中国政府管制电力产业绩效研究

吴丹峰

摘要：中国正处于计划经济向市场经济转型过程中，传统的管制模式已无法适应我国电力产业的发展需要，经济的发展对中国电力产业的发展和电力管制模式提出了新的要求。从20世纪八十年代开始，我国进行了渐进式的电力管制改革，电力市场化程度提高。因此，优化管制模式并推进电力管制改革，对提高我国电力产业绩效具有重要意义。我国应设计具有中国特色社会主义的电力产业管制改革的路径，走一条渐进式的逐步强化电力产业竞争的路线。

关键词：管制；电力产业；绩效；改革

中图分类号：F123.9 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）02-0061-03

一、研究背景

随着民众各项事业，尤其是垄断行业改革的呼声进一步高涨，以及新的领导层的改革决心，改革将进入新阶段并提速。按照2013年3月以来新一轮国务院机构改革和政府职能转变的要求，国家能源局和国家电力监督和管理委员会（简称电监会）的职责整合，不再保留电监会，我国电力行业的监管也将出现调整，这又一次拨动了民众期待对近年来停滞不前的电力改革提速的敏感神经。

二、我国电力改革的制度解释

（一）我国电力产业改革变迁历史

第一阶段（1985-1997）：政企分开，发电市场逐渐开放。即政企合一的管制体制，垂直一体化经营的方式，在发电市场引入新的投资者，技术了发电市场独家经营的局面。

第二阶段（1998-2002）：政企分开，市场化改革试点。即管制改革的主要任务是解决政企不分的问题，同时，开始在五省一市进行“厂网分开，竞价上网”为主要内容的电力市场化改革试点。

第三阶段（2002-2007）：厂网分开，竞价上网。即以打破电力产业垄断、引入竞争、建立电力市场为主要内容的改革段。

第四阶段（2007-）：主辅分离的改革阶段。2007年5月31日，国电“647项目”资产通过协议，由国家电网公司向国电集团公司等进行转让。从某种意义上来说，这意味着发电侧的市场化改革的市场结构基本构造完成，中国电力即将机内第二个环节——输配分离、售配分离的阶段。

（二）我国电力产业转型的主要特征

第一，电力产业的产业重组和结构调整过程在总体上比较漫长，管制制度的重建也将面临一个比较长的时间。

第二，政府管制制度的建设将在传统惯性和电力增长的需求与电力产业市场化需求之间缓慢进行，原计划经济下行政权力参与资源配置的作用将在较长时间内继续存在，与市场经济背景下的政府管制交织，共同影响市场的运转。

第三，对稳定性的要求很强。由于电力产业在国民经济中的基础地位，对转轨的电力产业要求其能保持稳定，不因产业的转轨影响国民经济的平稳发展。

第四，立法和执法工作受制于宪政政治的影响，在总体上显得相对薄弱和滞后。

三、中国电力产业管制改革效果的初步分析

（一）产业增长速度较快，但整体绩效有待进一步提高

中国电力产业在1987-2012年间得到了飞速增长，装机容量从1987年的1.03亿kW增长到2012年的11.44亿kW，年均增长110.09%；发电量相应的从1987年的4973亿kWh增长到2012年的4.94万亿kWh，年均增长109.75%。但这种高速增长的背后也存在着电力产业整体绩效水平不高的问题。

1.电源结构分析

首先，虽然我国火电技术处于世界先进水平，已经成功掌握先进的超超临界火力发电技术，但以煤为主的发电结构并没有发生太大的变化。我国一直存在着火电比例太高的问题，造成了温室气体二氧化碳减排的压力，也加重了大气污染程度，加大了中国政府在哥本哈根气候峰会减排目标承诺的难度。

其次，中国电力产业发展的整体绩效不高还表现在一些电力行业损耗性技术指标上，如发电耗煤、供电耗煤、厂用电率等，与发达国家相比都有一定差距。降低火电厂的煤耗指标，淘汰小组机、发展高参数大容量机组，积极推进新能源发电，是当前中国电力结构上考虑的重点。

2.其他性指标

电力消费弹性系数是反映电力消费增长速度与国民经济增长速度之间的比例关系的指标，等于电力消费量平均增长速度与国民经济年平均增长速度之比。即电力消费弹性系数=电力消费量年平均增长速度/国民经济年平均增长速度。

