发力供给侧结构性改革

策划人：赵鸿文 颜 牛



发力供给侧结构性改革

策划人：赵鸿文 颜 牛

嘉 宾：贾 康 财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长

李佐军 国务院发展研究中心资源与环境研究所副所长

张晓晶 中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任

主持人：颜 牛《时事报告》编辑

主持人：2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组会议上首次提出供给侧结构性改革：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。”中央经济工作会议也强调，“稳定经济增长，要更加注重供给侧结构性改革”，“明年（编者注：2016年）及今后一个时期，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”。究竟什么是供给侧结构性改革？当前强调供给侧结构性改革有哪些背景？需要在哪些方面发力？我们特邀请权威专家进行分析、阐释。

主持人现在社会方方面面的人士都很关注供给侧结构性改革，也有很多人不太清楚这一概念的含义。那么，什么是供给侧结构性改革？

李佐军：我们谈到供给，就不能不提需求，供给和需求这一对概念是支撑现代经济学理论大厦的基础。我们之前讨论经济增长，常常提到消费、投资和净出口“三驾马车”，这是从需求侧出发。供给侧主要是指生产侧，包含两个基本方面：一方面是生产要素投入，如劳动投入、资本投入、土地等资源投入、企业家才能投入、政府管理投入，分别对应着工资、利息、地租等。另一方面是全要素生产率提高，由“三大发动机”决定：制度改革、结构优化、要素升级，其中制度改革是核心。所谓供给侧结构性改革，就是从供给侧的两个基本方面入手，针对经济的结构性问题而推进的改革，特别是制度方面的改革，如行政管理体制改革、产权制度改革、土地制度改革、国有企业改革、财税制度改革、金融制度改革、价格制度改革等，这几乎囊括了所有重要的改革。

张晓晶：作为与供给侧结构性改革密切相关的概念，提高全要素生产率也被多次强调。中央经济工作会议强调，加大结构性改革力度，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率。李克强总理也指出：中国经济要通过提升全要素生产率，提高发展质量和效益。所谓全要素生产率，是指产出增长率中超出要素投入增长率的部分。全要素生产率的来源，一般来说是技术进步和资源配置效率的提升。改革开放以来，我国在技术方面的引进、模仿与赶超，对提高全要素生产率的提高起了很大作用；但资源配置效率的提高，也就是将资源从效率低的地方配置到效率高的地方（包括产业、行业或企业等），在当下显得更为重要。而且，就未来看，由于和技术前沿的差距在逐步缩小，这方面贡献的提高将主要依赖自主创新，难度在不断加大；而资源配置效率提高，即通过深化供给侧的结构性改革，将资源配置到更高效率的地方，则有着更大的空间。

贾康

主持人我们强调供给侧结构性改革，是不是意味着否定“三驾马车”？

贾康：供给侧结构性改革并不意味着简单否定“三驾马车”，不再进行需求侧的管理和改革。在传统的需求管理理论中，掌握好“三驾马车”就可以认为是处理好了整个经济运行的动力问题，这是有局限性的。实际上，仅将“三驾马车”放在需求侧看待，这一认识并不完整。

需求当然是人类经济生活中的“元动力”，人们有需求且需求要得以满足，才会有从事生产经营和实现发展的动力。但是，我们提到的“三驾马车”这三类需求的具体回应机制都是在供给侧，都需要供给来满足，实际上这个动力机制已经自然而然地从需求侧转移到供给侧。举个例子来说，随着居民收入提高，现在国内很多消费者热衷海淘，主要是由于消费者对商品品质的要求不断提高，而在国内市场上很难找到满足高标准需求的产品供给，只能转而寻求国外产品，造成国内相关产品卖不出去而过剩。这说明，相对于需求变化，国内一些产品的供给已经不属于有效供给，如果缺乏有效供给，需求就无法得到满足，就难以起到拉动国内经济的作用。可见，需求拉动经济，最终还是要靠供给侧发力，提高有效供给能力，这样才能把供需无缝对接，形成经济持续发展的完整动力机制。因此，我们不能简单否定“三驾马车”，而是要注意到从需求侧延伸、对接到供给侧，并对供给侧存在的掣肘因素进行调整、改革。这也是为什么李克强总理强调“必须继续从供需两端加大结构性改革力度，以创新供给带动需求扩展，以扩大有效需求倒逼供给升级，实现稳增长和调结构互为支撑、互促共进”。目前，我国正处于经济新常态下，面临着很多过去需求侧管理不能解决的问题，因而现在一定要依靠供给侧结构性改革打造经济发展新的动力机制，以实现可持续发展和升级发展。

