基于可持续发展视角地方基础设施PPP项目实施的关键因素及评估研究*

安徽省池州市财政局课题组

基于可持续发展视角地方基础设施PPP项目实施的关键因素及评估研究*

安徽省池州市财政局课题组

PPP模式在城市基础设施建设领域得到了广泛的应用，但大部分PPP项目在实施过程中未能取得预期的效益。因此，本课题基于可持续发展视角，从合作环境、合作主体、合作契约和合作项目四个维度来分析地方基础设施PPP项目实施的关键因素，认为PPP项目的核心是建立在“多赢”基础上的公私可持续合作。借鉴英国公共部门比较基准和物有所值的评价方法，构建了地方基础设施PPP项目前期评估指标体系。并从财务、内部流程、创新能力和利益相关者角度构建了地方基础设施PPP项目的可持续实施绩效评价指标体系，为选择和实施PPP项目提供决策参考。

可持续发展 地方基础设施PPP项目 关键因素 绩效评价

党的十八届三中全会上提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，PPP（Public-Private Partnership）模式在城市基础设施建设领域得到了广泛的应用，它不仅提高了基础设施项目的供应能力，而且有效利用社会闲置资金，解决基础设施建设资金短缺问题。在各级政府大力推动下，PPP项目披露如火如荼，但真实签约率不高，在实施中也存在承诺不能兑现、项目性质发生变化等问题，使得目前只有为数不多的PPP项目能正常运作，大部分PPP项目未能取得预期的效益。因此，探索基础设施PPP项目实施的关键因素，对PPP项目进行遴选及实施效率评价，为基础设施PPP项目成功实施及管控提供理论参考，不仅具有重要的理论意义，同时也具有重要的实践价值。本文在对地方基础设施PPP项目实施的关键影响因素分析基础上，基于可持续发展视角对其有效性评估进行探讨，为地方基础设施PPP项目的选择和可持续实施提供决策参考。

一、地方基础设施PPP项目实施的关键影响因素

PPP模式是政府和社会资本围绕某一公共产品、公共服务的合作，是一系列项目融资模式的总称。本课题从狭义的角度理解基础设施PPP项目，系指政府与社会资本为了合作建设城市基础设施，以特许经营权协议为基础，彼此形成一种伙伴式的合作关系。目前，理论界主要是从利益相关者和所有权控制的视角分析影响基础设施PPP项目的关键因素，一般认为投资环境、经济可行性、融资方案、特许期的确定、风险分担、契约完备、监管机制等问题直接影响PPP项目的实施效率。我们认为基础设施PPP项目的侧重点是建立合作伙伴关系，这种合作是一种由政策设计、契约规划、承诺所形成的竞争合作，应以“双赢”或“多赢”为合作目标。因此，基于合作的可持续发展视角，从合作环境、合作主体、合作契约及项目属性等四个维度来分析影响地方基础设施PPP项目的关键因素。

（一）从合作环境来看：稳定的政治、经济、法律环境

由于PPP项目全生命周期长，因此在合作期内PPP项目所处周围环境具有复杂性和多变性，这会导致合作双方无法准确预见未来可能发生的所有情况，进而会对PPP项目的缔约、建设和运营产生影响。复杂多变的环境主要包括政治、经济和法律法规环境。政治环境的变化主要体现在政府政策的变化和政治承诺的改变。政府官员的换届往往会伴随着政策的变化，可能会导致某些在建项目的中断，造成投资和公共需求的损失，例如上海的大场水厂和延安东路隧道的BOT融资模式，因政府购买服务政策改变而不得不被政府回购；经济环境的复杂多变主要来自市场，市场的开放程度、需求的增减、经济结构的变化、经济危机的爆发、市政发展规划的变化、市政基础设施不配套、融资结构不合理、金融市场不健全等都会对经济环境造成很大的冲击；法律环境的改变主要来自法律的不断修改和完善，如地方政府区域性的公私合作规章制度的建立和完善等。清廉稳定的政治环境、开放的市场环境、完善的法律框架、清晰完整的政策法规是PPP项目可持续运作并发挥其优势的必要保证。

