宁夏周边农村地区土地流转调研报告

摘 要 作为实施扶贫和生态移民最早的省份，从南部山区向黄河灌区，宁夏对于改善贫困人群的生活和保护山区生态环境都起到了重要作用。在新的形式下，宁夏移民面临着许多困难，土地的贫瘠带来很多问题。这需要调整产业结构以提供更多非农就业机会，增加移民资产，保护移入地区、土地流转地区的生态环境。国家为了保护农田资源和保障农民的生活，从法律、制度、经济等各个方面制定了一系列的政策。使得土地流转制度在农村地区广泛运行并且日趋完善，为保障农民的生活和国家的经济发展带来了积极作用。

关键词 生态移民 土地流转 制度

作者简介：北方民族大学国家级创新课题组，成员：曹艳利、黄溜、撒立灵、陈一美、崔馨予。

中图分类号：D668 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-215-04

一、土地流转的原因

（一）生态移民带来的成效

随着经济的发展其他先进的地区带动了宁夏的发展，现如今城镇化发展浪潮遍布全国各地，加快各地区间经济、文化普遍交流，宁夏不断学习外界先进的科学发展经验，使国家的生态移民政策落到实处，那么红寺堡地区就是最好的试验区，也是一个成功之举，使宁夏一步一步迈向富裕道路。

近年来，生态移民的进度促进宁夏地区土地流转现象较为频繁，特别在红寺堡，土地流转成了脱贫致富的重要途径之一，而这一途径的来源归根于这一地区的发展滞后缓慢，再者这一地区未完全脱离自古的小农经济经营模式，所以一时摆脱不了农民的穷根，导致农民的生活贫困，看出这一政策可以实事求是的解决农民的贫困根源。

（二）贫困根源所在及发展历程

宁夏通过实施吊庄移民、易地扶贫搬迁移民、“1236工程”移民等生态移民等，实现了异地搬迁66余万人。不断使农民走出大山，过上了富裕的生活。

宁夏中南部的西海固地区，素称“苦瘠甲天下”，是特困地区。宁夏中南部地区也是比较贫困的地区，自然环境恶劣，交通不便，扶贫对象还高达百万之多，特困也是一个惊人的数字，有35余万人。因此，自治区党委、政府果断决策，继续探索和创新移民扶贫模式，全面启动35万贫困人口生态移民工程，帮助他们发展致富，确保与全国、全区人民同步进入小康。所以实行生态移民政策是不可否认的商机，对贫困地区发展规划带来重大借鉴意义。

二、土地流转的方式

（一）传统的土地流转方式

《中华人民共和国土地承包法》第三十二条，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

在宁夏开发早期，银川周边土地流转基本上是以转包、出租、互换、转让、股份合作等传统形式为主，基本上是与法律相呼应的。出租是比较普遍的流转方式，出租后的原土地承包关系不变，原农户继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，承租方按承租时约定的条件对原农户负责。一部分集中在青壮年劳动力进城务工，老年人留守地区，老年人缺乏劳动能力不得已出租土地。转包的规模和数量明显次于出租，转包后原土地承包关系不发生改变，承包方按转包时约定的条件对发包方负责。互换已经逐渐萎缩了，它的生存范围比较狭小，只存在于农户双方之间。股份合作即农户之间为发展农业规模经营，将土地承包经营权作为股权，入股组成股份公司或者合作社等，联合从事农业合作生产经营。这种土地流转方式也是近些年发展比较迅速的流转方式，适应了市场经济的发展，正在逐步发展壮大。

（二）土地流转方式的转变

随着市场经济、移民开发、引黄灌溉等各项工程的开展和国家政策的支持，整个西北主要是宁夏地区经济迅速发展，同时也带动了土地流转方式的转变，各种土地流转方式的探索层出不穷，从而形成了宁夏独特的土地流转有他流转方式。例如：“和平村模式”，即以土地信用合作社为基本单位，使用土地入股、采取村企合作经营的模式。再如“宁夏华林模式”即在不改变土地承包政策、农民承包经营权和土地用途的情况下，把分散的土地集中起来，把土地承包经营权集中起来，从而成立土地信用合作社并与企业订立土地租赁合同，实现规模化经营。