李佐军：把供给侧与需求侧对立起来，以为转向供给侧就不要需求侧了是对供给侧结构性改革的误解。其实供给侧与需求侧是一个硬币的两面，或一只手的手心和手背，缺一不可，而且二者要尽可能对称和平衡，经济才能健康可持续发展。过去多年来我们过于强调从需求侧进行政府宏观调控以实现经济高速增长，现在强调供给侧是对其进行修正，但只强调供给侧而忽视了需求侧，同样是一种偏颇。

主持人相比之前注重需求侧，现在我们转而强调供给侧结构性改革是基于哪些考虑？

张晓晶：这可以理解为宏观调控重心的转移。当前宏观调控最突出的任务是如何稳增长，应对潜在增长率的下滑。此前的宏观调控主要是运用需求政策，一般是经济过热时压缩需求，经济过冷时扩大需求。而新常态下，我国经济所遇到的问题则是潜在产出下降的问题，因此，宏观调控的重心就是如何稳定或防止潜在产出的大幅度下滑。正是这样的一个变化，导致宏观调控思维的变化，需要更加突出供给思维，关注供给侧，特别是供给侧的结构与效率。推动供给侧的结构性改革、提高全要素生产率将是防止潜在产出大幅度下滑的根本途径。中央经济工作会议也强调，推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。

近年来，河北省威县通过政策引导、平台搭建、人才引进等方式，鼓励企业科技创新，进一步促进产业转型升级。图为某机器人生产企业工人在组装“机器手”。

贾康：当前我国经济所面临的供给约束和供给抑制呼唤着实质性的供给侧结构性改革。

从人口、劳动力角度看，劳动力成本在上升、“人口红利”在下降。从土地自然资源方面看，土地制度已显得僵化落后，对自然资源的粗放和低效率耗用模式更须改变。在资本方面，与实体经济多样化融资和升级换代相匹配的金融支持不足，常规投资的边际收益明显递减。在进一步创新方面，创新主体需要有创新能力的人，而我们教育体制存在“钱学森之问”式的突出问题；统计中的科技成果尽管在不断上升，但真正的科技竞争力却没有同步提升。应该承认，我们在科技管理体制和科研经费管理制度方面还存在不少弊病，创新的驱动力还比较弱。在改革方面，制度供给视角下，应该承认政府职能转变和行政体制改革没有到位，我们的制度供给仍然在现实过程中表现出严重滞后的种种特征。因此，在供给侧亟须进行结构性改革，以缓解供给约束和消除供给抑制。

李佐军：之所以要推进供给侧结构性改革，一方面是因为持续多年的需求管理政策效果不断弱化。2008年以来，我们采取了一系列需求管理政策，在初期取得了明显的效果，如4万亿投资推出后GDP增速自2009年一季度的6.5%快速上升到2010年一季度的12.1%。但此后增速开始持续震荡下行，直至2015年三季度的6.9%，而且尚未扭转下行趋势。同时，出口、投资、消费的增速都自2008年后下滑。这就使得我们不得不重新思考：为什么需求管理政策达不到预期效果？其核心原因恐怕是没有完全找对病根，没有对症下药：我国经济当前的主要问题是结构性问题，而非周期性问题。针对结构性问题，不能用解决周期性波动的需求管理政策去应对，而要采取供给侧结构性改革去化解。

另一方面是因为需求管理政策的副作用和后遗症越来越大。由于需求管理政策主要是通过政府投资和释放流动性等手段，拉动“三驾马车”来实现经济增长，属于短期刺激政策，故在带来经济增长的同时，也造成了产能过剩、高房价或资产价格泡沫、地方债务压力加大、企业效益下降以及影子银行、银行不良资产率上升等副作用和后遗症。这促使我们必须寻找新的出路。

从需求管理转向供给侧结构性改革，相当于从过分强调政府宏观调控转向强调全面深化改革。

供给侧结构性改革在我国是否有过实践经验？我国当前推进供给侧结构性改革有哪些特殊性？

李佐军：尽管供给侧结构性改革这个词是新的，但与此相关的供给政策或供给管理的相关理论和实践则早已有之。特别是供给侧结构性改革的实践我国之前也一直在进行。改革开放以来几乎所有的改革都是从供给侧进行的，而不是从需求侧进行的。事实上，20世纪80年代的家庭联产承包责任制改革、