（二）从合作主体看：利益相关者的能力及目标

在PPP项目的建设过程中，主要的参与合作主体也是主要的利益相关者，包括政府、社会资本、金融机构和最终用户等，其中，最主要的是地方政府和合作企业，他们的能力及利益目标直接决定着项目的实施效率。

首先，从政府的能力看。地方政府不仅是PPP项目的发起人，还是项目全生命周期的合作者，PPP模式需要政府对传统方式下的项目管理或监管方式和流程进行变革，提高四个方面的能力：一是多部门合作的能力。PPP项目涉及到财政、发改、住建、交通、环保等多个政府部门，需要各部门通力合作，进行项目的必要性、可行性以及经济性分析，制定PPP项目实施方案，多部门联合审批审核，明确监管职责，建立对于项目公司的监督考核机制。例如监管部门认定项目公司的产品（服务）未达到协议标准，财政部门就要根据主管部门的考核结果和协议扣减服务费。无论是项目的筛选还是项目的运营，都离不开政府多部门之间的密切配合。有的还需要成立专门的PPP项目协调机构。二是政府财政能力。PPP项目运营期间，政府具有足够的财政资金是保障项目顺利实施的重要条件，这些财政资金主要包括支付各环节的费用，如前期调研费、土地购置费、购买服务费以及风险损失费等。政府对于付费模式以及可行性缺口补助模式必须明确，并要计算出在运营期间每年的付费数额，确保财政资金到位。所以规范有效的地方财政支出能力对PPP项目的选择和运营产生直接影响。例如英国Fazakeley监狱和Brid-gend监狱PPP项目中，政府曾承诺，在私人部门不能投保商业险的情况下，政府充当承保人。然而，项目在运营过程中，因发生犯人骚乱和暴动，致使商业保险公司不愿为其续保时，政府却无财力兑现承诺，致使私人部门无法承担大幅提高的监狱运营成本，导致该项目的被迫终止。三是政府的公共管理和决策能力。在PPP项目管理中，政府必须明确职能边界, 包括资产的边界及监管的边界，如市场准入监管、价格监管、运营监管等，以效率监管作为有效监管的前提和保证，提高决策能力。如应避免因决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP项目的运作经验和能力、信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。四是从业者的能力。PPP持续时间长，并且涉及法律、金融、工程管理、会计等不同领域和不同专业，因此，对PPP从业者的综合素质要求极高，需借助有较多相关经验的第三方中介机构。例如池州市政府推动污水处理PPP项目时，先后借助北京大岳咨询公司和北京国融兴华资产评估有限责任公司等对项目进行前期论证和资产评估。同时，政府也能在与第三方合作中不断提高自身的能力。

其次，从合作企业能力来看。一是合作企业诚信履约能力。地方基础设施多为公共物品，要求合作企业具有很强的社会责任感，才能保证社会利益的最大化。PPP项目是政府和企业的长期合作，如果合作企业没有较强的社会责任感，就很容易在项目的设计、建造、运营和维护阶段恶意降低成本，导致公共产品（服务）质量的下降，或者需要契约的事后再谈判，影响PPP项目的顺利实施。二是合作企业的资金实力及融资能力。经过改革开放30多年的发展，我国企业也经历了长足的发展，有了一定的资金、技术与管理经验的积累。基础设施建设投入巨大，只有具备雄厚的财务实力和投资人市场，才能比较容易获得金融支持，满足基础设施PPP项目开工建设的资金需求。三是合作企业的技术与管理经验。PPP项目的核心特征是体现“专业人做专业事”的市场分工思想，以提高项目的合作效率，而效率的提高来源于社会资本的技术与管理能力，尤其是运营技术与管理能力。因此，合作的企业必须拥有该行业较为先进的技术以及与之相关的管理经验。

