论《中华人民共和国缔结条约程序法》存在的问题与完善

摘 要 《中华人民共和国缔结条约程序法》对我国的缔约工作做出了巨大的进步。但是随着时代的发展，一些问题也逐渐暴露出来，这些问题阻碍了新时期我国缔约工作的开展。我们需要针对这些问题提出合理的解决方案，以期更好地保护所涉主体的利益和促进国家的发展与稳定。

关键词 《中华人民共和国缔结条约程序法》 特别行政区 条约 国际组织

作者简介：徐雏，武汉大学法学院国际法专业硕士研究生。

中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-035-02

《中华人民共和国缔结条约程序法》对我国的对外缔约工作做出了不可多得的贡献。但是，随着我国缔约工作的不断发展，只有短短21个条文的《中华人民共和国缔结条约程序法》已经远远不能满足时代和社会发展的需要。不足之处集中在以下几个方面：

1.只集中规定了程序性事项。顾名思义，《中华人民共和国缔结条约程序法》是一项针对缔结条约中的程序性事项进行规范的法律，其并未涉及的条约的效力、适用、解释和实施等实体性内容。在我国加入1969年《维也纳条约法公约》之后，已经由该公约进行了规制。但是“其第三条和第四条的内容是关于缔结条约的机关及其权限的，实际上属于实体法的范畴” ，可以看出这部法律名义上是程序法，但还是涉及了少量实体法的东西，却在实体法层面又不完善，还需要借助《维也纳条约法公约》的相关内容，这就增加了在实践中探寻法律依据的途径和麻烦，不如直接进行相关内容的整合与完善，使其成为实体与程序兼备的完整的法律。

2.条约的批准不够及时。由于并没有明确的条约批准时限的规定，这导致了一些很重要的国际条约即使经过了长时间的讨论和协商，却至今仍在是否批准的结论上一直没有定论，典型代表就是生效于1976年的《公民权利与政治权利国际公约》。又比如，生效于1980年的《维也纳条约法公约》，中国是隔了十七年才批准加入。生效于1967年的《维也纳领事关系公约》，中国是隔了十二年才批准加入。这其中固然有其它因素存在，但是不可否认的是没有明确时限的限制，也在客观程度上拖延了我国批准条约的进度。因此批准和加入条约的时效底线还是一个亟待解决的问题。

3.缺少对香港和澳门两个特别行政区缔约权的规定。在《中华人民共和国缔结条约程序法》批准实施的时候，香港和澳门地区都还没有回到祖国的怀抱，也因此法律的制定者们难以预料到其缔约权的相关问题。而随着香港和澳门的回归都已经达到或者将近达到18年和16年，在相关法律规范里对其缔约权加以规制就显得尤为必要了。一是正如前文所述，无论是宪法还是相关的基本法，都蕴含着对于这两个缔约权予以尊重和保障的思想，都体现着明确和规制缔约权的要求，这也为其具体体现在条文当中准备了条件。二是经过了十几年的发展，无论是中国政府还是两个特别行政区政府，都在缔结条约方面积累了丰富的经验。有统计数据显示，截止到2012年1月1 日，仅双边协定一类，香港回归后根据中央授权自行缔结并生效的就有 124 项。 这些丰富的实践经验都为其缔约权明文化的实现奠定了基础。三是目前的两个基本法对于特别行政区的缔约权只是作了原则性和框架性的规定，在很多具体问题上并未涉及。条约缔结的主管部门在处理特别行政区的缔约问题时其实是无法可依的，这种法律上的空白和漏洞不仅会使得我国在国际社会上处于尴尬的境地，还会为我国日后条约缔结和法律的发展埋下隐患。在这样的形势之下，将条约缔结权利加以明文化，就可以有效避免不利后果的发生，也为我国展现一个负责任的良好的大国形象打下坚实的基础。

