新公共管理视角下的高教管理体制分析

苏婵

摘要：新公共管理理念的实行对于我国高等教育行政管理过程中存在的这类问题，有着很好的优化改进作用。文章浅析了新公共管理视角下西方高校管理体制的变革及我国高等教育 管理体制改革存在的问题，并针对存在的问题提出了高教管理体制创新策略。

关键词：新公共管理；高教管理；体制

中图分类号：G718 文献标识码：B 文章编号：1672-1578（2016）06-0015-02

当今世界发展的趋势是全球化、信息化，知识、经济、技术的发展和传播随着信息技术革命的发展而日益便捷。21世纪是中华民族全面复兴的伟大世纪。要实现民族振兴、文明进步、社会和谐，其根本在于培养高素质人才。美国著名的当代教育家马丁·特羅（ Martin Trow） 在1973年首次提出高等教育大众化理论。马氏理论的本质在于指出了高等教育由于规模扩张所引起的教育制度本身与环境的变化，即高等教育的各个阶段在教育规模、本质、功能、课程和形态的不同特征。因此，借鉴世界上发达国家和地区实现高等教育大众化阶段所取得的成功经验和教训，探索目前我国高等教育发展新阶段所带来的高教管理模式创新问题，提高高等教育的人才培养质量具有重要的意义。在现代教育发展过程中，高教管理也要与时俱进。

新公共管理理论更加关注政府应该提供哪些以及如何提供社会的公共物品，如何划分政府与社会、政府与企业的权力界线。政府权力的任意实施开始受到质疑，戴维·奥斯本认为，合理的政府应该是一个分权的政府，强调政府运用权力的主要方式在于协商与合作。因此，摆脱政府的严格束缚，追求自由发展成为社会公共管理的主要趋势。高校因其自身的精神意识优势更加追逐自由与个性化的发展，在管理方式上强烈要求国家及行政部门的管理要以法律指导为主要手段，反对政府对高校内部微观运行的直接干预。即使是在学校内部的自我管理过程中，依附于国家控制的行政指令手段也开始成为被普遍反对对象。

虽然我国高等教育管理有相应的体系，但还有诸多问题，因此对于高等教育行政管理中的一些弊端也应该重视起来，比如：行政机构过多、过于庞杂，缺少较为完善的人事、相应的制度未完全建立等。这一系列不足都给高等教育行政管理模式的改进造成影响，由此可见新型公共管理理念在高等教育行政管理体系中的重要意义。

1.新公共管理基本理念

在公共管理的有关理念当中，又分为传统的公共管理理念和新公共管理理念，前者的代表是古德诺·威尔逊的行政二分理念和韦伯的科层理念。传统的公共管理理念是基于改进行政管理职能的基础存在的，其本质是政治管理。然而新公共管理理念就不一样，它追求的管理目标是经济、效益和效率。与传统的公共管理理念相比，新公共管理理念对于社会化的引进更为重视。在行政管理过程中并不是由政治管理方式来实行的，而是通过引进成本观念、经济效益观念等社会化的理念来推动行政管理的发展。

2.新公共管理与西方高教管理体制变革

在新公共管理思潮的影响之下，西方高教管理体制变革遍布了高教管理的任一角落。高等教育被重新作为社会中的经济体存在，因此就必须遵循内在的效益运作规律，唯一的差别在于高等教育除了其本身的经济趋向外还带有社会的所需要的公共物品性质，也可以说其需要变革的内容主要集中于高教公共物品的产生过程。

2.1 战略管理创新模式的确立。高校战略管理模式的确立是西方高校能够走在世界前列的重要原因。在西方的改革家看来："一场没有规划的改革是绝对不可能成功的，甚至这也是非常危险的"。战略管理的形成与发展经历了四个主要的阶段：传统的长期规划、战术规划、战略规划、战略管理。战略管理是探索明天新的机会，以适应性的方法改变组织，因此，彼得森（ Peterson） 认为，战略管理是"一个自觉的过程，通过这个过程，一所院校对它的现状及未来可能的环境条件作出评估，确定它自身未来可能的状态，然后形成组织的策略、政策并随着高校在管理权力分配中占有着越来越多的自主权，同时由于现代信息技术以及人口教育的普及，高等教育必须要做出战略性的决策以适应明天的突然变化。

2.2 以竞争为核心的高教绩效管理体制的完善。绩效管理（ Performance Management） 最初运用于企业的生产管理过程，强调生产的效率和最终的经济效益。由于高等教育经费的压缩以及社会竞争的加剧，绩效管理的理念开始被高教管理采用。绩效管理的核心在于竞争，绩效管理的目标在于建立一套内部竞争体制，通过激励的手段，挖掘员工的潜力。在高教绩效管理实践过程中，绩效管理可分为三个主要的过程： 绩效计划、绩效考核和评估、绩效反馈和改良。

绩效计划的制定主要包括两个方面： 第一是学校的发展规划设计，与一般的规划设计不同的是，高校绩效计划的制定依赖于专业的社会绩效管理机构。第二是个人发展绩效计划，学校通过制定详细的培养方案和计划实现对学生与员工的培养。绩效考核和评估的标准在发达国家的高教管理实践中主要包含三个部分：首先是学生素质的提升，即学生是否能适应社会，也称之为是否成为"社会学生"；其次是学校员工的满意度，包括员工技能的实现程度、工作环境的改善等；最后是学校事业整体发展指标，如学校人才队伍建设、学校招生数量、专业指标测试。而对于学校管理制度的考核，主要见证于已经被实施的制度是否能够主动的感应社会经济、政策、环境的变化并作出相应的调整。