最后，从目标偏好来看，政府目标是把项目的融资、技术管理转移给具有承受能力的社会资本，减少项目建设阶段巨额的财政支出，并对经济社会产生积极影响，实现社会利益最大化。因此，如果物有所值（Value for Money，以下简称VFM）指标较低或不能有效解决政府的财政负担、风险难以控制、难以提供预期的公共服务规模或质量水平，该项目必然不能持续；而合作企业的目标是在整个生命周期里通过PPP项目获得尽可能多的利润，一旦无利可图或双方无法就项目的收益水平和收益分配达成一致，那么项目只能宣告失败。

（三）从合作契约看：不完全契约的完善

PPP项目是一种基于契约的合作,必须通过缔约来建立基本的合作框架，但由于项目合作关系的长期性及经济与政治环境的不确定性，PPP项目具有天然的不可预见性，而契约不完全会留下毁约隐患，进而会造成投资效率的损失。因此PPP项目的缔约在PPP项目实施的整个过程中尤为重要，在缔约过程中出现的各种因素的不确定性对PPP项目效率的影响也是非常重要的。包括缔约前寻找合作伙伴，契约中的权利和机制设计及制度安排、第三方仲裁等。其核心的影响因素有：一是政府寻找合作伙伴的方式。通常政府寻找合作伙伴方式有公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式。由于PPP项目契约的不完全性，可能导致社会资本的合谋行为和机会主义行为，例如企业会发生策略性竞标行为，造成政府部门支出成本的提高。二是股权结构比例。如果政府部门投资比例过大，会造成社会资本责任弱化，给政府留下风险隐患；反之，如果政府部门不参股，那么可能会导致政府失去对整个项目的控制，偏离目标。因此合理的股权结构及明确的剩余控制权分配是契约最重要的内容。目前，理论界认为公私部门之间的控制权分配是影响合作效率的关键。三是风险分担机制。PPP项目实施过程中，合理分配政府和企业之间出现的各种风险是实现PPP项目合理缔约和提高PPP项目效率的重要因素。要在“共赢”理念下, 在政府部门和社会资本间建立合理的风险分担机制，使社会资本承担经营、市场等风险,政府则承担政治风险（如政府决策失误、政治信用）、法律变更风险及其它不可抗力风险（如自然灾害）等，保障社会资本有一定程度的盈利。四是利益分配机制。PPP项目建立的同时，也就意味着一个利益分配格局的形成。由于PPP项目缔约双方的目标不一致，因此必须要建立一个合理的利益分配方案，确保PPP项目合作过程的顺利进行。影响利益分配的主要因素是投入比例、风险分配、努力程度以及政府的监管及奖惩机制。由此，明确PPP项目合同结构和利益分配方式，建立保证契约系统内外责任有效监督的第三方契约监督机构尤为重要。五是双方再协商机制。尽管 PPP项目模式较传统模式有很多优点，但是由于PPP项目持续的时间长，很难解决项目建设与运营期间所发生的所有问题。因此，PPP项目参与双方进行再协商就显得非常必要。此外，PPP项目中政府与社会资本的合作不仅仅是经济合作,也是一种社会合作，在PPP项目持续过程中,双方会形成一系列契约之外的行为规范,包括正式的和非正式的，这种由关系的社会化产生的行为规范也会对PPP项目最终效率产生影响。

因契约不完全而导致项目失败有一个经典的案例：安然公司投资并设立项目公司建设的大博电厂是印度国内当时最大的 BOT项目。项目公司与当地电力局签定政府特许售电协议，协议规定：电价全部以美元结算；大博电厂建成后所发的电由电力局购买，规定了最低的购电量以保证电厂的正常运行；在一定条件下，电价将按照发电成本进行调整；政府对项目公司提供担保，并由印度联邦政府对当地政府提供的担保进行反担保。这样，几乎所有的汇率风险、市场风险全部转移到了印度政府一方。正当项目建设时，亚洲金融危机爆发，卢比对美元迅速贬值40%以上，导致了大博电厂过高的上网电价，并最终迫使电力局不得不用接近于其他来源两倍的电价购买大博电厂发出的电力。2000年世界能源价格上涨时，这一差价上升到近4倍。到2000年11月，电力局已濒临破产，开始拒付大博电厂的电费。根据协议，先由地方政府，继而印度联邦政府临时拨付了部分款项，兑现了所提供的担保与反担保。然而，他们却无法承担继续兑现其承诺所需要的巨额美元资金，不得不拒绝继续拨款，导致该项目以失败告终。该项目的失败是与该项目不合理的风险分配结构联系在一起的。

