央地关系法治化：文本与实践分析

郭廷晖

【摘要】在我国，中央与地方关系历来是一个亘古不衰的话题。文章着重对我国中央与地方关系进行宪法及法律层面的梳理，对现有的法律文本进行规范性分析，对中央与地方关系非法治化导致的问题进行了分析，并对西方国家的中央与地方关系法治化特点进行了总结。

【关键词】中央与地方关系 法治化 分析

【中图分类号】D251 【文献标识码】A

在我国，中央与地方关系历来是一个亘古不衰的话题，常常作为法学、政治学或是管理学的命题而加以研究和讨论。然而中央与地方关系不仅是一个经济问题、政治问题，更是一个法律问题。由于我国法治化程度不高，中央与地方关系并没有完全在法律框架下予以规范和调整，因此中央与地方关系在集权和分权的过程中存在一些随意性，在实践中也产生了一些负面影响。党的十八大以来，在全面深化改革中强调“正确处理中央和地方关系”，标志着中央与地方关系已成为国家治理现代化的重大问题。

央地关系的法律文本梳理

对中央与地方关系法治化的理解，笔者认为首先应当从现有的法律文本进行规范性分析。通过梳理、整合中央与地方关系在法律文本中的相关规定，方能对现有状况得出客观准确的认识和评价。

在新中国成立前夕，中国人民政治协商会议经过讨论，通过了《共同纲领》。具有临时宪法作用的《共同纲领》对我国中央与地方关系作出了一系列规定。这些规定涉及职权的划分、经济建设上的分工合作、中央和地方的财政范围、税收制度等。

1954年，我国制定了第一部宪法（“五四宪法”），由于确立了高度集权体制，以及随后的“七五宪法”和“七八宪法”，因此取消了《共同纲领》中关于中央与地方应有职权划分的规定。 改革开放之后，我国重新修订了宪法。1982年宪法在第三条对中央与地方关系作出总体性规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”；第五条对中央与地方的立法权作出规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”；第三十条对我国行政区域划分作出了规定。同时宪法的六十二条、六十七条和八十九条分别对全国人大、全国人大常委会、国务院的职权也作出了规定。

除了上述《宪法》对中央与地方关系的界定外，我国的宪法性法律，如《立法法》第八条规定了十种事项只能由法律设定。而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条和第六十一条对县、乡两级地方政府的各自职权分别作出了明确的规定。

央地关系的法理评析

现行宪法和法律文本对中央与地方权限规定概括性和随意性强、强制性差。尽管我国宪法、地方组织法等法律规范对于中央与地方的职权划分作出了一些规定，但这些规定带有很强的原则性、概括性，无法有效规范和约束中央与地方政府的权力行为。由于缺乏强制性，加之中央与地方权限规定非常模糊，一旦对本级政府有利可图，便争先恐后；一旦对自己不利，则退避三舍。从而出现了地方政府相互推诿责任，政府恶性竞争的状态。由于我国目前权力下放过程中并没有制度化，权力下放容易走入“一放就乱、一统就死”的怪圈，同时对权力行使缺乏监督和制约机制，地方权力的滥用导致我国中央和地方关系长期在“集权主义”和“地方主义”两个极端之间摇摆。

立法、司法和行政的中央与地方关系法治化程度不一。通过对上述我国现行宪法及法律就中央与地方关系的文本梳理，我们不难发现，我国在立法层面基本上实现法治化。在司法方面，我国也较早制定了《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。如《人民法院组织法》对最高人民法院和地方各级人民法院的案件管辖权作了明确的划分。但是在行政方面，法治化程度较低。中央与地方职权表述重复，非但没有明确各级政府的事权，反而将政府塑造成了一个从上到下的全能型政府。我国《宪法》第八十九条规定了国务院的职能和职权。同时，在第一百零七条又规定了县级以上各级人民政府有上述几近相同的权限。而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于地方职权规定，更是对中央政府职权的翻版。

中央与地方关系法治化步入了法律化分权时代。自新中国成立到改革开放前，我国一直采用中央高度集权的体制。以单一的计划经济为依托，地方被动依附于中央，国家利益取代了地方利益，国家意志代替了地方意志。改革开放之后，我国逐步从行政上放权，实行财政分级包干制，扩大了地方财权和企业自主权，中央将一部分直属企事业单位下放给地方管理。客观上讲，这一系列举措都是行政分权。并且此类分权产生的原因多是由于领导人的人格魅力和感召力。由于这种行政分权是计划经济向市场经济过渡时期的特殊形式，因此在法治尚未成为主导力量下，仍然是依靠行政主导中央与地方法治化的模式。随着我国1999年将“依法治国”写入宪法，明确提出要建设法治国家，加之不断对政府权限予以规定，中央与地方关系迈入了法律化分权的新时代。在这一时期，中央与地方关系通过宪法及其修正案、宪法性法律、地方组织法和部门行政法等一系列法律对中央与地方的立法、行政和司法权限加以制约，从而不再以领导人的意志来主导集权与分权。

