公共文化服务网络治理：主体、关系与模式*

罗云川　阮平南（北京工业大学经济与管理学院　北京　100022）



公共文化服务网络治理：主体、关系与模式*

罗云川阮平南（北京工业大学经济与管理学院北京100022）

公共文化服务网络治理是一个对传统公共文化服务体系在结构、机制、模式上的转换重构过程。在这个过程中，公共文化服务的供给主体将过去主要由政府及其所辖的公益性文化单位构成的“一元化”形态转变为政府、企业、社会组织、社会公民共同参与的“多元化”形态。公共文化服务体系的治理将带来管理理念、组织结构、决策模式、沟通形式、评估标准等诸多要素的改变，并逐步从传统科层管理模式走向网络治理模式。

公共文化服务 网络治理 治理

1　引 言

党的十八届三中全会决定将推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标，并指出“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”[1]。治理体系与治理能力现代化成为国家战略，且文化成为其中的重要组成。

“治理”一词是一个不断被丰富的概念，自1989年世界银行在探讨撒哈拉以南非洲发展问题的报告中，把非洲当时的情况称之为“治理危机”之后[2]，治理便被赋予了新的涵义，成为在经济学、政治学、社会学及法学等社会科学领域广泛运用的、有广泛影响的研究视角。根据治理理论主要创始人罗西瑙的定义，治理是指一种共同的目标所支持的一系列活动，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要强力克服挑战而使别人服从[3]。尽管不同学者对治理的理解和解释不一而足，但治理的核心思想是基本相同的：治理强调目标的一致性和有效达成；治理强调多元主体相对平等的参与；治理的规则体系是由参与各方在信任的基础上，通过协调而建立并自觉遵循，而非靠强制使别人服从。在治理理论基础上发展起来的网络治理，即应用数字网络技术、多元主体以网络化组织形态开展沟通与协调从而达成一致目标的模式，正在成为最具现实意义、操作性强的治理模式。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯认为，网络治理象征着世界上改变公共管理部门形态的四种有影响的发展趋势正在合流，即利用私人公司和非营利机构从事政府工作的第三方政府模式 ；从顾客—公民的角度考虑，采取横向“协同”，纵向减少层级的做法提供更为整体化的公共服务；数字化网络技术大大减少了合作伙伴之间的合作成本，促进了网络化组织模式的发展；公民希望增加公共服务选择权的要求在不断提高，而多元化服务需求和多用户服务管理客观上要求建立便于互动和倾向于网络化运行的服务模式[4]。

公共文化服务作为由政府主导、旨在保障社会公民基本文化权利的一项国家基本公共服务，推进其治理体系和治理能力的现代化应是题中应有之义。在传统的公共文化服务体系中，公共图书馆、文化馆（群众艺术馆）、博物馆、美术馆、科技馆、工人文化宫、妇女儿童中心、乡镇综合文化站、街道（社区）文化活动中心等公益性文化事业单位作为公共文化产品与服务的供给主体，向社会公众提供服务，而企业、社会组织、公民作为服务的接受方未被纳入公共文化服务的供给主体范畴，这就使得大量民间具有公共文化特征的活动没有被纳入公共文化服务体系之中。从治理视角来看，公共文化服务治理体系和治理能力现代化的过程将是传统公共文化服务体系在管理理念、组织结构、运行机制等方面的一个转换、重构过程，而在这个过程中，供给主体的构成及其相互关系则是需要优先考量和界定的问题。

本文基于网络治理视角，结合我国公共文化服务体系建设实践，研究公共文化服务治理的主体构成及其相互关系，并进一步探讨公共文化服务传统模式向网络治理模式转换中的要素特征，为深入开展公共文化服务治理研究提供借鉴参考。