（四）从项目属性看：适应经济社会环境可持续发展

可持续发展有两方面含义，一是基础设施PPP项目要与区域经济发展水平相一致，能持续满足消费者的长期有效需求，必须对社会、经济、环境和资源可持续发展起促进作用；二是基础设施PPP项目本身的发展是可持续的，即项目本身的耐用性、服务的市场性、维护的快捷性、需求的稳定性和使用的可持续性。PPP项目将公共物品的供给和付费建立起直接的联系也能体现可持续性。例如人们必须为污水处理支付完全市场价，水的消耗将大大减少。此外，引入社会资本参与基础设施建设，使得一些原来没有条件建设的城市公共基础设施获得了发展，而且社会资本带来的先进技术使得在进行设施建设的同时，最大限度地减少给城市带来的污染，保护了城市生态平衡，从而使城市获得可持续发展。

二、地方基础设施PPP项目选择及立项评估

从地方基础设施PPP项目实施的关键影响因素分析中，我们不难看出PPP项目的成功运作需要具备很多条件，很多项目由于决策失误、需求变化以及过度的风险负担等原因导致项目失败，给双方带来了很大的损失。

关于PPP项目的选择及其评估研究，理论界大都基于剩余控制权在政府部门和社会资本之间的分配展开研究。较早的有Besley和Ghatka（2001）提出的BG理论，Francesconi和Muthoo（2006）提出的FM理论。国内学者赖丹馨，费方域（2010）主要通过模型就PPP项目模式与传统竞标模式进行效率对比来得出PPP项目模式的适用性范围。这里，我们拟基于PPP合作项目可持续发展关键影响因素分析的基础上，借鉴英国公共部门比较基准（Public Sector Comparators，以下简称PSC）和VFM的评价方法，探讨地方基础设施PPP项目前期评估。

（一）英国PPP项目选择及评价的启示

PPP项目的概念最早是由英国提出的，并得到了欧盟、联合国、世界银行等国际组织的积极推介。目前英国就PPP项目模式的推广已经形成了较为规范的体系。2004年英国政府颁布了《资金价值评估指南》，提出了运用VFM评价方法对公共项目进行评价。VFM理论是利用生命周期理论对PPP项目价值进行计算和评估，是用来评价政府、组织等机构能否通过项目全周期的管理和运营，从项目的产品或服务中获得最大收益的一种评价方法，对项目的价格以及所有其他形式的成果进行定性和定量分析。通过VFM评价，有利于促进资源利用最大化，更好地实现基础设施项目建设运营的经济性，即用最小的投资来实现项目或产品的功能。VFM评价方法意在用于备选方案的比较和选择，即在参考以往同类项目经验数据的情况下，通过提供该公共服务的不同模式的潜在收益，对各备选方案进行评价比较，从中选择能够提供最大VFM的方案。它采用了PSC作为衡量的标准，该值由此成为VFM评价方法中最重要的参数。

作为VFM评价应用最广泛、发展最完备的国家，英国财政部公布的《资金价值评估指南》中对VFM的评价程序做了标准化的规定。这一标准程序由三个阶段构成，分别是投资评价阶段、项目评价阶段和采购评价阶段，具体阶段内容见表1。

表1 英国财政部规定的VFM评价程序

从英国对公共项目进行评价中不难看出，PPP项目评估是一个动态的复杂过程，需要定性与定量结合，在不同的阶段有不同要求，存在不同的评估方法。VFM评价是判断某项目能否采用PPP项目模式、代替政府传统采购模式实施基础设施及公共服务项目的一种常用的评估方法，其定性分析采取专家评分法，对于结果超过60分的，可以采取PPP模式；对于评分结果小于60分的，不能采取PPP模式，评价结果受专家水平及主观偏好影响。而定量分析是在假定采用PPP项目模式与政府传统采购模式的产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP项目模式能否降低项目全生命周期成本。定量评价方法看似准确，但就我国现状而言，很难获取相关真实数据，实际操作存在一定难度。因此，不能仅仅依靠物有所值评估来判断某项目能否采用PPP模式，还需要针对合作环境、合作主体的偏好及能力、合作项目本身属性等进行多维度综合评估。