李佐军

主持人发展乡镇企业、允许农民在小城镇落户和进城打工、放权让利改革等，20世纪90年代中期以农村综合改革、国有企业改革、价格改革、财税改革、金融改革、外汇改革等为主要内容的经济体制总体改革，世纪之交的国有经济战略性改组、发展中小企业、政府机构改革等，以及十八届三中全会后推出的经济、政治、文化、社会、生态等全面改革，都基本属于供给侧结构性改革。这不难理解，凡改革都是要调整制度或体制机制，都涉及优化调整不同主体之间的责、权、利关系问题，目的是调动各个方面的积极性和创造性，以及提高全要素生产率，而这正是供给侧结构性改革的重点所在。而需求管理政策是政府用来调控经济波动的短期工具。供给侧结构性改革强调以效率提高为特征的内涵发展，需求管理政策则更强调以增量扩能为特征的外延扩张。只要稍微梳理一下历史就不难发现，推进供给侧结构性改革并非标新立异，而是回归常识。

但我们要注意的是，与过去30多年的供给侧结构性改革相比，当前的供给侧结构性改革除了有共性的一面外，也有一些特殊性。

一是经济发展阶段不同。我国持续30多年的9.8%左右的高速增长阶段已经结束，现已进入经济增速换挡期，换挡后GDP很可能进入年均6%7%的中高速增长阶段。工业化进入中后期阶段，其主要特征是技术或知识密集型重化工业与生产性服务业相交融发展。城镇化进入加速发展阶段的下半场。据国际经验，城镇化水平处于30%～70%时属于加速阶段，其中30%～50%属于加速阶段上半场，50%～70%属于下半场。目前，我国城镇化率已超过55%，说明已进入下半场，在提高城镇化水平的同时更强调提高城镇化的质量。收入水平已进入中等收入阶段，面临“中等收入陷阱”的挑战。在新阶段推进供给侧结构性改革任务更重，压力更大。

二是国际环境不同。以往当中国经济总量排在相对靠后位置时，国际社会是敞开怀抱欢迎中国加入国际大家庭的，当时推进供给侧结构性改革更易得到国际社会的支持，更易分享经济全球化的红利。但当中国经济总量成为世界第二且开始紧追美国后，中国面临的国际环境日趋复杂，针对中国的贸易保护主义等问题越来越严重。在这种新的国际环境中，我们推进供给侧结构性改革就必须更多地依靠国内的力量。三是人口、资源和环境约束不同。自2012年开始，我国15～64岁的生这些新的约束条件，使得供给侧结构性改革不能再像过去30多年那样主要依靠大规模要素投入来推动，而必须主要依靠提高全要素生产率来推动，即在制度改革、结构优化、要素升级方面做文章。

四是技术背景不同。尽管自20世纪90年代以来，信息化一直取得进展，但与当前这一轮以信息化、数据化、智能化、低碳化为内容的新技术革命相比，还是明显不在一个层次。可以说，新一轮全球科技革命和产业革命正在蓄势待发，与蒸汽机革命、电力革命相匹配的第三次全球科技革命正在到来。这为新阶段的供给侧结构性改革提供了历史性机遇和有力支撑。

五是部分内容不同。过去30多年的供给侧结构性改革主要是解决经济增量问题。而新阶段的这次供给侧结构性改革，除了要解决经济增量问题外，还要先解决累积多年的存量问题，特别是实体经济产能过剩、房地产高库存、基础设施建设水平差距大、地方政府高债务、银行不良资产较多等存量问题。存量问题的解决容易引发风险，更具挑战性，这次的供给侧结构性改革必须在化解存量问题中寻找新出路。

张晓晶

主持人产性人口占总人口的比重开始下降，“人口红利”逐渐消失，人口老龄化提前到来。同时，在连续30多年的经济高速增长后，资源日益短缺，环境污染压力加大，雾霾等资源环境问题成为不可承受之重。

当前及未来我们推进供给侧结构性改革应该从哪些方面着力？

张晓晶：供给侧的结构性改革，我们要围绕供给侧、生产方的劳动、资本和技术等要素展开。

在劳动方面，随着人口老龄化和劳动年龄人口的下降，需要及时采取应对措施：一是调整人口政策，例如实施“全面两孩”政策，增加劳动力供给；二是延长退休年龄；三是通过发展教育和培训提高整体人力资本水平，让“人力资本红利”逐步取代“人口红利”成为经济增长的重要来源，比如通过大力发展职业教育，提高劳动者职业技能；四是促进劳动力的自由流动，促进存量劳动力的利用效率进一步提高，比如通过户籍制度改革，进一步消除阻碍农业人口转移的障碍。