2　公共文化服务网络治理的主体及其角色

多元主体的平等参与是治理的一大核心理念。治理意味着政府不再是唯一的权力所有者、发号施令方，权力和责任由政府一方转向政府与社会各方力量共同分享、共同承担。在公共文化服务网络治理中，多元主体的参与不是某一个环节、某一个阶段的事情，而是在决策制定、资金投入、实施过程、结果评估与改进等各阶段的全程参与，社会公众的知情权、表达权、选择权甚至在一些环节上的决策权应得到充分的彰显。

在网络治理视角下，公共文化服务的各主体及其角色定位如下：

2.1政府及公益性文化事业单位

政府作为公共文化服务的主导力量和主要责任者，扮演着组织、管理、出资者的角色。在治理结构中，政府仍占据核心位置，其主要任务包括：制定公共文化服务政策、规章制度，完善网络治理机制，提供公共文化服务资金支持，编制发展规划，向所管辖的公益性文化单位指派任务，监控多元主体参与的合规性与机制发挥作用情况，进行机制和结构的调整优化，等等。公益性文化事业单位作为政府直接管理的体制内单位，接受政府的领导，其资金来源主要由政府提供，承担着政府在公共文化具体实施方面的职能，因此在主体类型上，公益性文化事业单位可以被视为政府代表。为简化表述，本文后续部分将政府及公益性文化事业单位统称为“政府”。

政府的结构性优势在于，具有规范化的组织和按照上级指令开展工作的执行力；结构性劣势在于，灵活性不足对用户需求的敏感度和迎合度较差。

2.2企业

企业具有政府部门所欠缺的对市场变化和用户需求的敏感度，因此将企业纳入公共文化服务网络治理结构，使其成为主体中的一员，可以使公共文化服务更具“市场感觉”。在公共文化服务治理结构中，企业不再是单纯以乙方身份出现的产品、设备供应商，也可以是战略合作方、项目资助者、受委托的运营方等，或者因社会责任而积极参与公共文化服务。在当今的互联网时代，赢得客户的使用便能够赢得投资和巨大商机，因此，企业在市场竞争中采取免费或低价战略吸引消费者已成为一种互联网商业模式的潮流，而参与公共文化服务、扩大客户服务网络、提升社会形象也已成为企业参与的重要动力。

企业的结构性优势在于，具有市场导向的组织设置和对用户需求敏感、深入的把握，这一点对政府的结构性劣势是一个重要的弥补；劣势在于，企业逐利性的本质使得一些无发展潜力的公共服务地区和人群对其缺乏吸引力而均等性原则却要求在那些“市场失灵”的区域，公共文化服务要发挥更大的作用。

2.3社会组织

在我国，社会组织尚未像西方发达国家一样在社会公共管理中有较强的话语权，但事实上民间的各种自发兴趣团体如雨后春笋般正大量涌现。这些社会组织参与到公共文化服务中，将极大带动社会公众参与的热情，激发公共文化服务活力。社会组织可以作为与政府长期合作的合作方，也可以成为某项活动的参与者，甚至受政府委托成为组织实施者，其专业性优势也可以通过提供某一产品或服务体现。社会组织通常是公共精神的倡导者，积极参与公共文化服务，一方面可以彰显其组织的公共属性，另一方面可以壮大自身队伍。

社会组织的结构性优势通常是具有较好的信息优势和社会资本，并且与企业相比，其“功利性”较弱，因而公益性形象更加鲜明，易于在服务中为社会公众所接受而掌握民意信息，这些优势将有助于弥补政府、企业在网络环境中的不足；其结构性劣势在于，因参与者的自发性，组织的稳定性与约束力相对较弱，资金和硬件资源通常较为缺乏。

2.4 公 民

网络时代，社会公众不再是被动接受服务的一方。一方面，公民可以选择接受或不接受服务，另一方面，公民个体也可以作为文化的传播者，在其周围和网络上制造影响。一种新的趋势是，公民以自愿者身份积极投身于公共服务中，自身既是公共文化服务的提供者，也是公共文化服务的接受者，同时也是公共文化服务的评判者。从组织角度看，公民作为个体不具备组织属性，但在网络时代下，就某一热点主题，公民会因某一观点相同而迅速组成“联盟”，形成一个具有强大影响力的“临时组织”，此时，公民团体将成为组织关系协调中非常重要的因素。