（二）基础设施PPP项目前期评估体系指标构建

地方基础设施PPP项目进行前期评估是要规避项目决策时“一言堂”或“首长工程”现象，分析项目成功实施需要具备的基本条件，以便对达不到标准的项目在签约前及时中断。这里基于前面对PPP项目实施的影响因素分析，借鉴英国对PPP项目前期评估方法，构建基础设施PPP项目前期评估体系指标，以期为政府在PPP项目前期进行科学选择和评估提供思路和借鉴。

1.PPP项目的前期评估的分析框架

PPP项目政府和社会资本合作的有效运作涉及三个主体和一个客体，这三个主体是地方政府、参与合作的企业和社会公众（消费者），他们都是利益相关者，一个客体即项目本身。这四个方面各自独立、自成体系又相互影响，任何一个条件不具备，都会影响PPP项目有效实施，甚至导致项目失败。为此，我们从这四个维度构建PPP项目双方合作前期评估分析框架，见图1。

图1：PPP项目前期评估框架

2.PPP项目前期评估指标体系

从项目自身特点看，项目是双方合作的载体和依据，因此，应综合考量项目特点和属性。PPP项目成功运作的一个重要标志就是社会资本能够获得稳定的收益，这样才能提高项目的吸引力，促进社会资本的积极参与和竞争。此外项目建成后能否缓解城镇基础设施供应的矛盾，能否改善城镇居民生活质量，能否减少污染改善环境，能否推动当地的经济发展，成为衡量PPP项目成功与否的重要参考指标。项目具有合作的条件还需要项目本身具有适宜的投资规模、建设周期、地理位置和建设条件；而项目的消费排他性、规模效益、外部环境效应、经济前景、现金流量以及项目符合政府的长远规划等因素都将直接决定其是否能够采用PPP项目模式进行建设。从地方政府维度看，作为合作的主体之一，在项目进展中起导向性的作用。有效实施合作，政府必须有能力提供保障条件并实现自己的期望。从合作企业维度看，PPP项目目标的实现，依赖于项目公司的运作水平，因此，项目公司必须在项目开发、运作方面具备相关的经验和能力，能保证在投资预算范围内和计划时间内建成。企业只有具备一定水平的软实力，才能保证合作的有效性、降低PPP项目的成本和风险、提高VFM效果，从而增进社会利益，使政府和社会公众获益。从社会公众看，有效满足公众需求是PPP项目的目标，若公众不存在公共服务的长期需求或需求程度较低，项目建设就失去了意义。 例如成都第六水厂PPP项目，因对未来用水量预测不准，设计规模过大，当地政府为了满足合同中最低购水量，减少其他水厂的供水量，导致其他水厂的亏损和供水成本的增加。此外，若项目不能提供良好的服务或收费较高，超出了社会公众的承受范围，该PPP项目将以失败告终，合作也不能发挥应有的效能。例如上海大场水厂和北京第十水厂的水价问题，由于关系到公众利益，而遭到来自公众的阻力，政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价，使项目最终难以持续。基于以上分析，我们构建如下评估体系指标，见表2。

表2 PPP项目前期评估体系指标

构建PPP项目前期评估体系指标，仅仅能为政府科学选择和评估项目提供一个基本思路，实际评估时还必须根据具体项目采用多种模糊统计方法，通过专家打分明确其关键评估指标。我们利用案例法及文献法研究了英国及日本的PPP项目签订契约前中断的原因发现，其中最重要的影响因素可以归纳为六个：VFM指标值较低、政府的财政能力不足、存在更优开发方式、存在外部阻碍条件、预期风险难以控制和难以选择合适项目公司。很显然，这也是我们在进行PPP项目前期评估时必须关注重点。

