国际海运船舶能效和温室气体减排国际立法进程综述*

大连海事大学　张 爽　韩佳霖



国际海运船舶能效和温室气体减排国际立法进程综述*

大连海事大学张 爽韩佳霖

摘要：系统介绍国际海事组织（IMO）对国际海运船舶能效和温室气体减排的审议进展和立法现状，在技术、营运和技术合作三个方面提出当前阶段的重点问题，对未来发展趋势作出展望。

关键词：温室气体；国际海运；能效；减排

①该报告先后于2009年和2014年进行了两次更新。

一、背景

全球气候变化不仅是环境问题，也是发展权和发展空间问题。1992年通过的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）为国际社会共同应对气候变化问题搭建了基本框架，1997年通过的《京都议定书》为主要工业化发达国家规定了CO2等温室气体的定量减排责任。由于国际航空和海运两个行业的全球性特征，尽管《京都议定书》也包含了关于这两个行业的减排条款，但并未要求负有减排责任的国家将这部分排放纳入到国家排放清单中，而是要求通过国际民航组织（ICAO）和国际海事组织（IMO）实现减排。

提高船舶能效与减少船舶温室气体排放的内涵密切相关，但并不完全一致。IMO在对该问题的审议初期，主要采用温室气体减排这一提法。但是，出于政治方面因素，“船舶能效”这一表述得到了越来越广泛的接受和应用。在IMO语境下，温室气体减排与船舶能效通常指代同一个问题。

二、审议进展

IMO关于船舶温室气体排放控制的讨论始于上世纪80年代末，但直到1997年《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL）缔约国大会相关决议的通过，才正式拉开了该项工作的序幕。决议请IMO与UNFCCC秘书处开展合作，并请IMO海上环境保护委员会（MEPC）就如何开展海运船舶温室气体减排工作制定战略，同时对国际海运船舶温室气体排放量进行评估。

2000年，IMO发布了国际海运温室气体排放研究报告①，为下一步工作的开展打下基础。2003年，IMO第23届大会通过了关于船舶温室气体减排政策与措施的第A.963（23）号决议，再次敦促MEPC建立必要的机制，实现国际航行船舶的温室气体减排。

在随后的几年中，MEPC针对船舶温室气体减排，在技术、营运和市场机制等方面开展了大量工作，并于2005年通过了关于营运船舶温室气体排放控制的《船舶C02排放指数试用暂行导则》。2009年，MEPC59审议通过了《新造船舶能效设计指数计算临时导则》《船舶能效管理计划制定指南》和《船舶营运能效指标自愿应用导则》，作为强制性文书通过前的过渡性措施。

2011年，MEPC62通过投票方式以简单多数原则通过了《MARPOL公约》附则VI修正案，新增第四章“船舶能效规则”，搭建了全球第一套针对行业温室气体减排的国际法律框架。次年，MEPC63通过了一系列配套导则，覆盖了船舶能效设计指数计算方法，船舶能效管理计划（SEEMP）的制定、检验发证以及船舶能效设计指数（EEDI）基线的确定等各方面。这些导则相应取代了2009年通过的临时文件，并在后续的几次会议被多次修订和更新。

此外，关于船舶温室气体减排市场机制的讨论也贯穿在审议进程中。尽管国际海运已经是能效较优的运输方式，但如果国际海运贸易保持发展势头，无论采取何种能效措施，温室气体排放量都无法绝对降低。为此，以欧盟为代表的发达国家主张通过市场机制实现绝对减排，一方面激发行业减排积极性，另一方面可以通过“购买”其他行业的排放权“抵消”本行业的排放，同时还可以为开展能力建设和技术转让等提供资金渠道。2006年，MEPC56开始对市场机制开始实质性审议，并于2009年制订了新的工作计划。2010年，MEPC成立专家组对关于碳税、排放交易、基金等方面的10项市场机制实施方案进行了评估，但评估结果无法得到各方认同。随着船舶能效规则的通过，一方面由于建立市场机制涉及诸多复杂和敏感因素，另一方面意识到出台针对现有船舶营运能效措施的紧迫性，2013年召开的MEPC65决定暂停对市场机制的讨论，留待未来合适的时机再接续审议。