政府、企业、社会组织、公民在公共文化服务网络治理结构中的角色及其属性特征如表1所示。

表1　公共文化服务网络治理结构中各主体的角色及属性特征

3　公共文化服务网络治理结构中各主体间关系

公共文化服务网络治理结构中政府、企业、社会组织、公民各主体之间的关系存在组织关系与行为互动关系之分。组织关系是指，围绕公共文化服务整体工作任务，组织层面各主体之间在结构中的位置与关联；行为互动关系是指，在实际开展公共文化服务活动中，政府、企业、社会组织、公民各主体间因活动类型不同而存在不同的角色定位与交互关联。

3.1组织关系

有学者对企业战略网络组织的类型进行了研究，并提出战略网络组织具有3种类型[5]：（1）开放型网络。这种网络最接近市场组织形式，网络之间、网络与环境之间几乎无边界。其主要优点是：开放程度最大，有利于知识扩散；主要缺点是：相互依赖程度相对较低，相互信任程度较低，容易出现机会主义行为。（2）封闭型网络。这种网络最接近层级组织形式，通常有一个战略中心企业控制整个网络。其主要优点是：相互依赖程度高，有利于保证规模经济、提高核心能力的利用率；主要缺点是：与环境的沟通交流少，外来新知识的扩散慢，不利于创新发展。（3）可渗透型网络。作为一个整体与其他网络相联接，具备上述两种网络的优点，其突出优点是：强调整体性，对外网络作为一个整体与其他企业网络相互作用，保持与环境的相互渗透；对内网络节点之间形成一个共生的联合体，彼此强联接和具有同一性。

笔者认为，公共文化服务网络治理应形成一个有核的、可渗透型网络组织结构。首先，政府作为主导方和主要责任主体，承担着组织管理和推动网络实现公共文化服务任务的主要职能，因此公共文化服务在组织体系上首先是一个有核的网络。其次，公共文化服务本身具有价值导向属性，其开展的公共服务具有较强的约束力与较高的专业要求，这就需要网络内主要节点之间具有强连接、相互信任、相对稳定的关系。通过网络治理，政府、企业、社会组织和社会公民在组织结构中的位置及与其他节点的关联将发生变化：（1）政府节点。过去政府主要与上下级政府节点具有强联接关系，横向节点间几乎不联接或者弱联接。通过公共文化服务网络治理，政府将与企业、社会组织节点不断加强联系，彼此间各有输入输出，并与一些节点建立强联接关系。（2）企业节点。在传统模式下，企业是以乙方身份提供产品或设备，与政府签订合同，当合同完成后企业即退出服务体系。通过公共文化服务网络治理，企业拥有更多的选择，以更平等的身份参与到公共文化服务中，不再是过去短期、纯粹以经济利益相关联的受雇方，一些企业将成为政府的长期合作伙伴而形成强联接节点。（3）社会组织节点。社会组织过去游离于公共文化服务体系之外，通过公共文化服务网络治理，符合条件的社会组织将进入公共文化服务体系，一些持续效能较好的社会组织更可进一步获得政府财政资金支持，形成与公共文化服务其他节点强联接的状态。（4）社会公民节点。社会公民可通过加入志愿者协会等社会组织进入公共文化服务体系中，亦可通过网络平台等渠道参与公共文化服务活动，贡献自身价值，但作为公民个体，不具备组织节点间强连接的功能。公共文化服务网络治理中各主体间组织关系如图1所示。

图1　公共文化服务网络治理结构中主体间组织关系

通过网络治理，公共文化服务上一层级网络与下一层级网络的交互将更加频繁。随着网络节点联接的增多、交互的增强，为了更好地协同与资源共享，也必然发生不同区域网络体之间更加频繁的互动交流。不同层级、不同区域网络的跨地域交互，进而形成一个更大、联接更多、拥有更多可支配资源和协同能力更强的网络，如图2所示。