4.未明确规定条约的解释主体。《中华人民共和国缔结条约程序法》对于不同文字文本之间的解释和作准问题有明文的规定，“但我国《缔结条约程序法》对条约国内法位阶、解释主体、解释效力、解释规则、解释的权力制约及程序等相关内容并无规定” 。这种解释机制的混乱所导致的结果就是本该由全国人大常委会对条约进行解释的时候，最高人民法院和最高人民检察院以“通知”、“规定”的方式进行了解释，而本该更适宜由最高人民法院来出台相关规定的时候，却是全国人大常委会开展了解释的工作。这种情况不仅导致了我国条约解释工作开展的混乱与进程缓慢，降低了工作的效率，还不利于立法机关和司法机关的公信力度的提升，会对我国的法制化建设产生负面的影响。

5.缺少和国际组织缔结条约的具体规定。第二次世界大战后，国际组织作为新兴的国际法主体，在全球社会扮演着日益重要的角色的同时，开始大规模地涉足条约的制定和执行事项，他们的缔约能力也得到了国际社会的广泛认可。而《中华人民共和国缔结条约程序法》仍旧集中在与外国进行缔约的程序性事项的规定方面，并未涉及与国际组织缔约的事宜。随着我国与国际组织间合作的开展与深入，国际组织在缔结自身特色方面的条约上的优势性日益显著，这种法律上的空白将不利于合作的持续开展和条约的形式与内容等事项的确定，因此也就呼吁我们重视国际组织的缔约能力，增添在与国际组织缔结条约时的相关具体规定。

除了以上五个主要的问题，《中华人民共和国缔结条约程序法》在和我国的国际法优先原则、内容过于原则化而空泛等事项上也存在着空白和不足。这些问题随着我国条约缔结实践的深入发展而愈演愈烈，亟待我们来进行解决。

而为了能够行之有效地解决这些问题，更好地完善与发展《中华人民共和国缔结条约程序法》，我们可以采取的措施有：

1.与《维也纳条约法公约》相一致，与宪法相符合。无论是制定还是修改与条约相关的法律规定，都需要保持和《维也纳条约法公约》相一致的原则和底线。1969 年的《维也纳条约法公约》和 1986 年的《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》早已获得了国际社会的广泛认可，被誉为“国际条约法典”。即便是尚未批准和加入的国家，也无不将其奉为圭臬，作为习惯国际法而广为遵守。因此，我国为了解决现有问题而在修改《中华人民共和国缔结条约程序法》过程中，也一定要保持与《维也纳条约法公约》相一致，由此才能获得国际社会的认可与支持。

与宪法相符合是作为国内法律体系的要求。宪法是一国的根本大法，任何组织与个人不得与之相违背，不得有超越宪法和法律的特权。我国有关机构在缔结条约和修改条约方面，都要牢牢符合宪法的要求，在其范围内有效行使。宪法作为一国国内法律体系金字塔的最顶端，对任何法律都具有约束力。《中华人民共和国缔结条约程序法》的修改要牢牢符合宪法的规定，不得做出超出和违背宪法范围的事项。

2.规定条约的批准时效。当然，条约的批准需要考虑条约本身的内容、一国当今所处的政治经济局势、国家和社会未来的发展规划等诸多方面的因素。但是值得注意的是，一项重要的条约倘若长期搁置，对于整个国家的发展来说也会产生不利的影响。因此建议有关机关可以按照条约的重要性并结合国家现阶段的发展程度划分为“非常重要”、“重要”、“一般”等不同程度，并按照程度的不同制定不一样的时间表，以期在规定时限到来之前做出批准或者不批准的明确答复，不延误国家下一步发展的时机。

3.增加对于香港和澳门两个特别行政区的缔约权的规定。由前文我们可以得知，香港和澳门两个特别行政区所享有的缔结条约的权力，是由宪法、两个联合声明以及两个基本法所共同确立的，具有正当性和合理性。但是，在对缔约权进行明确确认的同时，也要对其行使的范围进行界定。根据《中英联合声明》和《中葡联合声明》，中央人民政府保留外交和国防事务，在其它事务方面特别行政区享有高度的自治权。因此，在外交和国防事务上，《中华人民共和国缔结条约程序法》是不能有所涉及的。而又由于两个特区的基本法都明确规定，中央人民政府仅保留的事项只为前述两项，故在其余的事项中，只要不损害中华人民共和国的主权和利益，都是可以进行明确规定的。