其中，近几年兴起的土地信托流转也取得一定的成就。土地信托化的操作模式是具有土地承包经营权的农户，自愿把土地经营权以资本的形式托付给信托机构统一管理、经营，实现土地的增值收益和固定收益。信托机构作为受托人拥有其暂时经营权。并且银川市为了探索实现农村设施抵押担保贷款途径，专门制定了《银川市农业设施抵押贷款管理办法（试行）》。

从土地流转成功的实例探究土地流转方式的变化：

案例一：团

结村位于红寺堡开发区，是典型的神态移民村。截止到2014年，团结村共有居民2800户，12060人，大多数居民是由固原移居而来。近几年，村民的生活水平有了比较大的提高，大部分村民仍然以种植业为生，也有部分青年外出打工。农业种植中以玉米为主，草药种植中甘草的比重大，同时兼种黄芪，板蓝根等其他药材2000多亩。村民主要以转租、承包等方式实现土地流转，实现土地的小规模化效益。

案例二：马先生，现年50多岁，家里8口人，以租种土地，种植甘草为主要生活来源，从此走上了致富的道路。在4年以前已经买了代步车，盖了新房。马先生共租种土地60多亩，属于小规模化经营。 三分之二种植甘草，种植甘草年纯收入约6万。剩余部分种植玉米。玉米的收益明显低于甘草，并且根据市场推测：随着甘草的种植总量的增加，甘草的市场潜力将大不如前。

案例三：宁夏回族自治区贺兰县以发展现代农业为契机，因地制宜，采取多种形式，积极稳妥的推进农村土地使用权流转，不断优化土地资源配置，提高土地规模化经营程度，增强农业竞争力，促进了农业增效和农民增收。

案例四：灵武市郊区农民马军说，原来家里只会以种地谋生，三千多元。有了土地信托之后，决定把土地放手，第一年就有了7千多元的租地收入，加上其他经济来源，生活一下子变好了。马军家就是土地信托管理成功的典型，土地信托带他走向了致富的道路。

案例五：从2012年开始，出现大规模的葡萄、枸杞种植，可以发现农业发展向着多元化、立体化、机械化发展。

农业机械的发展：

从上述例子我们可以看出宁夏土地流转的方式已经从单一到多元化发展，并且极具地方特色。从总体上看，宁夏土地流转的方式实现了从以转包、互换、出租、入股等传统方式为主，到以机械化、规模化经营、土地信托管理和宁夏不同地方特色土地流转方式的转变。

（三）土地流转过程中的权利义务关系

宁夏土地流转有他独特的流转方式。例如：“和平村模式”，即以土地信用合作社为基本单位，使用土地入股、采取村企合作经营的模式。再如“宁夏华林模式”即在不改变土地承包政策、农民承包经营权和土地用途的情况下，把分散的土地集中起来，把土地承包经营权集中起来，从而成立土地信用合作社并与企业订立土地租赁合同，实现规模化经营。

土地流转方式多样化会促进土地流转的进行，土地规模化的发展，但是我们不可忽视的是同样会带来权利义务的不对等，引起农民之间的纠纷，从而阻碍土地流转的步伐。所以我们要在流转的过程中，不断发现问题解决问题，保障双方的权利，督促双方义务的履行，在法律层面更好的保护流转关系，完善土地制度。

三、农村土地流转的效益

（一）社会效益

土地流转有助于加快城乡一体化的进程。土地流转的本质，就是为了实行土地市场化，市场是优化资源配置的最重要的工具和动力。农村土地有分散到集中，由零到整，这样的过程有利于优化土地资源，为农业生产的集中化规模化和机械化提供了肥沃的土壤。同时，土地的集中管理和规模经营必然会导致农产品的集中种植，这样也为城市提供必要生活资源，达到了农村喂养城市，城市给农村提供广大的市场。土地流转促进农村剩余劳动力向城市转移，为城市提供更多人力资源，也为农民提供更多财产性收益，这最终为城乡一体化开辟新的路径。

