坚持“精准扶贫”，打赢脱贫攻坚战——学习习近平总书记关于扶贫工作的重要论述

汪三贵



坚持“精准扶贫”，打赢脱贫攻坚战——学习习近平总书记关于扶贫工作的重要论述

汪三贵

2015年11月27—28日，中央扶贫开发工作会议召开。这是新中国成立以来最高规格的一次扶贫开发工作会议。习近平总书记出席会议并发表重要讲话。他强调：“脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响。我们要立下愚公移山志，咬定目标、苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。”这是习近平总书记向全党、全国发出的脱贫攻坚决战令。

“十三五”脱贫攻坚形势依然严峻

“经过改革开放37年来的努力，我们成功走出了一条中国特色扶贫开发道路，使7亿多农村贫困人口成功脱贫，成为世界上减贫人口最多的国家。”习近平总书记总结了我国扶贫工作取得的显著成就，令人振奋。近五年来，我国扶贫工作再上新台阶，在2011年大幅度提高贫困线标准之后，五年时间仍减少了9550万贫困人口。

尽管我国扶贫工作已取得巨大成就，但习近平总书记强调：“全国仍有7000多万农村贫困人口。‘十三五’期间脱贫攻坚的目标是，到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，必须以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，众志成城实现脱贫攻坚目标，决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众。”越是到决战阶段，脱贫攻坚的难度会越大。

第一，全国贫困人口规模仍然很大、分布广、贫困程度深，部分地区边远地区的贫困问题仍然十分突出。目前，全国有14个集中连片特殊困难地区、832个国家扶贫开发工作重点县和片区贫困县、12.8万个贫困村。通过建档立卡识别出来的贫困家庭和贫困人口困人口数据显示，中西部地区贫困人口占全国贫困人口总数的90%以上，其中西部地区占据“半壁江山”。由此可见，我国贫困人口主要分布在中西部，是扶贫的主战场，但东部地区也有数百万贫困人口，也有扶贫攻坚的任务。

第二，致贫因素较多，剩余的贫困人口脱贫难度较大。根据全国建档立卡数据，贫困人口主要是初中及以下学历，文化程度整体上明显低于全国乡村人口文化程度。贫困人口中普通劳动力、无劳动力者占绝大多数。在贫困农户中，疾病、缺资金、缺技术、缺劳力是主要的致贫原因，并且导致一个家庭致贫的因素往往不止一个。多种致贫因素交织，导致这7000万贫困人口脱贫难度大。

第三，贫困人口的生产生活条件依然落后。贫困农户的人均耕地面积、人均林地面积、人均林果面积、人均牧草地面积都处于较低水平，平均离主干路距离较远。同时，相当一部分贫困农户饮水、用电等存在困难，住房、卫生条件差。

统计数据凸显了扶贫脱贫形势的严峻性。扶贫对象规模大、贫困程度深、制约瓶颈多、返贫压力大的状况尚未根本改变。剩余贫困人口往往具有缺少劳动能力、缺少发展意愿、家庭负担重的特点。大多生活在条件艰苦、生态脆弱、基础设施以及社会服务事业建设严重滞后的地区，经济社会发展总体水平低，返贫现象严重。到2020年，完全靠一般经济增长的带动和对贫困地区的开发几乎不可能使剩余的7000多万贫困人口脱贫和贫困县全部摘帽是十分繁重的任务。这也正是习总书记反复强调“形势逼人，形势不等人。各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫”的原因。

近年来，为推动实施精准扶贫战略，广西壮族自治区忻城县着力实施产业扶贫、基础设施扶贫等十大精品扶贫工程，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。图为一名农民工在利用扶贫资金建起的育肥牛养殖场内工作。

以精准扶贫推动精准脱贫

当前及“十三五”时期，脱贫攻坚已进入决胜阶段，“贫困人口大幅度减少”和“消除贫困任务艰巨”是当前的基本判断。由于国情实际和贫困地区发展现状的倒逼，不能再继续“漫灌式”“输血式”的传统扶贫模式。需要精细化的扶贫思想，进一步改善、调整扶贫工作机制，以适应扶贫事业面临的新问题新挑战，促使贫困人口和贫困地区整体脱贫。

党的十八大以来，我国各级党委政府在不断创新扶贫机制和扶贫方式。习近平总书记在认真细致的调研、详实的考察和深入思考的基础上，提出了一系列扶贫开发的新观点、新思路和新要求。一是强调“精准”的重要性，提出“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。“要把扶贫攻坚抓紧抓准抓到位，坚持精准扶贫，倒排工期，算好明细账，决不让一个少数民族、一个地区掉队。”二是指出“深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠”；三是将精准扶贫思想概括为“六个精准”。精准扶贫、精准脱贫基本方略围绕“六个精准”内容，即扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准和“四个精准”环节，即精准识别、精准帮扶、精准考核、精准管理来具体实施。四是在2015年“减贫与发展高层论坛”上提出“我国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措，就是实施精准扶贫方略”，将精准扶贫作为未来扶贫工作的重中之重。习近平总书记提出“精准扶贫”的重大理论与政策命题，标志着我国开始迈入“精准扶贫”新阶段，为“十三五”期间的脱贫攻坚战指明了方向。