近二十年来，我国能电力消费弹性系数平均值小于1，支撑了我国经济高速增长，但仍表明我国长期存在缺电情况。我国电力消费水平仍处于较低阶段，随着电力基础设施的完善，电力消费增长会保持较高的增长速度。考虑到我国转变经济增长方式、调整产业结构以及节能减排政策的推行，对电力消耗有一定的抑制作用，但今后我国的电力下破费弹性系数也至少应达到0.85-0.9，才能使电力增长基本满足国民经济发展的需要。

（二）政府对于电力产业的管制阻滞

目前电力产业仍保持着“条块分割、层层审批”的管制框架，原电监会的管制名大于实，不能独立充分的发挥管制作用，使得地方在一定程度上各行其是。

同时，我国电力产业存在着大量的行政垄断。首先，政企不分仍存在。很多电力企业的经营者仍然由电力管理部门任命和考评，电力上网价格和终端销售主要还是由政府直接定价。其次，造成了省际间壁垒。地方政府为了便于对所属电力企业进行直接管理，常以行政区划来界定企业的市场范围，结果造成企业经济效率低下和社会资源的极大浪费，并助长地方保护主义。再次，地方政策与电力企业之间容易形成合谋。这更加紧密的政企联盟，加剧了电力产业的行政垄断。总之，这些行政垄断有悖于市场经济规律，造成了资源的浪费和电力产业的低效率。

（三）作为垄断行业拉大了收入分配的差距

电力行业由于垄断所引致的资源分配扭曲，影响到收入分配，这种收入分配效应经过多年的积累，将会从根本上改变社会财富的分配状况，对居民的个人财富分配也产生了消极影响。中国电力产业本身的垄断程度较高，再加上与行政垄断相结合，使垄断势力加强。凭借这些垄断势力，电力产业通过收取高价而将从消费者手里转移过来的垄断租金转化为与其劳动投入极不相称的高收入和高福利。这一方面导致我国垄断行业员工工资过高、增长过快，扩大了收入与分配的差距；另一方面强化了社会各阶层的收入分配不公，加剧了社会“仇富心理”，不利于社会稳定和谐及经济协调发展。

电力等垄断行业所造成的财富分配效应在异乡初始分配的同时，也会出现收入分配中的“马太效应”，使富有居民更加富有，贫困居民更加贫困，收入分配差距更加固化，甚至形成一种恶性循环。从全社会整体的角度看从消费者向生产者转移的一部分收入，还可能被电力行业的管理者用于反竞争的目的，或者被浪费性的用于维持市场垄断地位，影响到社会的公正分配。

四、管制绩效优化的路径和措施

（一）合理确定中国电力产业管制改革的目标

要合理确定中国电力产业管制目标必须注意三个方面的问题，即遵守的原则、管制的“度”以及公平与效率的选择。

1.电力产业管制改革目标制定的原则

第一，动态性原则。电力产业管制目标的确定既要考虑电力产业技术经济特征，又要对原有额的政府管制政策作出相应调整，从动态上把握管制阶段的连续性与协调性。

第二，政府管制的有限性原则。一方面在管制过程中要严格限定政府管制机构的权能，尤其是要限制那些受到特殊利益集团影响的管制机构；另一方面，政府管制的规模要有限。

第三，成本——收益原则。政府管制成本主要表现在内部和外部两个方面。这就要求政府管制机构对不同的管制方法进行成本与收益的比较，选取成本最小或者社会福利最大的方案。

第四，信息充分原则。政府管制机构在确定电力产业制定管制目标时必须对电力产业技术状况、电力产品的成本、最佳企业规模等信息优势掌握。

2.放松管制把握“度”

把握放松管制的“度”，其目的是在于寻求市场主体、消费者和社会整体福利的平衡点。由于电力产业会有很强的自然垄断特性，为了防止电力产业由于过度竞争而造成社会资源浪费，更有必要通过政府管制对新进入的电力企业加以限制在合理范围内。

3.提高管制效率的同时，兼顾公平

管制效率包括管制机构的效率，也包括被管制者的效率。政府管制目标的设立是建立在管制机构本身效率之上的。这标准可以通过它的管制是否有利于提高电力企业经济绩效来判断。所谓公平是指社会福利的最大化，除了要考虑管制机构合电力企业的效率，还必须考虑消费者的福利问题。