通过土地流转也有利于社会主义新农村的建设，土地的交换和集中可以避免农村住户和农田过于分散而带来的土地浪费，这种分散的模式也不宜管理，也会造成资源浪费。以宁夏地区为例，其中最典型的当属吴忠地区的红寺堡。红寺堡作为一个新兴地区，到目前为止还不到二十年，但其取得的成就是很多地区都无法超越的。以红寺堡镇为例，其采取农业区、居民区、商业区相对分散，各区内部又非常集中，使土地得到最好利用，这样也便于集中管理，避免资源浪费。位于红寺堡镇的团结村，以其特有的沙土地质，不利于农业的多元化发展，但当地人民充分发挥自己的智慧，最后以小麦和甘草（中药）为主要种植物，正是由于这单一的经济作物是企业得以规模化经营，最终形成品牌效益，当地的甘草远销安徽、山东、河北等地，这是当地的伟大创举。同时当地人民实行甘草和小麦交替作物，有利于土地得到很好的休耕，保证了土地的肥力，提高了土地的质量，这正是可持续发展的题中之意。

这两点都是当地人民充分发挥其主观能动性，结合当地实际情况，走出了一条适合当地发展的特殊道路，这也是其他地区最应该借鉴的地方。

土地流转促使农村劳动力向城市转化，随着劳动力的转移，农村老龄化，空心村现象日益严重。同时伴随出现空巢老人，失地老人的养老问题。这使得原先依靠土地和儿女养老这一家庭养老方式已不再适用于当下农村环境，因此，构建一个适应我国现阶段农村实情的农村养老保障体系是我国新农村建设的重要问题。红寺堡在这一方面也有以重大举措，当地实行家庭养老、社会养老、商业养老相结合的新型方式。其中最为突出的是社会养老——新型农保，新型农保为参保个人建立终身记录的养老保险个人账户，养老金个人缴费、集体补助、政府补贴构成，采取按年缴费的方式缴纳。缴纳标准每人每年100元、200元、300元、400元、500元，但是有当地经济组织，社会公益组织为其提供资助，同时自治区政府根据每人每年所交费用5种档次分别给与25元、30元、40元、45元、50元的补助，县财政对应给予5元、10元、15元、20元、25元标准补贴。这样一来，当地人民所交费用少之又少。并且最长不超过6年就可领回本金，之后由国家支付终生，参保人员养老保险待遇会根据经济增长、农村最低生活保障标准和农村居民基本生活费用价格指数的变动适时调整。60岁以上当地人民不用交保险金就可享受该待遇。由此看来，红寺堡地区养老金制度对于当地人民来说这绝对是一本万利的事。这与我国其他广大农村养老不同，我过其他农村地区只规定60岁以上人可享受养老保险，保障金额也过低。

（二）经济效益

通过土地流转给当地人民带来最直观的感受就是脱贫致富，较之之前人们抱着守着一亩三分地的旧观念，土地流转使劳动力从土地上解放出来，增加了收入来源，经济收入有了大幅度提高，当地人民生活水平有了显著变化。

我们来看一下红寺堡居民收入：

（资料来源：作者根据红寺堡区镇府内部汇编资料整理）

对于流转户而言，红寺堡团结村王主任告诉我们：土地流转为外出务工人员解决了后顾之忧，许多居民为当地的承包户，生态旅游基地，葡萄酒庄，工厂提供劳务，人数达800多人（团结村共有居民2800户，12060人），人均年收入达20000多元，再加上土地流转的人均1200元，和之前一个家庭年收入都只有20000多元相比，这是不可想象的，我很支持这项政策，也鼓励我村人民外出务工。对于承包户而言，这之中利益对比更为明显，我们的采访对象——承包大户马先生告诉我们：他之前也不敢想象现在的生活，没有想到种植甘草可以带给他这么大的收益。马先生甘草种植面积达80余亩，年均收入达40多万，这在农村地区是不可思议的，这不仅取决于他选择承包这种种植方式，更取决于它的独特眼光，选择以甘草作为种植物。他解释种植甘草的原因如下：

甘草的优势：产量，风险小，抗干旱，不易受虫灾影响，利润高。尤其是与玉米相比高一倍之多，单价高，亩产高，抗干旱。

在脱贫致富的道路上，马先生的致富道路成功使他过上了富裕的生活。从这我们可以看到农村土地流转的效益，单单靠传统的种植模式和种植方法，不仅收入的利润少，而且风险大，形成了规模化种植后，效益明显增加，而且现代化的种植模式既节省劳动力资源，也可以使土地流转形成规范化、规模化发展。

