城镇化进程下丘陵山区农村宅基地的利用

郭悦

城镇化进程下丘陵山区农村宅基地的利用

郭悦

通过对样本区域农村居民点布局及土地利用特点的研究，从丘陵山区的自然环境条件和社会经济发展水平的实际出发，探讨针对山地丘陵宅基地的改革思路。

宅基地；集约利用；丘陵山区

一、引言

宅基地承载农村社会保障与切实保护耕地双重功能，在确保农民居者有其屋，维护农村社会稳定等方面发挥了较大作用。2013年十八届三中全会党中央便提出了“保障农户宅基地用益物权，探索农民增加财产性收入渠道”，2014年随着“四个全面”战略布局的提出，破解城乡二元结构的瓶颈，提高农村特别是丘陵山区宅基地集约节约利用程度，给农村发展注入新的动力。2015年中央1号文件更是明确提出要完善农村宅基地管理制度。然而从微观上看，面对中国农村人口比重大、农户多这样一个国情，政府改革宅基地的集约利用的切实成果还是值得商榷的，尤其是东部、中部山地丘陵地区，因其自身的自然环境和经济状况，宅基地的集约节约利用仍然面临严峻的挑战。

二、学术界观点总结

（一）经济学方面

田迎晓（2015）指出只有改革现行的宅基地产权制度，明确宅基地各项物权权能，才能在城市化进程中彰显宅基地的市场价值，促进土地资源的有效配置；罗瑞芳（2011）提出宅基地产权制度的变迁必须在既定的基本经济制度框架下把握一定的方向和原则；严金海（2011）表明，集体、农户与市县政府之间的土地利益冲突以土地发展权价值的争夺为核心。

（二）法律制度方面

程济春（2008）、黄翔、范小强（2010）、张振勇（2013）研究宅基地使用权流转制度及其相关法律问题；夏松洁（2014）研究我国农村宅基地资源保护与利用制度；欧阳安蛟（2009）主张建立以激励机制和约束机制为核心的宅基地退出机制；项继权、周娴（2011）提出建立农村土地收购储备制度的设想；姚洋（2004）、贺雪峰（2010）等从完善相关法规政策、农村宅基地的制度创新与管理规划及置换整理等角度提出解决对策；特别是赵之枫（2001）等最早对城市化背景下实施农村宅基地有偿使用和转让制度、建立宅基地市场等进行探讨。

（三）管理学方面

张凤荣、张军连（2004）、朱红波（2010）、刘祖云（2012）、张晓山（2013）等普遍认为我国农村宅基地用地缺乏规划、布局凌乱；人均用地量偏大等。刘庆（2004）、姜广辉（2006）、蔡智（2013）等认为城乡二元结构、规划缺位，宅基地产权不完整且无偿取得、不能流转，农村社会保障体制不完善，法律政策不健全及行政管理滞后等是主要引致因素。

上述文献对各类不同自然条件和社会经济条件地区的农村宅基地利用现状综合分析较少，特别是针对广阔丘陵山区宅基地退出与集约节约利用及其路径的拓展和深化还需要进一步探索。

三、农村宅基地的利用现状

（一）宅基地现行管理体制

宅基地使用权是我国特有的一种用益物权。宅基地使用权即是经有关部门批准由农村集体经济组织自行分配给其成员用于建造住宅及附属设施，没有使用期限的集体土地使用权，是一种关乎社会福利的权利，也是农民作为集体经济组织成员而获得的社会保障。

（二）丘陵山区宅基地现状调查

笔者为了了解丘陵山区宅基地利用的实际情况，选择了具有代表性的东部和中部地区，对个别村镇（社）进行全面调查和重点抽查。

1.平宁村宅基地概况

平宁村地处福建省东南部九龙江下游的漳州平原，北依九龙江，东与龙海市城石码镇相邻，面积1.2平方公里，管辖有平宁、严溪头、西头三个自然村社。总人口为4438人，其中18至60岁劳动力为3160人，60岁以上老人680人，人均年收入14000元，全村企业86家，主要产品是竹家具和木家具。改革开放前人均耕地是0.3亩，改革开放后土地均被征用建造工厂和商品房，农民成了失地农民，生活来源靠打零工维持，有的进城务工。

