我国市政公用事业市场化的政府监管分析探讨

【摘要】市政公用事业作为城市设施的基本组成部分，对于社会公共利益产生着重大的影响，如今，公用事业市场化已是大势所趋，然而，市场化仅仅代表着政府角色的改变，并不意味着政府放弃责任。为了加强政府监管的效果，应该不断的完善相关法律法规，健全监管机制，提升监管执行力并发挥中介机构的作用，从而确保我国市政公用事业的政府监管能够有效的进行。

【关键词】市政公用事业；市场化；监管策略；监管理念；机构转型

市政公用事业政府监管的具体含义：政府监管部门按照相关规范和制度干预市政公用事业的经济活动，政府监管能够有效的处理市政公用事业市场失灵的问题。改革开放以来，我国市政公用事业进行了市场化改革，其投资主体更加的多元化，并逐渐向竞争化和经营化转变，改革开拓了更多的融资渠道，使城市建设中固定资产的投资数额越来越大，使市政公用事业的承载能力得到极大的提升，使市政公用事业产品的供给与需求之间的矛盾得以有效的缓解，使经营效率大大的提高。然而，市场化改革也使很多问题浮出水面，如：政府监管力度过度放松，一味强调经济利益的提高，而忽视了公共利益以及社会公正，从而使社会效益和环境效益受到严重的损害。暴露出来的这些问题对我国政府监管机制提出了更高的要求。

一、市政公用事业监管的主要内容

（一）市场准入与退出的监管

因为受到我国市政公用事业技术经济的相关特点所限，必须掌握好对新企业的控制力度，以免重复建设以及恶性竞争的出现。而且，监管者应当适度的引入新企业，形成良性竞争以发挥其积极作用。将市政公用行业由过去的垄断逐步向竞争型转变，并使有效竞争的局面得以长期保持。而且，因为市政公用事业有一个特点，就是必须保证连续稳定供应，这就导致其不能随意退出，使服务中断。因此，针对市场退出应该有严格的规章制度来进行管理。

（二）价格监管

市政公用事业的价格不但极大的影响着企业的利润，而且和大众的切身利益息息相关。所以，价格监管是政府监管的关键性内容。政府对市政公用事业的监管主要有三大目标，即促进社会资源的公平分配，促使企业提高生产效率以及提高企业发展潜力。他们之间既是互相矛盾，又是互相统一的。如果价格政策合理的话，就可以鞭策企业不断的提高生产效率，节约成本，从而使消费者更加乐意去消费。同时，政府也要确保企业能得到一定的经济利润，只要企业的实际生产效率远远高于政府的要求，企业就可以获得更多的经济效益，最终使企业的发展潜力得以维持和提高。

（三）市政产品和服务质量监管

政府对市政公用事业进行监管具有非常重大的现实意义，维护以及提高消费者的利益是其最重要的目标之一。若要实现这一目的，企业推出的市政产品和服务的价格不能太高，最重要的是质量要好。在竞争行业内，市场竞争机制的作用之一就是会刺激企业不断的鞭策自己提高产品以及服务水平，吸引消费者的眼球，使市场的份额得以扩大，从而使经济利润得到显著的提高。然而，就市政公用事业而言，因为在一定区域内，市政公用事业的企业较少，企业的垄断力量是相当大的，对于不同企业推出的产品以及服务，消费者缺乏有效的对比，这就导致消费者在接受和购买市政产品和服务时处于被动的地位。所以，为了保障消费者的利益，政府不仅要注重对市政产品价格的监管，还应该重视产品和服务的质量，通过采取必要的手段，强制企业保障其产品和服务的质量。

（四）运行安全监管

城市得以如常的运行离不开市政公用事业，市政公用产品和服务和市民的日常生活息息相关，这一特点决定了企业推出的市政产品和服务不可中断且要保证绝对的安全。市政公用事业的发展情况关系着大众的切身利益以及社会稳定，所以，政府监管的第一要务便是确保市政公用事业的安全运行。政府监管机构应当严格监督企业建立安全生产规章制度，并确保其执行，定期检查落实效果。对于突发情况，政府与企业当有预设方案，从而保障市政公用事业的安全运行。