（三）生态效益

宁夏贺兰山东麓比之起来带来的经济效益更为人津津乐道是它所带来的生态效益。十二五时期是转变经济发展方式，调整产业结构的关键时期，为了响应这一号召，宁夏紧紧抓住114家深入实施西部大开发战略机遇，按照优良品种、高新技术、高端市场，高效益的发展思路来建设忱长山东麓葡萄文化长廊：葡萄为导向的全产业链发展模式。主要圈绕贺兰山东麓土地、光照等自然资源优势和沿线丰富的旅游资源为优势，大力发展葡萄产业。以及与其相关的体验经济、地产经济和文化旅游经济，通过文化打造、生态引领、产业推动。打造一个竞争力强、辐射面广、国内最大、全球知名的葡萄长廊文化生态经济带。

红寺堡已经完成安置生态移民20万人，开发水浇地51万亩。曾经的荒原如今植被覆盖率达到40%。在一片荒芜的不毛之地，通过智慧、勤劳的迁徙人民坚持不懈的努力。2767平方公里寸草难生的荒原上，诞生了60多万亩稳产、高产的水浇地。

作为扶贫扬黄灌溉的主战场，红寺堡人民可以说是以它为生活之源，解决了移民区水资源的大问题，原来的不毛之地变成了绿洲，道路、供电、供水、通讯、生态环境等基础设施和农业发展、社会化服务等体系日益完善。为了更好节约利用水资源加快红寺堡区高效节水生态农业示范园区（该园区是2013年10月经自治区发改委批准建设的农业示范园区，也是目前红寺堡第一个现代农业示范园区。）的建设和发展，发挥园区高效节水生态农业的示范、推广和辐射带动作用，加速传统农业向现代农业的转变，依据科技部《农业科技园区管理办法（试行）》农业部《关于创建国家现代农业示范区的意见》，结合红寺堡区实际，制定《吴忠市红寺堡区高效节水生态农业示范园区管理办法（试行）》。

四、土地流转带来的现实问题

（一）从土地现状看问题

一直以来，土地都是人类社会生活资料最重要的生产和生活资料，是农民赖以生存的物质基础。关于土地，我国宪法规定，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。随着社会主义市场经济体制逐步建立及完善，国有土地已建立了一套比较完整的流转制度。按照现行农村土地家庭承包责任制规定，农民享有法律保护的土地使用权。农民如果脱离农业生产，其土地将被收回并且没有补偿，农民反而失去经济来源，这也是农民不愿放弃土地、依附于土地的原因之一。

（二）从法律的角度看问题

近年来，在宁夏部分地区，土地流转现象较为频繁，土地流转成了脱贫致富的重要途径之一。在宁夏南部山区，随着年轻劳动力的外出打工，留下的大多数是老人或者儿童。更加艰难的是：南部地区以山地为主，只有少部分的农业用地可以种植粮食。尽管随着现代化发展，产业结构转型，农业劳动力向城镇转移，但不容忽视的是农业发展仍然是农民的支撑。因此，为使家庭经济利益最大化，通过土地流转，带动农业的发展，土地流转便成为一种频繁的现象。常年外出务工、经商的农民将其土地承包经营权流转给其他农户，也是土地流转的原因之一。由于第二、第三产业的发展，劳动力大量转移出去。土地执行二轮承包时依照"增人不增地，减人不减地"原则，使得原本存在的人多地少的矛盾更加突出。这导致大量劳动力大都向外地转移，转移的劳动力中有一部分带动全家劳动力转移，此时便会将土地承包经营权流转给他人。

农村承包地流转制度与宁夏生产力发展水平相适应，较好地解决了农村发展中的一系列矛盾和问题，促进了宁夏农村社会经济的发展。由于宁夏中部和南部地区生态环境比较恶劣，农业发展环境不太适宜，所以，生态移民既可以解决农业发展，农民致富，也可以缓解生态压力。但是，在移民迁入地的经济转型，社会重构的过程中，我们也即将面对新的社会问题。在移民安置区开发区，土地承包关系是不变的。但是，在移民安置区，农民在得到新的土地后，因为政策原因或者经济负担而放弃土地经营。迁出地未能够得到移民指标的部分农民，又因移民的愿望急切而采取自发移民行为，土地流转便成为私下交易的一种方式。农地使用权未经有关部门批准备案，在法律上是不允许私自转让的。事实上， 移民的土地使用权是不易也不宜流转，移民的土地使用权的流转在制度规定上非常严格，在审批手续上非常烦琐，使用权属变更周期较长。