明确了规定的事项之后，在如何进行规定上，可以选择的方法有三种。一种是最为兜底的方法，即在现成的《中华人民共和国缔结条约程序法》后面，直接增加“特别行政区的缔约权能，参照本法规定”之类即可。另外一种是分别增补的方法，即在一些具体规定的程序性事项上增加特别行政区在该事项上的具体做法即可。最后一种是单独立法式的方法。在《中华人民共和国缔结条约程序法》以外，单独为特别行政区的缔约权限进行法律立法活动，既充分吸收了我们同外国缔结条约过程中的优秀实践活动经验，又更好地针对特别行政区的单独状况予以规制。以上三种方法，在灵活性和实际成效上是依次递增的，但是在创制难度与实施阻力上也是依次递增的。我们要结合当前社会发展的实际，正确估量实施的障碍与成效，选择一个最适宜的方法来获得最高的“性价比”。

在缔约程序之外，加强中央政府与两个特别行政区之间的互动与联系也是尤为必要的。法律规定表明了香港和澳门特别行政区既可以参与到中央政府的缔约工作当中，也可以由中央政府来协助两个特别行政区开展缔约工作。这种双效互助的体制有利于增进双方的沟通和友谊，增强共同对抗外来的威胁和风险。这种高效互通机制也最好得以在完善后的《中华人民共和国缔结条约程序法》里进行规制与落实。

4.保持全国人大常委会的解释权，明确司法机关的解释权。由于我国宪法已经明确规定了全国人大常委会的解释权利，因此要保持其解释的权利不动摇。由于其在实践中真正对条约的解释次数过少，可以规定其为条约的原则性事项等方面赋予更多解释的权力，引导重心向原则性事项迁移。对于司法机关，由于其在实践当中进行解释的次数较多，但是又没有明确的法律制度予以承认和完善，因此可以在条文中明确司法机关的解释权利，使其行为“合法化”、“有法可依”，这样可以更好地实现与现实生活的联系。这样就能更好地实现统一协调和具体案件的灵活自由。在具体的事务当中，全国人大常委会加强对司法机关活动的监督，由此形成原则性与灵活性兼具、强制性与自由性共存的解释体制，也有利于避免混乱解释现象的产生和蔓延。

5.增加和国际组织缔结条约的具体规定。国际组织作为新兴的国际法主体，要加强对其的重视和关注。体现在条约的缔结上，就可以在与外国缔结条约的具体事项上后面直接增加“与国际组织缔结条约，参照其规定”之类的话语即可。这样既体现了国际组织与国家同等的国际法主体地位，又更好地避免了法律上的空白。并且，在实际操作中，可以针对不同类型的国际组织，在不同的情形之下，有选择性地规定和适用条文，更加有利于灵活性的体现。

6.倾听更多所涉利益方的意见。这一点在民事和商事条约领域尤为重要。我们要创建更加开放活力的机制来吸纳所涉及利益方的意见和建议，力图避免国家机关“独断专权”的现象。为了能够更好地使所涉各方参与其中，可以建立和完善咨询与听证制度，使其在制定一些涉及个体利益的事项时倾听所涉利益主体的意见与建议。在制定每一个事项的同时，成立专门的委员会或者调查组，深入到所涉行业和个人中去，形成调研报告，从而可以反馈所涉利益各方的意见。还可以在修改后的《中华人民共和国缔结条约程序法》里直接明文增加对于所涉行业主体意见倾听的相关规定。将所涉利益的行业和个人纳入其中，不仅有助于保护他们的个人利益，也有利于维护国家整个行业的稳定与秩序，从而更好地保护国家和社会的利益。

《中华人民共和国缔结条约程序法》完善与改进的措施也并不只局限于上述这些，面对着层出不穷的新问题，我们都要积极面对，妥善想出解决办法。相信随着这些问题的不断解决，我国会对条约法领域形成新的认识，获得深入发展，以期更好地保护我国公民的个人利益，维护国家与社会的整体利益。

注释：

曾令良.论我国《缔结条约程序法》的完善.政治与法律.2014（9）.5.

徐树、李浩然.论香港特别行政区参与国际条约的理论与实践.甘肃政法学院学报.2012 （11）.30.

冯寿波.论我国条约解释主体制度的完善——以修订我国《缔结条约程序法》为视角.政治与法律.2014（9）.11.