图2　公共文化服务跨区域网络形态

3.2行为互动关系

多主体并不必然意味着高效能。由于各行为主体的行为目标、行为逻辑、行为驱动不同，政府、企业、社会组织参与公共文化服务并不等于彼此之间一定会紧密合作，分散的、各自为政的多中心参与局面未必对解决实际问题有所帮助，也未必会形成一种资源共享、优势互补的局面，这就带来一个行为主体之间如何互动才能够更有效、更高效，以及由此带来的各主体行为互动中彼此的关系问题。

在已有的治理相关文献中，Provan和 Kenis总结了网络结构的3种类型[6]：一是自组织结构；二是有牵头组织的结构；三是有一个独立于网络之外的网络监督组织存在的网络结构。芮国刚和郭风旗根据政府发挥作用的不同将治理网络分为3种类型[7]：一是由政府构建一个网络，府在其中承担管理角色；二是网络中存在多元行为主体，政府作为其中一个主体但并不是权威中心，而是提供一个让各方直接交流的通道；三是网络实质是一个平台，多元行为主体具有平等的地位，就共同关心的问题、公共事务进行协商、合作、达成一致意见并执行。

本文在已有文献的基础上，基于对公共文化服务活动的实际考察，认为公共文化服务网络治理结构中多元主体的行为互动关系可以分为政府牵头型、政府参与型和自组织型3种类型。3种类型治理特征的对比如表2所示。

表2　公共文化服务多元主体行为互动关系类型

（1）政府牵头型。在此类型中，政府居于网络的核心位置，利用其自身权威、独占性资源和公正公立形象将不同的参与主体集结在一起，协调他们之间的活动，处理彼此之间的各种争端。这种类型可见于政府主办的一些大型公共文化活动，如文化部每3年举办一次的全国“群星奖”群众文化艺术作品大赛，各地方政府为在激烈的大赛竞争中获得奖项，会组织发动社会各方力量参与文化艺术作品的创作、改编、排练，并组织队伍参赛。政府牵头型各主体的行为互动关系如下页图3所示。

（2）政府参与型。在此类型中，某一非政府主体居于核心位置，对项目进行总体策划实施，与各方主体通过谈判达成合作共识，并以契约形式进行明确。政府居于非核心节点位置，但属于“特殊的非核心节点”，主要利用其自身影响力，就公共文化服务项目的某一环节或某一资源进行协调，以打通瓶颈，促成各参与主体的合作，协调并跟踪合作进展。例如，某一社会团体牵头举办的全民阅读服务活动，政府出面协调其他有关文化单位参与。在网络治理模式下，政府未来将更多地扮演该类型角色。政府参与型各主体的行为互动关系如图4所示。

图3　政府牵头型多元主体行为互动关系　

图4　政府参与型多元主体行为互动关系

（3）自组织型。此类型主要指目前民间自发组织的各类群众文化活动、民间团体自办的具有公共文化服务性质的项目。在传统模式下，这些组织和活动并未被纳入公共文化服务体系之中。在网络治理模式下，这些组织和活动应纳入进来，但政府不应过多干预，而是保持“一臂之距”，通过提供政策支持、资源支持和影响力支持等形式，与这些自组织类型的主体建立起弱联接，并加以规范和引导，使这些组织和服务活动在公共文化服务总体目标和规制下健康发展，这类组织或活动典型的如广场舞、京剧票友会等。自组织型各主体的行为互动关系如图5所示。