（二）建立与完善电力产业管制机构

电力产业管制机构是管制政策的执行者和监管者。想要建立一个高效的电力产业管制机构，必须在电力产业管制机构和机制两方面下功夫。

1.保证管制机构的独立性

在深化改革过程中，国家应该尽快在“大能源”的框架下将电力监管的职能加以明确，并以法律强化这一职能，也应考虑将国家发展与改革委员会的有关电力管制的职权与具体监管结合起来进行。应该强调的是，这样的机构设置并不与地方政府之间有任何行政隶属关系，企业也没有与其有任何委托——代理关系，它是一个真正独立的行政管制机构，从而使得地方政府与企业形成的利益集团无法运用行政手段影响管制政策的实施，降低管制合谋的可能性。

2.建立有效的电力产业管制的制衡机制

这种监督与制衡的权利可以诉诸于消费者，具体可有由全国人民代表大会形成一个专门的监督机构，主要的职责就是对电力产业管制机构的管制过程进行监督，减少政府管制机构对电力产业的影响，避免寻租。再通过有效的申述和争端机制，具体解决电力产业管制机构在管制过程中存在的干扰问题。

3.加强对电力企业成本的监控机制

想要优化电力企业成本结构，必须建立完善的监督机制，同时增加电力企业的信息透明度，通过信息管制的员工收入才是优化电力企业成本结构的关键。此外，完善相关成本信息的监督将有助于提高电力企业信息质量，从而达到控制电力企业信息租金和提高电力产业管制效果的目的。

（三）规范市场竞争秩序，降低竞争性市场准入条件

一个竞争适度的、健康正常的市场环境是以相关的法律、法规、规章为基础，并主要通过公平有序的市场竞争秩序作为保障。

1.降低电力市场的准入标准

降低电力市场的准入标准必须打破电力产业纵向一体化垄断格局，在发电领域、配电领域和售电领域引入适度竞争，放松或解除行业进入管制，允许新的企业进人行业，进行有序竞争。就我国而言，当前最要紧的任务就是如何实现竞争的有序性和有效性。

2.增强电力企业信息透明度

要让电力市场通过价格机制发挥作用，首要的一条就是要求参与竞争的电力企业必须不断地提供置信度较高的价格和成本信息。这将有助于管制机构对市场势力、市场竞争程度、价格和利润水平等关键性问题充分掌握，从而实施有效的管制策略。

（四）加强法制建设

加强法制建设，最重要的是专项法律的建立与完善。中国电力产业已经打破旧的垂直一体化垄断格局，但在电力建设、电力市场、电力管制等方面还存在诸多法律真空。《中华人民共和国电力法》（以下简称《电力法》）必须有足够的可操作空间，在具体管制行为中可直接作为法律依据，即《电力法》对具体管制机构、管制行为、管制办法和管制程序的规定要尽量详尽和规范。

除了修改《电力法》外，还应该不断完善《反垄断法》。我国《反垄断法》也存在一些不完善的地方，主要表现在反垄断的惩罚机制不健全。由于我国目前尚未建立公益诉讼机制，消费者几乎不能依法对自然垄断企业提起损害赔偿诉讼。而且企业还不能通过其他方式将罚没的成本再次转嫁给消费者。

五、结语

电力产业的发展事关国计民生，是一国社会经济发展的重要保障。对电力产业的管制改革涉及到复杂的利益和技术调整，是一个逐步推进并调整完善的过程，各国政府及经济学家们对此都予以了高度的关注和重视。前人的理论研究成果和先行国家的经验教训，对于我国深化电力产业改革具有十分重要和积极的借鉴意义。首先，自然垄断和政府管制理论是对电力产业进行管制的主要理论基础。其次，各国政府对电力产业管制改革的探索与实践，积累了丰富的经验教训。最后，我国的电力产业改革经历了集资办电、公司制改组到市场化改革探索三轮大的改革，是我国管理体制变化最为频繁、最为复杂的部门之一。因此，应根据我国具体国情，采取循序渐进式的改革来对我国的电力产业进行管制，只有这样，才能真正达到管制绩效优化的目标。