在资本方面，随着人口老龄化，储蓄面临下滑趋势，资本积累问题也将变得重要，但目前还不是紧迫问题，更为重要的是社会资本存量的优化配置问题。主要是存量资本在产业间、空间（区域之间、城乡之间、国际国内之间）配置，以及不同所有制主体之间的配置。

在技术方面，随着中国与发达经济体的技术差距在缩小，后发优势日渐式微。因此，必须重视自主创新，发挥先发优势的引领作用。我国在这方面存在有利条件：一是人口基数大，大众创新将会获得更多成功。二是市场大，有规模效应，创新试验容易推广，特别是可以弥补巨额的研发成本，形成强大的创新激励。

贾康：有效制度供给是推进供给侧结构性改革的关键，具体地应体现在以下“八双”上：

一是“双创”，即创新创业，按照中央经济工作会议要求，坚持深入实施创新驱动发展战略，推进大众创业、万众创新，依靠改革创新加快新动能成长和传统动能改造提升。

二是“双化”，即新型城镇化与产业优化。第一，新型城镇化建设毫无疑问是我国经济增长持久的内生动力。城乡一体化的新型城镇化也意味着强烈需要供给结构的变化，城市人口的聚集和规模扩大形成的规模经济，将大大促进产业分工的细化和就业结构的细化，同时可以促进农村土地集约使用和农业集约化经营。第二，在扶持战略性新兴产业的同时，不能放弃一般制造业的升级换代。通过技术创新、商业模式创新、产业创新，引导社会资本投入方向，形成合力来加大战略新兴产业的成长步伐，争取弯道超车后来居上。要加快在资源能源、广电、文化、医疗、教育等垄断行业或过度垄断领域的改革、开放步伐，引入社会资本，加快形成健康产业、老年护理产业、文化产业、创意产业等新的产业链、价值链和新兴产业群，释放出巨大的产业能量和活力。

三是“双减”，即结构性减税与减少行政审批。第一，结构性减税是激发市场主体活力并引导结构优化、方式转变的代表性机制之一。第二，减少行政审批应成为进一步转变政府职能、推进市场化改革、促进国家治理现代化的重要切入点和基本取向，进而以实质性减少政府行政干预特别是行政许可的制度改进，营造高标准法治化的良好企业经营环境。

四是“双扩”，即扩大向亚非拉的开放和扩大基于质量、效益的投资规模。第一，通过“一带一路”建设等，着力扩大中国对亚非拉地区的开放融合，坚持和实施更加积极主动、更加能够体现比较优势的新型开放战略。第二，适度扩大基于质量和效益的投资规模。我国投资领域的核心问题，不是总量和增速，而是结构、质量和效益的问题。从结构看，未来需重点围绕新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化、服务业现代化、国防现代化及住房、医疗、教育等领域，优化投资结构，提升投资强度；从提升质量效益看，要大力深化改革投融资体制改革和金融改革，以创新投融资模式，引入多元投资主体，以公私合作伙伴（PPP）和政策融资机制，扩大融资渠道，降低融资成本。

五是“双转”，即人口政策转变与国有资产收益与存量的转置。第一，“全面两孩”政策落地后，继续密切关注人口形势，动态优化调整。第二，积极促进国企等顺应社会诉求以更大比重的资产收益上交国库，转而充实社保基金，支持社保体系的运行和公共服务的优化。

吉林省将工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社保登记证和刻制公章准许证明“五证合一”，简政放权，降低社会成本，激发“双创”热情。这张拼版照片上图为某公司工作人员展示“五证合一”营业执照，下图为商事改革前经营业主须办理的五种证照。

六是“双进”，即国有企业（国有资本）与民营企业（民间资本）应发挥各自优势，协调发展，共同进步。国有经济、国有企业具有依托或隐含国家信用、较能够整合各方资源、较有规模经济特色、资本实力强、管理相对规范、社会责任感较强等优势；民营企业具有市场嗅觉敏锐、机制灵活、客户观念强等优点。我们主张通过扩大市场准入、加强市场监管、完善法律法规，发挥其各自长处，抑制其各自不足，构建国企国资、民企民资平等竞争、互为补充、双向良性互动的市场格局。

七是“双到位”，即政府、市场作用均到位。政府和市场都是现代经济健康运行的重要组成部分，两者都不应越位、缺位，而应发挥其各自应有作用，“双到位”实现良性互动互补与合作。要特别注重发展PPP机制创新。