4　模式转换：从科层管理走向网络治理

通过治理，公共文化服务体系从传统科层管理模式向网络治理模式转换，公共文化服务的供给主体从原来的政府独家向政府、企业、社会组织、公民共同构成转变，如图6所示。

在这种模式转换过程中，从管理理念到决策机制、从组织结构到沟通形式、从冲突的解决方式到“成功”的界定标准都将发生重大转变。在行为者之间，控制与被控制的关系被打破，从单一向度的自上而下的管治，转向平等互动、彼此合作、相互协商的多元关系。在网络治理模式下，更多的主体参与不是被迫而是主动的；沟通的方式不是命令而是协商的；开展的行动不是孤立而是合作的；成功的标准不是上级部门认定而是以社会公众认可、参与各方共赢、公共利益得到保障为标准的。面对复杂多样的公共文化服务和时代发展要求，这种多元的、协商的、平等的互动模式将是公共文化服务模式转换的必然发展方向。公共文化服务传统模式与网络治理模式在一些关键要素上的区别如表3所示。

图5　自组织型多元主体行为互动关系

图6　公共文化服务体系从科层管理向网络治理的转换

表3　公共文化服务传统科层管理模式与网络治理模式的比较

5　结 语

公共文化服务网络治理是一个对传统公共文化服务体系在结构、机制、模式上的转换、重构过程。在这个过程中，公共文化服务的供给主体将过去主要由政府构成的“一元化”形态转变为政府、企业、社会组织、社会公民共同参与的“多元化”形态。公共文化服务的体系边界也将进一步扩展，将过去游离于体系之外的民间、公益性文化活动纳入体系之内。从组织间关系视角，公共文化服务网络是一个有核的、可渗透型网络组织结构，政府仍是该网络的核心节点。而在实际开展公共文化服务活动中，多元主体之间的行为互动关系则可以分为政府牵头型、政府参与型和自组织型，在后两种类型中政府将退居幕后，承担协调、跟踪、规范、引导的职责。公共文化服务体系的治理将带来管理理念、组织结构、决策模式、沟通形式、评估标准等诸多要素的改变，并逐步从传统科层管理模式走向网络治理模式。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL]. [2015-06-06].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/ c_118164235.htm.

[2]World Bank.Managing Devleopment: The Governance Dimension [EB/OL].[2015-06-06]. http://www-wds.worldbank.org/external/ default/WDSContentServer/WDSP/IB/2006/03/07/ 000090341_20060307104630/Rendered/Rendered/PDF/34899.pdf.

[3]罗西瑙. 没有政府的治理[M]. 张胜军, 刘小林, 等译. 南昌:江西人民出版社, 2001:5.

[4]戈德史密斯, 埃格斯. 网络化治理: 公共部门的新形态[M]. 孙迎春, 译. 北京:北京大学出版社, 2008:6.

[5]李焕荣.战略网络的结构、类型、构成要素和功能研究[J].科学学与科学技术管理, 2004(6):70-74.

[6]Provan K G, Kenis P. Modes of Network Governance and Implications for Network Management and Effectiveness[C]. Los Angeles: Public Management Research Association Meating, 2005.

[7]芮国强, 郭风旗. 区域公共管理模式:理论基础与结构要素[J]. 江海学刊, 2006(5):211-215.

罗云川 北京工业大学经济与管理学院2009级博士生，高级工程师，文化部全国公共文化发展中心主任助理，国家公共文化服务体系专家委员会委员，全国网络文化标准化技术委员会委员。

阮平南 北京工业大学经济与管理学院教授，博士生导师，北京工业大学图书馆馆长。

Public Cultural Service Network Governance: Subject, Relationship and Mode

Public cultural service network governance is a transformation and reconstruction process for traditional public cultural service system in respect of structure, mechanism and mode. In this process, the main supply body of public cultural service is transforming from the past ''unified'' form constituted by the government and the nonprofit cultural institutions under its jurisdiction into the ''diversified'' form that government, enterprises, social organizations and civil citizen jointly participate in. The governance of public cultural service system will bring about the change of management concept, organization structure, decision-making mode, communication mode, evaluation standards, and so on, and will gradually change from the traditional hierarchy management mode to the network governance mode.

Public culture service; Network governance; Governance

G251

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2015-09-01 ]

*本文系国家社会科学基金艺术项目“城镇化进程中构建农村公共数字文化服务体系的路径研究”的成果，项目编号：14BH087。