三、立法现状

目前，关于船舶能效和温室气体减排的强制性国际立法仅有关于“船舶能效规则”的《MARPOL公约》附则VI修正案，其他有关导则、指南等均为建议性质。该修正案已于2013年1月生效，适用于所有400GT及上的船舶，在船舶设计能效、能效管理、能效技术合作与转让等方面提出了强制性要求。

根据该修正案，船舶设计能效水平以船舶能效设计指数（EEDI）表征，新造船舶实际达到的EEDI（attained EEDI）应不超过与其建造年份和吨位相对应要求的EEDI（required EEDI）。其中，要求的EEDI由EEDI基线上对应的设计能效标准值（EESV）和建造年份对应的折减率（X）决定，

即：

船舶实际达到的EEDI计算公式比较复杂，完全由其设计等技术因素决定，表示船舶在设计条件下，单位运输周转量所排放CO2水平的理论值，EEDI值越小表示其能效水平越好。根据能效规则，2015年到2025年间的新造船舶，所要求的EEDI值将分三个阶段进行折减，最大折减率将从10%增至30%。

限于经验和研究基础，EEDI标准在通过之初仅适用于传统推进方式的液货船、气体运输船、散货船、杂货船、冷藏船、集装箱船和兼用船等七类船舶。2014年，MEPC66通过第MEPC.251（66）号决议，对船舶能效规则进一步修订，使EEDI标准扩展适用于LNG运输船、滚装客船、滚装货船、滚装车辆运输船和非传统推进的游轮等五类船舶。

能效规则属于目标型标准，仅对船舶应达到的能效水平作出了规定，对通过何种技术手段或措施达到标准没有限制。对于既定船舶，在其他条件不变的情况下，减小主机功率会显著降低EEDI指数，为避免过度降低功率而威胁船舶航行安全，能效规则中明确要求船舶在恶劣海况下的最小推进功率必须足以保持船舶操作性能。为此，MEPC还制定了专门的导则。

煤炭：截至10月底，国内动力煤价格报收于582元/吨，较月初下跌0.68%。在经历了9月份传统煤炭消费淡季煤价却逆市上涨的局面后，10月国内动力煤市场开始回归合理区间。其原因：一是10月份以来，政策保供稳价的取向逐步明确，引导价格回归，为冬季耗煤高峰起到了良好的保供稳价作用；二是大型煤企宣布下调煤价，市场恐慌心理有所缓解，动力煤市场回归合理区间；三是电煤需求回落，电厂采购谨慎，电煤价格合理回落。后市预测，煤炭行业迎来冬季采暖旺季，受需求走高影响，供需仍然呈紧平衡态势，煤价呈现高位震荡趋势。

此外，修正案还要求所有船舶必须制订并持有船舶能效管理计划（SEEMP），作为船舶安全管理体系（SMS）的组成部分，但对于船舶的营运能效应达到何种水平，没有明确规定。根据SEEMP编制指南（并非公约条款），船公司可以通过监控船舶营运能效指标（EEDI）等评估船舶的营运能效表现，该要求仅为建议性质，并不强制实施。

四、现阶段重点问题

1.船舶设计能效相关问题

船舶设计能效标准已经纳入MARPOL公约，但目前仍面临两个重要问题：一是对EEDI标准的评估，二是船舶最小推进功率要求，而这两个问题之间有密切的内在关联。

MARPOL公约附则VI第21.6条规定，在实施能效设计指数（EEDI）标准第一阶段开始（2015年）和第二阶段中间（2022年），应就有关技术发展状况进行评估，必要情况下对EEDI标准实施阶段的划分、基线以及折减率的确定等作出调整。为此，MEPC67专门成立会间通信组，针对第二阶段EEDI标准，就现有能效创新技术及效果、技术清单等问题进行了研究，初步评估结果已经提交给2015年召开的MEPC68。结果显示，油轮和散货船有潜力达到第二阶段标准，而集装箱已提前符合第二阶段标准。但这一结论遭到诸多质疑，MEPC指示通信组继续深入开展工作，向2016年上半年召开的MEPC69提交中期报告。