2.宁乡的宅基地概况

宁乡，取“安宁之乡”而得名，湖南省辖县，地处湘中东北部，隶属于省会长沙市。宁乡境内多为丘陵地带，地貌有山地、丘岗、平原。地表轮廓大体是北、西、南缘山地环绕，东南丘陵起伏，北部岗地平缓，东北低平开阔，整个地势由西向东呈阶梯状逐级倾斜。宁乡县辖4个街道办事处、20个镇、5个乡，一个国家级经济开发区。一个省级经济开发区。总面积2906千米，总人口144万人

四、山地丘陵宅基地存在问题

（一）山地丘陵宅基地存在的主要问题

1.村镇没有合理的建设规划，分布不均匀，农村宅基地闲置与浪费并存

当地的农户习惯于以自然院落的形式居住，但一般院落规模都不大且是单家独院，低矮楼房。且不论这种分散独立小院土地利用率低下，居民住户内部土地利用结构也不尽不合理，由于大多都是当地农民自行修建的，所以建设普遍简单，设施简陋，安全性较差，尤其是对于平宁村这类处于东南沿海地震带上的宅基地住房。加之丘陵山地的地形缘故，居民点基本呈现分散的状态。近年来随着经济的发展，一些进城务工、生活水平显著改善的农民返乡后，择优势地段建房，但往往非法占用农业用地或不经批准沿路建房经营自己的副业。再者村中村民“分家”后继承父辈的宅基地又申请取得新的宅基地，待其父母年老去世那些旧的宅子就逐渐空置下来，最后形成“空心村”。

2.宅基地使用权制度不明晰，造成分配不均

宅基地的使用标准各省并非都一致且省内各地区的标准也存在很大差异，这就给宅基地分配埋下了很大的随意空间----分配制度和方式不透明，实际上各村宅基地的分配大权大都掌握在村中“一把手”那里。伴随城市化进程的加剧，大部分青壮年外出务工少部分村民迁居城市，事实上村中的常住人口是在减少的，从而闲置宅基地是在不断增加的，但却出现有的住户人多宅基地少，有的则人少却占用大量的宅基地的不合理现象。

3.宅基地取得方式不合理，隐形流转与私下交易大量存在

我国法律规定宅基地使用权的取得和使用不需要缴纳费用，虽说当地也对宅基地的取得征收所谓的“看护费”，但与城市中商品房所算得的地价相比，取得宅基地使用权所缴纳的费用几乎是可以忽略不计的。从而在宁乡等经济较为发达的地区，农民住房买卖等“私下交易”活动是较为活跃的，这种变相的宅基地使用权的流转是不受法律保护的，且存在着极大的风险，造成了“小产权房”的问题。

4.没有处理好农民退出宅基地的过程

福建省平宁村除了农户所居住的住房外的宅基地绝大部分都被当地政府征用建设。但据所调查的情况看，在征用过程中当地村委会和政府并没有处理好与农民、开发商之间的关系。对于失地农民的安置，除了货币的一次性安置外并没有解决其就业、社会保障制度等问题，对于安置补偿费标准也没有充分征求当地民众的意见。失地的农民有些没有一技之长的只能依靠零工过活，安土重迁思想和长年累月形成的邻里关系等问题当地村政府均没有做好足够的预案，造成村中不乏怨言。

5.使用监管体制不完善

宅基地使用权登记制度的缺失突显了村委会的管理的缺位。关于宅基地的法制宣传也是极不到位的，调查过程中，很少有村民了解现在的宅基地政策；村民的违规建房等现象，碍于村中人情世故关系当地村委会都没有及时出面制止并采取有效措施。