（五）网络监管

市政公用事业具备极高的垄断性，这一特性的体现主要在网络业务方面。市政公用事业的供应链特点是多环节且垂直的，网络性业务是其中必不可少的环节。为促进良性竞争格局的形成，政府建立了网络监管制度，并付诸实施，从而有效的避免了企业的垄断行为以及恶性竞争的出现，从而使网络性业务领域得以形成透明性的通道，大大的提升了市政公用事业的运行效率。

（六）竞争秩序监管

自从市场化改革以来，逐渐形成了这样一种局面，即各种所有制企业共存，相同业务领域内众多企业相互竞争的局面。因此对竞争秩序的监管是重中之重。竞争秩序的监管的主要内容有以下三个方面：第一，避免恶性竞争，确保社会生产效率得以提高以及供應保持相对稳定；第二，对企业的恶性竞争行为进行制约；第三，避免企业采取措施限制竞争。

二、市政公用事业市场化进程中政府监管存在的问题

（一）政府监管理念含混不清

在市场化改革中，我国的市政公用事业一味的学习西方理念，逐步放松监管力度，这是对西方“放松监管”理念的错误理解，放松并不意味着放弃。将政府监管与市场化改革放在对立的位置来考虑，将市场机制的引入认为是政府想要逃避投资责任，从而不能充分的发挥出政府监管的作用。我国存在个别地区的政府以转变政府职能为由，逃避监管责任，具体表现在两个方面：第一，在招商引资的过程中，目光短浅，盲目追求眼前利益，而不顾将来发展；第二，一味追求经济利益，招商而不对其进行有效的监管，对企业放任自流，从而使多元化的投资经营的局面不能长久的维持下去。还有个别地区政府一味的注重引进民营资本，而当民营企业做出有损公共利益的行为的时候，政府监管部门一味的容忍和放纵，抹黑政府的形象。

（二）政府监管制度适用范围窄、权威性不足、权责不够明确

市场经济同时也是法制经济，政府监管应该在满足市场经济要求的前提下，其行为要有法律作为依据。当前，我国市政公用事业的主管部门制定了相关法规和制度，各地区政府也推出了一系列行业管理的方法。然而，起草颁布的法规出自行业的主管部门，其局限性是显而易见的，具体表现在以下几个方面，即法规比较分散不够集中、适用范围较窄、权威性不足、权责划分不够明确等。在其实施的过程中，过于注重对本行业利益的保护，而忽视了社会整体利益。

（三）政府监管机构转型不到位，政企同盟现象严重

我国当前市政公用事业政府监管机构是由计划经济体制下转型而来。计划经济时期，行业主管部门和企业的关系是政企合一的；市场化改革后，行业主管部门便直接成为了监管机构。但是，因为转型未真正完成，监管的主体与客体追求的目标基本一致，即以行业利益最大化为终极目标。而且，因为监管机构市场的缺失，监管机构无需追求最高选票，所以，政企同盟便是在这样的形势下产生的。政企同盟的出现对于监管效果会产生负面作用。主要表现在三个方面：第一，促使监管机构不能保持中立，客观公正的对待全部市场参与者；第二，在制定相关法规以及执行的过程中，藐视新进入企业的作用和力量，不顾甚至践踏其合法权益；第三，因为当前我国尚不能打破政企同盟的局面，监管机构在胡乱行使其权利的同时，大大降低了市政企业的资源配置效率。

（四）政府监管机构众多，造成政出多门、权力分散

我国当前市政公用事业政府监管体制是多部门设立监管机构，进行分散监管。监管机构众多会产生很多不利的影响，如：职责含混不清、权责过于分散、政出多门等，这不但不能使监管产生合力，反而会起到反面作用，如：监管机构会相互之间争夺权力，问题出现时推卸责任等，从而给违规经营企业制造机会。

（五）监管行为存在方法简单、手段落后问题

我国市政公用事业政府监管中暴露出很多的问题亟待解决，比如：监管过于简单随意、监管措施落后、以惩罚代替监管等。就公用事业产品价格监管而言，长期以来都是通过成本加成法来确定价格，极为简易，然而其效果却并不好。因为成本加成法的使用不利于企业提升其生产效率以及节约成本，甚至会引发企业谎报生产成本，不顾消费者的切身利益，肆意提高价格。因为政府监管的方法过于陈旧，很多企业便滋生逃避监管的想法，所以，在市政公用事业领域内，企业违规经营已是司空见惯，不但使监管成本大大增加，而且监管的效果很不理想。