精准扶贫是“权责明确、管理规范、运转高效、信息对称”的工作机制。建立起一整套的扶贫工作的完整流程与机制，将有利于更好推进精准扶贫工作，有利于提高扶贫工作的严肃性和精准度。习总书记关于精准扶贫的“六个精准”的论述，概括了在精准扶贫工作中从识别、帮扶、管理到考核各个层面的具体做法，是对精准扶贫工作机制的高度概括和全面解读。

第一，贫困人口识别及调整是“扶持对象精准”的核心工作，即习总书记提出的“扶持谁”的问题。精准识别是指通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困户有效识别出来。动态调整也是识别过程中的重要环节，实现扶贫对象的有进有出，动态管理。在此基础上全面推行精准扶贫长效机制，引导扶贫资源优化配置，通过准确识别力争实现对贫困人口全面、精准的扶持，不断提高扶贫政策的有效性和瞄准性。

第二，“项目安排精准、措施到户精准”是对因户施策和合理到户机制的总结。精准帮扶是在精准识别的基础上，因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策，消除致贫的关键因素和脱贫的关键障碍。精准帮扶要求扶贫项目与贫困农户和贫困地区的实际相结合，发展稳定可靠的脱贫项目，同时考虑贫困人口参与度和参与机制。

第三，构建贫困人口脱贫的指标体系是“脱贫成效”精准的必然要求。要实现贫困人口的动态管理，必须构建脱贫的评价指标体系，确定贫困农户调整出列的具体指标，兼顾各类致贫原因脱贫后返贫的可能性，确定合理的帮扶期限。在考核指标确定的基础上，实际工作中如何考评也是必须考虑的问题。建立以结果为导向的激励机制和贫困县的退出机制，制定考核办法，采取奖励措施，鼓励贫困县脱贫摘帽。要兼顾数量和质量两个扶贫目标，输血和造血相结合，创新扶贫方式，实现精准扶贫。

精准扶贫、精准脱贫是一项系统性工程，涉及多个环节、多个部门、多项制度，与各类扶贫项目紧密相连。习总书记强调，要解决好“谁来扶”的问题，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。要强化扶贫开发工作领导责任制，把中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，真正落到实处。

当然，在现有扶贫治理体系下，扶贫组织体系在推进精准扶贫的过程中仍然面临着挑战，迫切需要形成新型贫困治理体系。贫困治理方式的转变，既包括政府扶贫工作方式的转变，也包括扶贫资源自上而下传递机制的转变，还包括资源在农村基层使用和分配的方式。

第一，进一步转变政府职能。在明确职责基础上，进一步简政放权，管理上实行省市把关、县做主，省市两级政府主要负责扶贫资金和项目的监管，扶贫项目审批管理权限原则上下放到县，实行目标、任务、资金和权责“四到县”制度。

第二，处理好政府与市场的关系，改变政府过度干预市场的局面，引导企业参与到扶贫攻坚中，建立“政府、企业、合作经济组织、贫困户”四位一体发展模式，把缺乏独立经营能力的贫困户纳入现代产业体系中，在产业发展的同时带动贫困户增收，构建可持续的脱贫机制。

第三，建立大扶贫工作机制，精准扶贫要和其他支农惠民政策有机结合，使相关政策相辅相承，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。习总书记强调，扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，广泛调动社会各界参与扶贫开发积极性。要加大中央和省级财政扶贫投入，坚持政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用，增加金融资金对扶贫开发的投放，吸引社会资金参与扶多开发。

第四，扶贫组织系统是实现精准扶贫、精准脱贫战略的根本依托。任何有效的扶贫措施，归根到底都要落实到基层干部去实施，只有培养高素质的干部、构建高效率的治理体制，才能实现“扶真贫、真扶贫”。精准扶贫要求扶贫重心进一步下移，在村级、县级建立高效有力扶贫体系，并且针对不同贫困特点派驻扶贫干部，明确各级各类扶贫部门的责任并建立切实有效的考核机制。

第五，自上而下与自下而上相结合推进精准扶贫。一方面自上而下从贫困区域、贫困县、贫困村、贫困户，逐级细化扶贫对象；另一方面，充分发挥基层民主，透明程序、规范操作，把识别权交给基层群众，让老百姓按照自己的“标准”识别谁是穷人。让贫困家庭和贫困人口积极参与到扶贫治理体系和反贫困实践中，在外部的帮助下通过自身努力达到可持续脱贫的目标。

我们相信，只要全党全社会团结一心，各级党委政府按照习总书记提出的“精准扶贫”的要求和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的部署开展脱贫攻坚，“十三五”时期扶贫开发的针对性和效率将大幅度提高，7000多万贫困人口精准脱贫的目标也必将顺利实现。

（作者为中国人民大学反贫困问题研究中心主任）

本栏责编:颜牛 孙爽

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