当前央地关系非法治化导致的问题分析

由于中央与地方关系在法律治理上的缺失和不完善，导致中央政府在对地方政府的经济和政治控制力方面有所减弱，同时由于中央与地方博弈的非制度化，诸如“驻京办”和“跑步钱进”等现象，滋生了腐败和寻租。

削弱了中央对地方政府的经济控制力。分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%上升到50%左右。地方政府作为促进本地区公共服务发展（比如教育、医疗、文化和卫生等）以及当地公检法和公务员资金的支出者，支出比重却较为庞大。加之我国转移支付制度极不规范，所以导致了地方政府“又叫马儿跑，又叫马儿不吃草”的尴尬处境。这种“亚财政”的制度外收入使得地方政府大量债务急剧膨胀，从而削弱了中央政府运用财政和货币政策稳定经济的能力。地方政府没有法律规定的货币发行权，则变相举债，影响了中央的货币调控能力。一家地方政府如此，其他地方效仿，使得中央的货币政策达不到预期效果，从而削弱了中央对地方政府的经济控制力。

削弱了中央对地方政府的政治控制力。由于中央与地方关系在事权和财权划分上并没有以法律形式加以规定。特别是在财政法领域，更是缺乏规范性制度加以保证。较为明显的便是地方政府利用预算外资金削弱中央政府对自身的控制和影响。地方政府巧妙地借用“法无明文规定不为罪、法无明文规定不处罚”的原则，运用自己手中的行政权力，扩大自己手中的预算外收入。这些地方的预算外收入来源复杂、透明程度较低，不同层及数据基本没有公开。因此地方政府在分税制改革后陷入地方财政税收不能满足本地区发展的困境下，为了完成“保GDP”任务和实现自身政绩，势必走一条预算外的“自力更生”道路。这种预算外收入由于没有法律或者是行政法规相约束，因此地方政府实现了零付出成本、零违法成本的效益最大化。此举却极大地削弱了中央政府对地方政府的控制力。

削弱了中央对地方政府的法律控制力。近些年来，我国改革中一个不容忽视的问题，便是司法如何不受地方行政的干扰。由于我国地方各级司法资源的配置和司法经费都主要由各级政府予以提供，这势必会在经济上受制于人，使得司法独立不受地方行政的干预成为难题。地方各级政府的目的是维护本地区经济发展，注重的是效率；而司法部门则更加注重地区社会秩序和公平正义。当地方政府滥用行政权力，司法部门“因为吃人家的嘴短”而表示沉默，便有可能造成社会的不公，这不得不使法律在执行过程中大打折扣，从而削弱中央对地方的法律控制。

中央与地方的博弈非制度化滋生寻租。对于所有政府，尤其是法治政府而言，有效进行政治运作的关键在于其经济资源。公共选择理论研究表明，地方政府作为当地民众选举的，是实现本地区效益最大化的组织，是“理性的经济人”。由于中央与地方政府在制定政策和治理手段上出发点一个是全国，一个是本地区，造成了中央与地方在政府行为上出现了矛盾。而此类矛盾的解决，通常是在中央与地方的非正式制度的条件下完成。各地方政府设立“驻京办”的主要目的便是为本地区争取资源和项目。若是地方政府或职能部门通过“驻京办”在国家部委争取到项目和资金，则本地区的就会发展迅速。因此“驻京办”作为沟通地方和中央的联系平台逐渐过渡成了中央与地方博弈的平台。由于缺乏法律和制度层面的规定，争取资源完全依靠人的因素，因此在这一平台上的运转不免滋生着各类腐败和寻租，同时也助长了“跑部钱进”的不良风气。

西方国家央地关系法治化的特点

纵观西方国家发展，中央与地方关系也是一个永恒的话题。由于西方现代国家较早实现市场经济和法治，因此对现有的西方国家的中央与地方关系法治化进行总结，可以看出有以下三个较为明显的特点。

集分并重。中央与地方的关系历来是在集权与分权之间平衡。集权与分权是现代西方国家中央与地方关系的基本构架。资本主义垄断国家在经济和政治上强烈要求集权。但是随着福利国家的兴起，客观上则推动了地方分权。集分并存，并没有完全使得各国中央与地方关系陷入“二律背反”的境地。在集权与分权相互并重的前提下，中央政府依然享有较为主动的各种权力，从而引导地方；而地方自治也绝非完全、孤立的自治，它是在中央集权的前提下进行有条件的分权和自治。即使是在美国这样一个强调民主和独立的国家，也十分重视中央集权的作用。弱化集权导致的后果则是国家动荡和国家分裂的局面出现。并且这种集权和分权通常情况下是通过宪法或者法律得以实现。