（二）山地丘陵宅基地问题的影响因素

1.经济发展

随着市场经济的不断发展，城镇化已成为一种不可逆转的趋势，尤其是对处在东南沿海发展前沿的地区来讲更是尤为明显。农村人口大规模地涌入城市寻求更好的生活机会，比如福建平宁村居民大多选择厦漳泉就近城市打工经商。这些走进城市生活的农民上俨然已经成为了城市的一份子，但户籍制度的束缚和生活习惯方面的差异，让他们的某些权益无法得到切实保障，他们仍然在医疗、教育、住房等很多方面遭受所谓的“歧视”。缺乏较高的专业技术水平使得农民工们只能从事些城市产业中低端工作，微薄的收入和不断攀升的房价让很多希望在城市中安家的农民愿望落空。因此，他们仍然希望在老家保有自己的宅基地，不论是作为叶落归根的处所还是生活的退路。即使是对于户籍已进入城市的那些农户来说，让他们主动放弃这种额外的土地利益似乎不太可能。上述情况造成了农民的“城乡两栖”现象，宅基地闲置也就不可避免。

城镇化的另一个显著特征就是农村居民的收入和生活水平大大提高，依据供求关系自然使得宅基地的使用权价格迅速上涨，商品化态势十分明显。因此，无论是普通居民还是村干部都对土地升值充满期待，各方力量都在设法维持或挤进农村集体中以谋求利益，使得对宅基地的滥用现象十分突出。

2.地理位置

福建山地丘陵占全省总面积的80%以上，素有“八山一水一分田”之称，平宁村也属于丘陵地形。湖南地形属于云贵高原向江南丘陵和南岭山地向江汉平原的过渡地带，宁乡则处在湘中丘陵地带。因而居民点的布局在一定程度上受到地形地貌条件的制约，基本符合丘陵山区的居民点布局的突出特点---“小散乱”。加之福建还处在东南沿海地震带上，对宅基地的布局和内部要求也有一定的影响。

3.土地观念

自建国以来农村土地制度的变革，农民的土地观念和土地意识也随之不断变化，大致可以分为第一次土地改革时期、“人民公社化”、“家庭联产承包制”三个时期，农民的土地意思也跟着变化从先前的私有意识到虚幻的集体所有意识再到自主的集体所有意识，而这些意识直接影响着其对宅基地的利用状况。数千年的封建世袭制让现在农民对农村宅基地普遍存在着私有的观念，认为宅基地是祖上传下来的私有财产。从而希望占有更多的宅基地却没有考虑对其的利用状况，这种现象极可能造成宅基的闲置浪费。在上世纪五六十年代强化的集体观念则让农民产生了一种所谓的“公家”资产的想法，也就是作为集体大家庭中的一员，对于集体的土地就应该享有平等分配的权利，没有考虑到自身的实际需求。直至今日更为开放的土地使用权制度，让一些村干部村民有了可钻的空子。

4.人口减少

由于生育观念的改变，养儿防老已经不再是农民保障未来生活的唯一选择；物价的提高，竞争的加剧，生养小孩实际成本在不断的攀升，许多农村年轻夫妇也愿意只生养一个小孩，尤其是经济发达的地区这种现象更为普遍。这些新增人口在他们父母过世后，宅基地就会闲置下来，加之农村老龄化的趋势加深自然就形成了“空心村”。

5.法律制度

虽然我国国土面积广大，但相关土地政策却不尽完整，比如农村土地产权不明晰造成的宅基地管理落后。在土地管理体制、机制等配套方面也存在问题，导致农村宅基地无法有效的利用以及合理的流动。

五、针对山地丘陵宅基地的改革思路

（一）行政方面

1.加强宣传教育

相关责任部门应该加大宣传力度，以提高群众的规划用地意识，土地忧患意识，土地法制意识以及可持续的发展观念。各部门应尽可能的利用大众传媒：广播、报纸、媒体、网络等逐步引导民众对土地进行集约利用，同时宣传中央最新的土地政策以增强民众的参与感和土地主人翁感。