船舶主机功率与EEDI指数密切相关，对恶劣海况下船舶保持操纵性能的最小功率要求，一方面是对船舶航行安全的保障，另一方面是也会为船舶达到所要求的EEDI标准带来挑战，不同利益方对该问题存在较大争议。船东方面着重强调对航行安全的保障，力求提高对最小推进功率的要求，造船方则更多考虑船舶达到EEDI要求的技术可行性，反对过度提高最新功率要求。此外，在造船技术水平存在差异的造船利益方之间，能够接受的最小推进功率水平也存在差异。MEPC68经过激烈的讨论达成了初步折中方案，对现有最小推进功率导则中第一层验证方法进行修订，但对于第二层验证方法，还有待进一步审议。可见，如何在安全与能效标准之间达到平衡，既是船东与造船方之间的博弈，也是不同技术水平的造船方之间的博弈，并会直接影响到对EEDI标准的评估与调整。

2.船舶营运能效相关问题

根据MEPC68确定的“三步走”计划，MEPC现阶段的重点工作是加紧建立船舶营运能效数据收集机制，为后续相关研究和决策打下基础。其中，数据收集机制性质、数据收集对象、数据保密性等是存在较大争议的问题。

数据收集机制的建立，既可以通过修订《MARPOL公约》的方式，将数据收集机制纳入船舶能效管理计划（SEEMP）强制实施，也可以单独制定导则或指南，鼓励自愿实施。数据收集机制的性质并不影响其实施的经济或行政负担，强制实施数据收集机制也不存在法律程序方面的障碍，其效果无论是在数量和质量方面都优于自愿实施。但是，由于温室气体减排这一问题自身的政治敏感性，各方主观上很难将这一问题与气候变化背景下的减排责任与减排原则等问题完全割裂开来，所以各方更倾向于将数据收集机制的性质视为IMO在此问题方面的态度和导向，对该问题的争议实质上是各方对下一步减排政策和措施走向的分歧，而非对技术和管理因素的考量。

数据收集对象的确定既影响到数据收集机制的实施负担，也影响到后续能效目标和减排措施的审议。数据收集对象主要包括纳入机制的船舶大小和种类、纳入统计的油耗以及船舶运输活动三个方面。在船舶大小和种类方面，已经基本确定仅对5 000GT及以上的船舶开展数据收集，但覆盖的船舶类型并未确定。在船舶油耗方面，主要是确定在船舶哪些活动发生的油耗需要统计，以及如何与船舶活动数据相匹配。例如，航行和在港作业期间的油耗是否需要分别统计，坞修航次油耗是否需要统计等，这些主要是技术问题，在充分研究基础上比较容易形成共识。然而，将哪些船舶运输活动数据纳入机制则存在极大争议。船舶活动数据主要包括船舶的航行时间、运输距离以及货运周转量，因这些数据尤其是货运周转量数据会直接反映船舶的经营状况，甚至可能会据此暴露航运公司的经营策略，船东方面对此存在较大顾虑。考虑到与后续可能的市场机制等措施相衔接，一些欧盟国家极力坚持收集货运周转量，而船东方面则坚持采用航行时间、距离以及名义周转量①名义周转量是指用船舶满载载重吨（DWT）与航行距离的乘积，作为船舶实际货运周转量的替代，仅为表述方便使用，并非专有名词。，美国等其他方面更加关注数据收集机制的实施进程，不希望拖长战线，对此问题持开放态度。

数据的保密性问题是指在数据收集机制实施后，如果IMO将单船数据记录公开，即使不提供船名和IMO识别号，第三方依然可以通过船舶种类、吨位、主副机功率等信息识别出船舶身份和归属，从而造成该船舶和相应船公司商业敏感信息泄漏。对此问题最为关注的主要是那些掌控船型特殊且技术参数特征明显的利益方，例如巴西。但是，如果不公布单船数据，又会为下一步各方自主开展数据分析和相关研究带来阻碍。因此，如何在确保不暴露单船身份前提下提供足够开展研究的数据信息，是问题的关键。对此，欧美等以及我国都已开展相关研究工作并形成初步方案，待2016年召开的MEPC69审议。

