PPP模式健康发展面临的几个宏观问题*

陈华 边玉晶

PPP模式健康发展面临的几个宏观问题*

陈华 边玉晶

随着我国经济的发展，基础设施需求不断增加，政府财政压力加大。PPP模式具有公私双方收益共享，风险分担的特点，在我国迅速推广。但是PPP模式在其发展推广的过程中也显现出来一些不可忽视的问题。本文阐述了PPP模式在运营推广过程中存在的问题，并提出有针对性的建议，以促进其在今后的持续健康发展。

PPP模式 持续发展 对策建议

作者陈华，经济学博士，山东财经大学当代金融研究所所长、教授、硕士生导师（济南 250014）；边玉晶，山东财经大学金融学院硕士研究生（济南250014）。

PPP模式是在公私部门之间建立的利益共享、风险共担、协同管理的长期契约关系，是市场与政府协同合作的产物。2014年以来，财政部等中央部委陆续出台一系列促进PPP模式推广的制度措施，极大带动了社会资本投资的热情。据财政部PPP中心数据，截至2016年上半年，全国拟采用PPP模式的储备项目已达到9285个，总投资预计超过10.6万亿元，其中已落地项目投资额超过1万亿元。看到成绩的同时，还要注意到我国PPP模式也面临着诸多难点问题，本文拟从宏观层面对PPP模式的健康发展问题进行探讨。

一、资金投入大，周期长，融资难度增加

在PPP项目中，政府负责项目的招标和监管，社会资本负责融资、建设和运营，必须要有一定的经济实力和规模。尽管这样，对于巨大的PPP项目投资，私人机构仍需外部融资。即使有些项目中政府会进行补贴，但也只是杯水车薪，所以部分私人机构只能通过债权融资的途径向银行等金融机构申请贷款。而私人机构一般达不到银行的授信要求，加之项目运营周期长、资金需求量大，更增加了融资的难度。同时，政府又不允许为社会资本进行保底承诺，很容易出现PPP项目中融资风险上升，资金不到位的问题。

为缓解融资难问题，首先可以通过以下几点保证还款计划的落实，使社会资本融资机会增加：一是私人机构事先制定切实可行的融资和还贷计划，保证还款资金的落实。有详细的还款计划，从银行等金融机构获得贷款资金的机会也会增加。二是请政府部门及金融机构做好对项目公司还款计划的监督工作，由各相关部门与各融资主体对接，保证还款计划的落实。三是加强项目运营后收费工作的落实，保证私人机构的收益及时兑现，降低还贷风险。

其次，政府应做好引导和支持工作，出台PPP项目融资的优惠政策，使金融机构在社会资本融资时给予支持和优惠，降低项目融资难度。

最后，加大对PPP模式的宣传力度。PPP模式在政府提供基础设施和公共服务方面有着独特的优势。因此要加大PPP模式的宣传力度，向社会公众展示PPP模式优势，提升社会公众认可度。

二、涉及主体多，审批流程长，操作难度大

PPP项目的参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等，涉及主体多，且公私方兼有。因为政府和社会资本出发点和利益不同，政府主要重心放在为公众提供公共服务上，而社会资本考虑更多的是自身盈利，即作为投资人的利润最大化原则。因此在审批过程中公私双方会针对各自的利益进行博弈和谈判，这就使得部分PPP项目审批流程较复杂、周期长、成本高，且项目审批合格后，由于方案可能存在滞后性，因而不能适应市场的变化。PPP项目的实施都需要依照合同和计划书执行，而在延迟开展项目之后往往无法进行灵活调整以适应公共需求的变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异，使得操作难度增加，项目实施遇到困难。