应该说，对PPP项目进行评估，对不具备条件的项目不予立项或变更条件重新评估，这样既可以避免PPP项目在开发过程中因各种问题为双方带来损失，也可以避免巨大的资源浪费。

三、PPP项目可持续实施绩效的评价

可持续发展层次是站在长远的发展角度来考察PPP项目。一般而言，理想的PPP项目可持续实施绩效评价指标必须能够如实反映其在各个阶段的绩效水平，全面体现项目的执行效率、效益和合作关系的变化及社会公众满意度，并能体现资源利用和经济社会的可持续发展。为此，我们将PPP项目可持续实施作为目标层，从项目公司财务、项目执行内部流程、项目公司创新力、利益相关者满意四个维度构建绩效评价指标体系，图2为PPP项目可持续实施评价指标体系。

图2：PPP项目可持续实施评价指标体系

1.PPP项目可持续实施绩效评价维度分析

从财务角度来看，PPP项目在实施过程中，存在着众多的风险和不确定性，这些风险和不确定因素的发生会对PPP项目的财务和融资状况产生极为不利的影响，甚至有可能会导致PPP项目的中断。实际上项目公司（SPV）都要自负盈亏，这就需要项目公司具备较好的财务运作能力，获得充足的现金流，通过灵活的融资策略，不断开拓市场。另外，对于城市基础设施PPP项目来说，面对公众较多、周期长、收益不确定等因素，因此对财务融资创新能力的要求高于普通建设项目。综合运用不同的财务工具和融资手段优化PPP项目的现金流，降低金融风险，保证项目健康营运，获得充分的盈利，已成为众多利益相关者的共识。

从内部流程角度看，PPP项目公司必须具备一定的管理能力，能够熟练使用科学的技术手段来保证项目的良好运行。有关进程控制的指标不仅能提供有效的帮助界定项目价值，还有助于双方跟踪和解决进程中的问题。PPP项目包括建设期和运营期，首先强调的是政府部门对项目进程的管制，良好的管制才能促进绩效的提高。安全与风险的控制、可持续发展能力也成为PPP项目绩效提高的重要途径。其中安全与风险的控制方面，风险转移和风险分担是PPP项目模式的重要环节，PPP项目的可持续发展重点表现为组织的可持续生存、资源的有效利用、环境和健康的协调发展。

从项目公司创新能力角度看，项目公司技术创新和学习能力相当重要。加大科研开发投资力度和员工的培训可以帮助公私双方不断获取新知识并且转化为现实的生产力，PPP项目的业绩需要通过持续的竞争力优化而提高。科研是技术创新的源头和动力，新知识和新技术的应用与转化能力对于PPP项目绩效的提高至关重要，值得PPP项目的公私双方管理者进行深入的研究和探讨。同时，在这一过程中，PPP项目为技术转移、扩散和进步提供了良好的平台。PPP项目漫长的建设使用周期成为技术进步的孕育地，借助PPP项目平台，政府部门可以不断学习社会资本所掌握的前沿技术和高效的管理技巧，所有参与其中的部门也会不同程度地受到先进技术的影响，这样有助于新技术的扩散和转移。

从利益相关者角度看，PPP项目的利益相关者众多，涉及政府部门、社会资本、社会公众等多个方面。需求的多样化决定了PPP项目的绩效衡量指标会由于不同的偏好出现差异。然而，一个成功的PPP项目模式是要保证提供低成本高质量的公共产品和服务。尽管利益相关者会有很多不同的需求，比如说政府部门希望最大化公共设施的效能，社会资本希望从PPP项目中获得更多的利益，社会公众则希望从PPP项目中享受到更多高质量的公共基础设施和公共服务，这些都必须建立在项目获得成功的基础上。但最终社会公众的满意程度才是对PPP项目的最高评价。