3.技术合作与转让

为落实船舶能效规则中关于技术合作与转让规定及相关决议，MEPC成立了特设专家组按计划开展四项工作，即实施船舶能效标准的影响评估、制定船舶能效技术清单、识别技术转让壁垒和提出相关建议。目前，前三项任务已经完成，第四项任务也将在2016年4月前完成，并将向MEPC69提交最终报告。该项工作得到了包括我国在内的广大发展中国家的高度重视，也是对不同发展水平国家履约责任差异的体现。此外，为进一步提升发展中国家履约能力，推动全球海运低碳发展转型，IMO与联合国开发计划署（UDNP）、全球环境基金（GEF）共同设立开展“全球海运能效伙伴”（GloMEEP）项目，邀请中国、印度、南非、阿根廷等共10个国家作为示范国，在政策法规、低碳战略、人员培训、技术交流等方面开展工作。该项目执行期初步定为两年，我国已经正式启动该项工作，并在国家层面成立了工作组，指导和监督各项具体任务的落实。

五、趋势展望

各方关于船舶能效与温室气体减排问题的争议不仅源自各方在联合国气候变化框架公约下不同的政治立场，也体现了不同行业、不同主体对各自利益的关切。根据当前形势研判，IMO下一步工作很可能沿着以下三条主线展开：

1.现有船舶营运能效标准的制定

IMO目前关于船舶营运能效的各项工作实际上都是在为未来营运能效标准和减排措施打基础，只是由于涉及太多政治和商业因素，各方对未来政策走向非常敏感。当前一段时期内，IMO会将主要精力集中在数据收集与分析等低敏感的基础性工作。尽管在数据收集机制谈判中依然存在诸多争议，但这些问题大多属于技术和商业范畴，只要各方在关键原则方面达成妥协，数据收集机制的通过就不存在实质性障碍。加之，“欧盟海运二氧化碳排放监测报告核实规则”已经于2015年7月1日生效，2018 年1月1日起将开始第一个报告期。迫于单边立法压力，航运组织等原本可能对数据收集机制持相反立场的各方，也会积极促进全球性数据收集机制的建立。综合上述因素，预计强制性全球船舶能效数据收集机制很可能最快在2016年就能够得以通过，并在2018年或2019年开始实施。数据分析所涉及的技术和方法学等问题，预计在数据机制通过之后就会陆续展开讨论。

2.重启减排目标和市场机制讨论

尽管IMO原则同意按“三步走”分阶段开展相关工作，但仍然很难遏制欧盟、小岛国和一些环保组织急于为国际海运设置减排目标的步伐。无论是船舶的设计能效还是营运能效，提升空间都非常有限，而且船舶营运能效的表现并不稳定，受随机和不确定因素影响较大。如果未来设定强制性的温室气体排放总量控制目标，那么在海运贸易保持增长的情况下，海运业只能通过“购买”其他行业的排放权进行冲抵，即开展行业间的排放贸易。如果仅针对船舶营运能效制定标准，不限制排放总量，那么由于船舶营运能效表现的随机不确定性，船舶或公司之间也很有可能通过交易、税费或奖励等市场机制或联合履约等灵活方式履约。因此，预计船舶能效数据收集机制通过后，在实施数据收集和开展研究这几年间，IMO很可能重启减排目标和市场机制谈判，与数据收集机制并行开展。

3.新造船舶EEDI标准的复审

IMO会间通信组的初步研究报告以及一些激进组织提交的研究成果都显示，现行EEDI标准过低，且实施进程过于缓慢。尽管这些结论遭到诸多质疑，但仍释放出强烈信号——未来对EEDI标准的调整很可能会向严格化方向发展，并可能加速实施。这一过程必然与船舶最小推进功率这一安全问题互相牵制，成为继强制性船舶能效规则通过后，船东与造船方之间、不同技术水平的造船方之间一场至关重要的利益角逐。以目前形势判断，提高或提前实施EEDI第二阶段（2020年—2024年）标准的可能性较大，但对是否提前启动第三阶段（2025年及以后）标准的评估、是否提高第三阶段标准，将会存在较大分歧。同时，由于这一议题的政治性、导向性和技术性特征都非常显著，也是对IMO立法体系如何通盘考虑安全与环保标准的挑战，希望对此议题的讨论也能促使IMO对这一立法理念问题展开深入思考。

DOI:10.16176/j.cnki.21-1284.2016.06.001

作者简介：张爽（1980—），女，硕士，副研究员

*项目来源：交通运输节能减排能力建设项目“欧盟单边机制对国际海事组织船舶能效数据收集机制的影响和对策研究”