2.3 高教管理体系中的权力结构善变。高教管理的权力体系包括外部的宏观管理体系，即从上到下、从中央到地方高校的管理结构，以及高校内部的微观管理体系包括学院管理、系科管理等。但是从根本上而言，外部宏观管理体系的权力结构分配决定了高校内部的管理制度。西方发达国家在高教权力体系变革过程中都涉及到了权力结构的重新调整，但是在具体的改革方式以及改革取向上存在着差异。具体而言，高教管理体系权力结构的嬗变就是政府管理职能、高校的办学自主权、教师学术民主权利、教育创新的一种权责边界问题。

3.我国高教管理模式存在的问题

3.1 行政化倾向突出，高校办学自主权较弱。高校办学自主权始终是我国高等教育改革关注的核心问题之一。近年来，随着我国高校办学规模的持续扩大，生源结构、经费投入、办学机构、大学功能都发生了显著的变化，高等教育呈现出在多目标下的多元化发展趋势。但是，由于我国正处在计划经济向市场经济转变过程中，复杂的内外环境影响因素使高校办学自主权没有完全落实到位。尽管我国颁布实施《高等教育法》，明确了高校办学自主，但实际上高校内部行政趋势明显，高校存在着非常严重的行政化倾向。高校内部管理机构的负责人都享有明显的行政职级，行政权力泛化，而学术权力却被淡化。此外，高校办学也缺乏相应的社会评价监督机制，现行的本科办学教育质量评估等评价机制在行政化模式的运作下形同虚设。

3.2 高校管理机构臃肿，人浮于事。我国高校管理模式深受中国社会传统的官本位思想的影响，体现管理机构臃肿，人浮于事的特点。在我国公办高校中，传统的做法是将工作人员划分为行政管理岗位和教学岗位，在行政化倾向明显的情况下，导致高校行政管理人员越来越多，有的高校甚至出现了行政管理岗位人员总数达到一线教师人数的情况，以某地方本科院为例，处级行政干部总人数竟然超过了百人。管理机构臃肿，人员庞大，导致管理效率低下，既导致了高校创新能力不足，又影响到了高校的学术科研、学科建设的发展。高校被视为知识创新、科技研发的基地，为社会发展提供科技支撑与人才支撑，人浮于事的管理模式急需变革。

3.3 没有建立现代大学制度。我国在1999年开始关注现代大学制度。现代大学制度的核心在于大学实现办学自主权，实行独立自主办学。现代大学制度涉及到两个方面： 一方面是政府以宏观管理为主，发挥市场调节功能，学校依法自主办学；另一方面是实现教授治学，专家治学，民主管理。我国要创建若干所世界一流大学，建立现代大学制度是必由之路。目前，我国已经有若干所大学建立了董事会，试行了法人制度，但是没有从根本上建立现代大学制度。在现阶段的高校管理体制下，高校内部管理仍然是党委领导下的集权管理方式，由此也滋生了高校内部的行政腐败问题，既影响到高校的学术科研也影响到人才培养和高校自身的发展。

4.高教管理体制创新策略

4.1 构建完善的法律保障体系，建立多元评价机制。我国关于高等教育立法的法规较少，距离完善的高等教育法规体系尚远。我国高校传统的管理模式严重依赖于政府和教育行政管理部门，长期以来没有构建完善的高校自主办学的法律法规体系。尽管我国《高等教育法》规定大学建立法人制度，但是对于具体的法人地位、形式和性质没有作出明确的规定，因此大学法人的性质尚不清晰，从而难以真正落实。此外，由于没有建立完善的大学组织管理体制，实际实行的管理体制是以政府行政管理和干预为主，高校内部行政化管理倾向明显。因此，高校必须建立多元化、完善的办学评价体系。

4.2 建立现代大学制度。建立现代大学制度需要做到以下几个方面： 1）转变政府管理职能，变直接管理为宏观的间接管理。如我国高校新办专业必须由主管教育的行政部门予以审批，因此高校的办学自主权受到严重的削弱；2）改革大学内部管理体制；3） 加强社会的监督和评价。

4.3 创新型教学模式，培养创新型人才。构建高校创新型教学模式，提高教学管理水平，培养创新型人才是高校应该承担的社会职能。教学管理是高校日常管理工作的核心之一，培养高素质的创新型人才，促进学生身心的全面发展，培养既具有技术创新又懂得经营管理的复合型人才既能促进社会发展又能提升高校自身的品牌和知名度。因此，创新型教学管理模式，完善教学管理制度，整合优化教学教育资源，提升教学质量，不仅有利于提高教学管理干部队伍的综合素质，同时也利于满足广大学生接受高等教育的需求，为我国经济和社会快速发展提供强有力的知识、技术和人才支持，推进社会和谐建设和又快又好的发展。

4.4 实现高校的独立自主，推行专家治学高校为社会的发展提供精英人才，同时自身也汇聚了一大批社会的精英人才。高校的独立自主既体现在高校依法独立自主办学，同时也体现在高校完善的学术制度和专家治学方面。

5.结束语

新公共管理理念的实行对于我国高等教育行政管理过程中存在的这类问题，有着很好的优化改进作用。利用新公共管理理念对高等教育管理体制进行优化，可以将高教行政管理中存在的问题很好地解决。

参考文献：

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[2] 鄧向荣.新公共管理视角下的高教管理体制分析[J]. 中国教育技术装备. 2016（1）：77-78.

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