2.PPP项目可持续实施绩效评价方法

PPP项目绩效指标的确立只是其绩效评价的第一步，如何运用定量的方法设定PPP项目绩效评价指标的权重也是PPP项目绩效评价的关键。美国运筹学家萨得（Satty）教授于1973年提出一种多准则决策方法—层次分析法（AHP），该方法在问题层次化基础上，按照问题的性质和既定的目标，把问题分解成不同的因素组合，并且根据各因素间的关联性和隶属关系组合成不同的层次来建立层次分析模型，最终，将系统分析转化成最低层（各种关于决策的措施和方案）相较于最高层（总目标）的相对重要性权值确定的排序问题。因此，对PPP项目应用层次分析法进行系统分析，具有很强的操作性和科学性。采用AHP法，项目的可持续实施绩效值模型可以表示为：P4来自于图2中的准则层，指的是各自的权重，可根据专家评审，科学确定权重。

3.PPP项目绩效评价与政府的监管

科学规范的对PPP项目可持续实施进行绩效评价，是政府监管的重要手段。PPP项目模式中地方政府已由项目建设者转化为项目的规划者、保障者，更是各方利益的协调者和监管者。政府对PPP项目的监管包括经济性监管和社会性监管。经济性监管既有限制性措施，比如价格调整和绩效标准等，也有支持性的行为，比如税收优惠等。例如池州市财政局就是根据项目公司提供服务情况以及住建委对每月账单提出的审核意见后按季度向项目公司支付购买服务费。社会性监管主要是保证社会和项目的安全，保证项目产品的质量，对项目的运营效率和质量加强监督，这些都要依赖于对PPP项目可持续实施的评价。由此，组织好对PPP项目可持续绩效评价，及时完善各种管理制度和管理机制，对PPP项目可持续实施具有重要作用。

四、结论

本文分为三个部分，第一部分基于可持续发展视角从合作环境、合作主体、合作契约及合作项目属性等四个维度来分析地方基础设施PPP模式的关键影响因素。认为PPP项目的核心是建立在“多赢”基础上的公私可持续合作，因此需要有适宜PPP项目稳定运行和合作的政治经济法律等环境；作为合作主体的政府必须具备多部门合作能力、财政实力、公共管理和决策能力以及PPP工作人员从业能力，而合作企业则要具备诚信履约能力、资金与融资实力以及技术与管理经验；合作伙伴选择、股权结构、分险分担、利益分配与再谈判机制等因素是影响合作契约完备的重要因素；合作项目则要适应经济社会环境可持续发展。在此基础上，第二部分提出了选择PPP项目必须的条件框架，借鉴英国公共部门比较基准和物有所值的评价方法，从合作项目、地方政府、合作企业、社会公众等四个维度构建了27个基层基础设施PPP项目前期评估指标，以期为政府在选择PPP项目时提供参考。第三部分从财务、内部流程、创新能力、利益相关者角度构建了地方基础设施PPP项目的可持续实施绩效的评价体系指标，为政府对地方基础设施PPP项目可持续实施绩效适时进行评价监督提供理论参考。

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（责任编辑：庞梅）

Research on the Key Factors and Evaluation of the Implementation of the PPP Project of Local Infrastructure Based on the Perspective of Sustainable Development

The Research Group of Chizhou Finance Bureau in Anhui Province

PPP model has been widely used in the field of urban infrastructure construction, but most of the PPP project in the implementation process has failed to achieve the expected benefits. Therefore, this paper from the perspective of sustainable development, to analyze the key factors of local infrastructure PPP projects from four dimensions of cooperation environment, cooperation body, cooperative contract and proect, that the core of PPP project is a means of sustainable public-private cooperation built on the basis of“win-win”. By reference to the evaluation method of the reference value and the value of money in the UK public sector, the preliminary evaluation index system of the local infrastructure PPP project is built. And from the financial, internal process, innovation capability and stakeholder perspective,we establish the sustainable implementation of the local infrastructure PPP project performance evaluation index system for the selection and implementation of PPP projects to provide decision-making reference.

sustainable development；the PPP project of local infrastructure；key factors；performance appraisal

*此课题为安徽省财政学会2015年度招标课题。课题负责人：吴庆华；课题组成员：项桂娥、张林森、章月群、李国胜。