此外，影响宁夏周边地区土地流转的因素还有镇、村非农建设项目的需要和村产业结构调整的需要。

（三）从法律层面提出一些建议

宁夏土地流转无论从社会、经济、文化、生态等哪个层面都带来了巨大的效益，但我们也从中发现了一些问题。从法律的角度来看，我们必须做出一些努力。最根本的是在立法法中对土地关系，权属争议做出更加具体明确的规定，那么就必不可少的要加强立法实践的发展，在立法实践中不断的发现问题、解决问题。根据宁夏的地特点和风俗习惯还可以突出发挥条例和自治条例的作用，把不易解决和民族习惯突出的流转纠纷上升为法律法规。

促进农村土地依法有序流转的政策建议：

1.利用有效途径对土地流转的必要性进行宣传。土地是农民的物质生产基础，要想调动农民的生产积极性，必须大力利用媒体，海报等方式让农民了解土地流转能为其带来经济效益，了解农村土地流转现阶段的优惠政策，消除对土地流转的不良误解，正确引导农民进行土地流转，激发农民发展农业生产的积极性。

2.加强对土地流转政策的扶持力度。进一步对土地流转的确权问题作出明确的规定，让农民在依法、有偿、自愿的原则下自由流转。加大对土地流转资金的扶持、在税收以及技术指导等方面给予特殊的优惠政策。

3.建立健全农业经营体制机制。健全对土地流转的登记制度，实行合同规范化，进一步完善土地流转档案，建立咨询服务站、技术指导中心以及等，此外，建立有效解决纠纷的机制、健全监管和风险防范机制对其进行保障。

4.完善对土地承包的规范制度。进一步完善土地承包法律、法规，大力支持粮食生产政策，将粮食生产政策落到实处、完善对农村的经营管理体系建设，推动土地流转规范有序进行。

5.结合本地特点因地制宜。以因地制宜为指导理论，充分发挥当地特色，利用当地的地理优势大力发展生态农业、观光农业等，鼓励农户生产发展高效农业，鼓励农户将手中闲置的土地向龙头企业或种植大户流转，使土地利用率得到充分有效的提高。

生态移民的进度促进宁夏地区土地流转现象较为频繁，土地流转是解决“三农”问题的重大战略举措，是推动传统农业向现代农业转变的重要制度安排。是实现土地集约化、组织化的重要途径。近年来，宁夏周边地区都采取了相应的措施，宁夏地区由于历史的缘故使这些地区一时摆脱不了贫穷的现状，导致农民的生活贫困，所以，土地流转这一途径的来源，是因为这一些地区的发展滞后缓慢，再加上这一地区未完全脱离自古的小农经济经营模式等因素的弊端显现，而推导出这一政策。经过各个 阶段的调研，可以看出这一政策可以实事求是的解决农民的贫困根源和生态得到进一步的改善。

土地流转的过程实际上不是那么的顺利，遇到的问题很多，来自本地区的实际问题及历史遗留的问题。这些问题都是两面性的，自然因素和社会因素对土地流转有积极的一面，也有消极的一面。

结果表明：流转土地有助于提高生产组织管理效率，但在技术环节各项措施的落实上需进一步加强，以提高单位面积的生产效益。那么宁夏就作为一座沙漠上建立起来的移民之城，生态移民、土地流转已经成为了红寺堡的代名词。这些浩大的工程造福的岂止是一方百姓，它也开发了新的发展模式，其影响力不可估量。

参考文献：

[1]灵武市劳动就业服务局.宁夏泾源县生态移民转移就业情况调查报告.2012-02-28.

[2]《中华人民共和国农村土地承包法》.

[3]统计局办公室.红寺堡国民经济和社会发展统计公报.2011-2014.http：//www.hsbtj. gov.cn/onews.asp？Page=3&id=175.

[4]《吴忠市红寺堡区高效节水生态农业示范园区管理办法（试行）》.

[5]吴忠市红寺堡区新型农村社会养老保险领导小组办公室.红寺堡区新型农村社会养老保险政策宣传材料.http：//www.hspzfw.gov.cn/content.jsp？urltype=news.NewsContentU rl&wbnewsid=1578&wbtreeid=1247. 2011-10-20.