有，占地面积也普遍不大，真正圈地比较厉害的是各类政府机关广场、高等学校和大型体育场馆。如果打开封闭式小区的目的是为了缓解交通拥堵，就理应从这类地方开始，不仅更具实际意义，还能给住宅区开放做好表率。

增加公共空间不应以牺牲私人空间为前提，两者并不矛盾。如果确实需要占用私人空间，也必须合情合理合法，遵循法律法规和民主程序，尽量做到公平公正公开。

多个封闭小区所组成的现代城市本质上是支离破碎的，居住行为与城市生活之间并没有太多的交集与必然性，空间并非场所，有气息、有文化的空间才是。这次《意见》的“破墙”，背后是对城市自组织方式不利的一种批判，把“街道还给城市”，说的其实是把生活回归社区，把场所还给居民，把活力交给街道，将城市建设的重心，从“空间生产”转变为“内涵延展”，这才是场所精神的实质。

“安全，干净，天蓝，路畅，有文化，有思想”，这是每个生活在城市当中的人们对于未来城市生活的所有梦想，但如何让这“梦想照进现实”， 如何用好街区制这剂良药，还需要政府、学界、媒体，特别是城市的主人们，一起讨论和探索。