三、完善市政公用事业政府监管的具体方法

（一）政府转变监管理念，以追求社会福利最大化作为监管的首要任务

改变以往“放松监管”的做法，监管要做到适度、规范以及有效。适度监管一定要掌握好监管的力度，注意同市场失灵的程度相符合。规范监管的具体含义是实施监管的前提要有法律作为依据，政府监管机构必须是专门的、客观公正的。有效监管注重对监管手段的实时更新，避免监管失灵情况的出现，从而实现监管目的。这三种监管方法构成一个有机的整体，适度监管为改革提供明确的方向，规范监管为改革提供坚实的基础和强大的保障，有效监管是改革进行的终极目标。追求社会福利的最大化应当是改革的最终目的。政府监管是为了确保当市场失灵的情况出现时，予以纠正，通过对市场运行方式进行模拟，制造出竞争的氛围。监管并非是放弃市场的功能，而是借助对市场的模拟，充分发挥出市场的作用。促进社会公正是政府不容推却的责任，市政公用事业与公共利益密不可分，是城市赖以生存和发展的前提，确保所有社会大众都能够享受到符合质量要求的市政产品和服务是政府监管的责任所在。

（二）设立独立性的、公正的、专业性的政府监管机构

独立性是监管机构不可缺少的特性，否则的话，便会弱化监管机构的权威性，从而难以有效地对监管客体实施权力制衡。而不能进行权力制衡的监管机构是没有意义的。独立性还意味着监管机构无需承担政治压力，有高度的自主权。公正性的含义是：监管机构属于行政执法机构，必须置身于利益纠纷之外，以保证其客观公正的执法，其一切行为都当以公共利益为重，不能受任何利益的影响，最重要的是，不可以和监管客体形成利益同盟。專业性的具体含义是：市政公用事业的政府监管机构必须具备专业的技术，政府监管机构的职工应该拥有很强的业务能力以及专业素养，唯有如此，才可实施监管工作。不仅如此，还应该具有经济核算的能力，掌握投资管理相关的知识以及法律法规。

（三）改进市政公用事业政府监管的策略

在我国市政公用事业政府监管体制建立之初，合同监管可以作为主要的监管方式，在准入环节进行谈判并签约，以此实施监管。而在监管体制逐渐成熟后，监管方式可以适当的进行改变，比如激励方式和协商方式，这两种方式灵活度较高，更容易进行监管。激励监管的含义是：通过引入竞争机制或奖惩机制，促使企业提高生产效率。协商监管的含义是：监管主体与客体之间就如何实施监管，通过协商达成协议。在此监管模式中，监管客体不再是被动接受监管，而是积极主动的参与决策，建立监管制度。

（四）构建完善的监督体系和监管影响评估制度

构建健全完善的监督体系，主要包括法律、行政、中介组织以及社会大众四项内容，充分发挥出社会大众参与公共治理的作用。构建有效的监管影响评估制度，即通过分析成本与效益之间的关系，对政府监管的影响做出科学的评估。具体流程如下：第一，拟定出将要实施监管的具体项目，并详细描述其将要实现的具体目标。第二，制定出不同的监管方案，并分析估计其成本和效益。第三，做出科学正确的决策。实践证明，这种分析方法非常有用，能够促使监管机构在进行决策之前，预先进行详细的调查和研究，大大的降低了决策的盲目性。

四、结语

总而言之，市政公用事业的市场化改革是完善市场经济体制的内在要求，有利于城镇化进程的加快，从而更快的实现小康社会。市场化改革能够全面提高市政公用事业活力以及运行效率，因此，市场化改革是大势所趋。市政公用事业市场化的改革，不但关系产权的变革，还会使生产关系发生变化。陈腐的管理理念必须实时更新，管理模式以及管理体制也要与时俱进，不断进行调整。在对市政公用事业进行监管的过程中，政府掌握好适度原则，不可越位，更不可缺位，必须根据市场经济的具体要求，结合中国具体国情，正确的定位，做好对市政公用事业的监管。

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作者简介：杨欣（1995-），女（土家族），重庆人，本科在读，研究方向：公共事业管理。