依赖法治。法治是西方各国在协调中央与地方关系中所遵从的基本原则。现代西方各国的中央与地方关系，不仅都确立在明确而广泛的宪法和法律基础之上，而且都通过法律化、制度化和程序化的手段协调中央与地方关系。中央政府不敢擅断臆事，否则将会使中央陷于“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使，或保留给人民行使之” 的尴尬境地。而地方也必须完全执行国家的法律和法令，地方在法律的保护和限制下行使自己的权力、履行自己的义务。中央与地方在法律制度的框架下相互尊重，中央与地方政府各自不越雷池半步，不破坏现有的法律框架。从而使得国家处于相对稳定的状态。

财政控制。西方各国中央政府都建立了一套比较完整的财政控制机制，以此来调控地方的财政，引导地方政府的政策。这种控制机制无论在联邦制国家，还是单一制国家，都将大部分税收权归于中央政府，并且通过法律或者是宪法加以明确规定。而中央政府则通过转移支付、税收返还等形式控制和促进地方发展。这不仅是中央政府对地方政府在经济上的干预，也同时体现出中央政府运用国家政策和宏观调能力推动全国发展。当然这种财政集权的治理方式要想使得地方政府能够充分发挥自身积极性，立法上的保证是必不可少的。《德意志联邦共和国基本法》在第十章用十九个条款对德国的财政制度加以详尽规定，并且还制定了《德意志联邦财政平衡法》对联邦和各州之间的财政关系加以明确。因此中央对地方关系在财权上的控制和法律上保证使得西方国家中央与地方关系也趋于稳定。

中央与地方关系法治化的选择

要想使我国中央与地方关系，跳出“一放就乱、一统就死”的集权与分权怪圈，就必须寻求兼有稳定性与强制性的高位阶法律加以保障。而在中央与地方权限划分上，侧重强调法律的功能性，并且纠正集权和分权的一些偏见也是应当考虑的。

制度保障：宪法及宪法性法律。中央与地方关系的法治化必将通过法律的载体加以推动。为了避免出现中央与地方关系博弈的非制度化所导致的巨额交易成本，以及促使中央与地方都能在规范的制度下运用各自权力，必将通过法律制度予以规制，当前我国采用“宪法+宪法修正案+法律”的立法例对中央与地方关系进行规范已经较为合适。现行宪法作为我国政治关系法律化的表现，保证社会长期稳定的效力不容质疑。笔者认为只要在修正案中对中央与地方的权限有明确的划分即可。如果对于其他基本制度比如财政、人事或者司法制度的权限划分可以单独立法，比如制定《财政转移支付法》；或者修订和完善现有立法，比如修改《预算法》。由于社会经济发展变化较快，部门行政法和行政法规能及时对当前形势做出判断。因此从不同层面对各项权限划分具有较强针对性。目前中央与地方关系法治化程度并不是很高，全国实施法治的基础并不是很牢固。制定《中央与地方关系法》的条件并不成熟。中央与地方关系法作为准宪法的性质，一定要和经济社会发展、国民的整体素质相一致的情况下方能出台。

核心问题：中央与地方权限划分。中央和地方的权限划分是中央与地方关系法治化的核心。正确合理地划分中央与地方政府的权限，可以为规范中央与地方的关系提供依据。但是人的认识总是有限的理性，究竟对中央与地方的权限如何划分，划分到什么程度，即使是在政治发达的美国，也没有哪一位学者明确告诉我们。

排除误区：集权和分权是非意识形态。西方国家无论是单一制还是联邦制，中央与地方法治化实现路径上采用集权与分权并重。这说明集权和分权只不过是国家治理手段而已。早在1956年毛泽东便在《论十大关系》中谈到了中央与地方的分权问题。在这篇文章中，毛泽东从一开始就承认中央和地方的关系是一个矛盾，要解决这个矛盾，应当在巩固中央统一领导的前提下，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。因此，分权管理（毛泽东称为“两个积极性”）比集权管理（“一个积极性”）要好。因此集权和分权绝非意识形态下的必然产物，就像计划经济和市场经济的关系一样，绝非社会主义和资本主义的专利。社会主义国家有分权，资本主义也有集权。

党的十八大以来，新一届中央政府在以往行政审批制度改革基础上，有序部署，不断下放和取消一些行政审批事项，给中央与地方关系带来了清新之风。党的十八届四中全会特别强调，要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。在新形势下，如何汲取中国传统的优秀治理智慧，借鉴人类政治文明的有益成果，凭借法治的公正性、权威性、稳定性使中央与地方关系走上良性互动的健康轨道，依然是我们需要下大力气研究的课题。

（作者为中共朝阳市委党校法学教研部主任、副教授）

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