2.探索建立宅基地退出激励机制

引导、鼓励农民将空闲的宅基地逐步退出，由有关责任方进行重新的规划和配置，因而在此过程中必须有一套行之有效的机制。对农民而言，退出宅基地所取得的补偿问题，主动放弃农村住房进城务工的农民购房优惠政策。对政府和村委会而言，新取得的宅基地如何有效利用，在地价不断攀升的当下如何防止从中滋生的腐败。

3.强化市场功能，明晰政府和市场的界限

我国现行的农村宅基地制度过去旧体制在的产物，对于当时的农业生产是有极大的促进的作用，但随着市场经济的逐步发展，尤其是地处我国中、东部地区，城镇化进程的日益加快，人口流动的日益频繁和房地产产业的蓬勃发展都促使着农村人口希望打破城乡二元结构的束缚，让市场化的浪潮能惠及农村地区，同时平衡市场配置和政府调控的关系。

（二）法律方面

1.加强立法，完善农村宅基地相关法律制度体系

同城镇土地制度相比，一方面我国农村宅基地的相关问题在法律上找不到明确的相匹配的条文来解决；另一方面，农村宅基地的法律规范缺乏系统性，各地的规定标准不一、参差不齐，大多关于宅基地权利的法律规范效力层次低下。目前我们仅能依靠《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等法律法规中的相关规范来调整，因而建立完整的农村宅基地法律体系势在必行，以期对相关法律责任做更为详尽和准确的规范及司法解释。

2.探索建立农村宅基地交易制度

探索开展的农村宅基地的相关交易试点，形成合理有效的宅基地交易制度，允许农民在一定的范围内（风险可控的市场中）让宅基地有序流转，拥有分配闲置宅基地及宅基地上住宅的一定权利，引导集体和农民合理协商土地的流转所得的收益，以进一步提高农民的土地收益和合理规划宅基地利用的积极性。

3.落实宅基地审批制度和监管责任

改革和完善农村宅基地的审批制度，加强对新增宅基地的行政审批，明晰宅基地的产权和明确界定其使用权能，规范宅基地使用权的确认、登记、发证等管理。各级土地管理部门、乡镇政府、村委会都应切实履职：规范的宅基地使用指标并严格依照指标办事；对违规占用的宅基地应进行逐步整治，清理和拆除超占的宅基地，复垦还田；在充分尊重农民意愿的前提下，对土地进行集约化的管理。

（三）技术方面

1.科学合理规划

根据中、东地区的地形特征和气候条件，通过土地整治进一步对宅基地的数量，布局和范围进行合理地调整，充分利用现有、空闲、废弃的宅基地资源，进一步解决宅基地占用耕地、沿线交通要道的情况。积极引导农民“成片建房”以加强农村的基础设施建设，利用社区来提高农民的生活水平，切实提高土地的利用率。

2.探索适合农房建设的手段

由于农村地区宅基地上的住房基本都由农民自行建造，低下的建造水平和落后的施工设计往往导致住房质量不高，使用寿命短，加之地形因素、气候条件等，这些都使得农村宅基地利用率低下。相关责任部门应探索适合的农村住房的设计方案，改进住房所需的建筑材料和建筑技术，鼓励农民增加住房的楼层数，提高容积率和使用寿命。

（四）经济方面

探索形成农村宅基地集约利用的利益驱动力。借鉴相关的宅基地利用经验，引进或开发新的宅基地运作模式，包括在税收优惠、有偿使用、退出机制等方面，并对所得收益进行合理分配，充分调动起农民参与宅基地整治的积极性。

［1］郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议.法学论坛，2007，（1）：19～21.

［2］吕琍，郑祜，江韦希.宅基地利用现状分析及产权制度改革思考（J）地理信息空间，2014.12（5）：124～125.

［3］陈红丽，梁丹辉.我国农村宅基地使用制度存在的问题及对策（J）中国农业资源与区划，2009.30（5）：23～24.

（作者单位：长沙理工大学经济与管理学院）