八是“双配套”，即价税财与金融创新配套改革。第一，尽快实施新一轮价、税、财配套改革，重点是理顺基础资源产品的比价关系和价格形成机制，以及健全分税分级财政体制。第二，积极推进金融改革和创新的配套改革。扩大金融对实体经济多样化的服务覆盖能力和融资渠道、融资方式，提高银行业、证券业、保险业等行业的全球竞争力，比如推进证券发行注册制改革等。

张晓晶：我们在推进供给侧结构性改革过程中，要重视社会存量资产的优化配置，这将是推进供给侧结构性改革、提高全要素生产率的新途径。通过国际比较发现，一方面，居民净资产在美国、日本、德国约占社会净资产的70%～ 90%，而在中国仅为40%～50%。另一方面，政府净资产在美国、英国基本上是负值，日本、德国也仅占社会净资产的1%左右，而我国的则为20%～ 30%。政府部门拥有大量净资产是国家能力的重要体现，好处是不惧危机，但也会导致资产利用效率的损失。改革的方向则是重置这些存量资产，特别是对政府存量资产提高配置效率。

从这一点出发，一是要继续推进行政事业单位改革，精简机构、减少审批，减轻政府行政成本，降低市场交易成本，增强经济发展活力；同时，重新优化资源配置，提高配置效率。国务院发文强调盘活各领域“沉睡”的财政资金也是提高存量资产配置效率的重要举措之一。

二是推进国有企业改革，削弱行政垄断，促进全社会资源更加高效地利用。一项最新研究表明，不同所有制类型制造业企业的效率差异较大，即使在“抓大放小”的背景下，国有企业的投资效率还是要比民营企业低四成左右。可见，推进国企改革将是改善资源配置效率的关键。

三是去杠杆与清理僵尸企业。2014年我国企业的杠杆率（即债务占GDP的比重）为123.1%，这在国际上处于较高水平，风险较高。造成企业高杠杆的原因很多，这既跟以银行为主导的金融体系及企业主要靠信贷支持而非股权融资大有关系，也跟大量僵尸企业“死而不倒”有关。僵尸企业占用了大量资金、土地等宝贵资源，却不产生经济效益。无论从去产能还是从去杠杆的角度，清理僵尸企业都是必经之途。清理僵尸企业，一方面使得企业负债水平下降，银行、股市不需要给僵尸企业继续“供血”；另一方面，从僵尸企业释放出的闲置资源，还能够得到更好利用，最终达到去杠杆的目的。政府应采取兜底的方式，出台配套的失业保障措施，做好职工安置工作，让破产清算或兼并重组能顺利推进。

李佐军：我国当前推进供给侧结构性改革有其特殊性，不能简单用西方相关经济学观点来理解。西方主要强调的减税、放松管制、反过度福利等，的确也是我国供给侧结构性改革的重要内容，但我国供给侧结构性改革绝不限于此，内容要丰富得多。同时，供给侧结构性改革也不是简单地增加商品或劳务供给。推进供给侧结构性改革的主要意图是，通过针对结构性问题的改革，一方面淘汰落后产能，化解产能过剩；另一方面推进产业转型升级，培育新兴产业和新的经济增长点。

推进供给侧结构性改革就是要抓住制度改革这个“牛鼻子”。制度改革是提高全要素生产率的最重要途径。推进制度改革包括十八届三中全会提到的各项改革，从供给侧来说，关键是既要实现减管制、减垄断、减税收等，又要通过结构优化和要素升级，来推进生产要素的优化配置，以提高全要素生产率，促进经济健康可持续发展。当前，推进供给侧结构性改革要重点解决好以下几个问题：一是通过改革加快培育各种创新主体，如创业者、创新型企业、创新型地区或园区、科研院所和高等院校、创新型政府等；二是通过改革，如保障产权、减税、简政放权、放开价格等，激发各主体的积极性和创造性；三是痛下决心，通过改革以可控方式和节奏主动释放风险，退出僵尸企业，淘汰落后产业，培育有市场竞争力的新产业和新产品；四是通过改革促进技术进步、人力资本提升、知识增长等要素升级。

推进供给侧结构性改革的实质，是正确处理好政府与市场的关系，发挥好市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。过去，我们过多地通过政府的需求管理政策，特别是政府投资政策和货币金融政策，从需求侧“三驾马车”来拉动经济增长，“有形之手”伸得过长。今后，我们要更加强调供需平衡，在适度扩大总需求的同时，强化供给侧结构性改革，特别是要发挥好企业和个人的作用，充分调动其积极性和创造性。

本栏责编:赵鸿文 颜牛

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