在PPP模式中明确政府与社会资本各自的职责，简化审批流程，使政府和企业之间各司其职，才是使项目利润最大化的有效举措。政府职能主要体现在以下几个方面：招投标和质量监管、特许经营权授予、价格监督、部分政府付费、融资支持基金。社会资本由于在管理及经营方面较政府机构更有经验，所以需负责管理和经营方面的各个环节。因此，PPP项目执行运行阶段，经营管理权重点在于社会资本方，政府方作为公共服务和基础设施服务最终的责任主体，也必须履行项目监管职责。而对于双方出发点和利益不同的问题，应细化合同中各环节的责任和利益，公益和效益在PPP运作阶段并不冲突，只要规范好各自的责任和权益，就能减少博弈成本。

三、社会资本进入门槛高，退出通道不畅

与西方发达国家相比，我国PPP模式的应用尚处于起步阶段，社会资本还面临进入门槛高、退出不畅的问题。进入障碍包括政府和社会对公共服务供给执有的观念障碍，以及法律法规、项目招标和市场融资环境等客观限制。受长期计划经济的影响，部分政府人员仍偏重于公共服务和公共物品应由政府控制的观念，这些观念在某种程度上限制了民营资本的进入。除进入PPP项目困难外，退出PPP项目也很困难，因PPP项目资产专用性高，一旦建成很难用作其他用途，如污水处理和地铁等项目。此外，我国金融市场不够发达，因此PPP项目缺乏退出的金融机制和资本渠道。

为完善PPP项目进入和退出机制，要加快市场开放的力度，彻底打破PPP发展中的“玻璃门”现象，建立有利于明确各方权利责任、规范各方利益和风险分配的规则，实现各方共赢。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》指出，政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。项目合作结束后，政府应组织做好接管工作，妥善处理投资回收、资产处理等事宜。政府应组织有关部门进行宣传引导，摒弃偏见，平等对待国企和私企。同时，鼓励各企业之间良性竞争，促进PPP模式的发展。对社会资本加强风险教育，明确进入PPP领域需承担的责任与义务，理性进入该领域。既要摒弃对民营企业的偏见，实现各方共赢，同时应加强对PPP项目进入与退出渠道的监管。对PPP项目的进入要严格把关，对PPP项目的退出要依法合规。对PPP项目的进入，要选择市场化程度较高、价格调整机制灵活、需求稳定的项目。对于退出机制的设立，在确定该项目已失去其公益性和盈利性时，应当做好对这个项目的交接工作，在保证工作交接完成后，允许其退出PPP模式。

四、项目发展不均衡，市场发育不完善

PPP项目能否顺利实施与经济发展水平密切相关。我国各地区经济发展不平衡，PPP模式发展至今，项目主要集中在经济较发达的东部地区，而中西部地区因为经济发展水平较低而试点项目较少。国务院发展研究中心宏观经济研究部在对全国多个省市进行考察后发现，PPP项目整体呈现“东部热、西部冷”的情况。和东部相比，中西部市场化程度低，缺乏大型有实力的民营资本，同时，中西部地方市场不确定性和风险更大，难以保证社会资本在参与PPP项目后的权益。

与东部地区相比，中西部地区基础设施更为薄弱，城镇化率低，有更大的基础设施建设需求。同时，中西部地方政府财政能力不强，社会资本的参与显得非常重要。为此，在中央层面要给予中西部地区PPP项目更大的优惠政策，对社会资本更多让利，使社会资本面临的风险与收益对等，甚至收益更高，以此来吸引更多的东部地区社会资本参与中西部地区PPP项目，通过东部带动中西部来加快PPP项目大规模推广。

此外，中西部地区要通过加快建立多元化资本市场，鼓励风险投资的发展拓宽企业融资渠道。积极探索知识产权的债券化方式,借鉴东部省份先进经验，进行债券创新；创新风险投资工具,大力发展创业投资信托和私募股权投资基金等形式。注重资本市场的发展，鼓励资本市场融资工具多元化，为PPP模式发展创造更有利的外部条件。

五、监督机制不健全，政府契约精神有待提升

PPP项目中，政府的诚信问题是全社会关注的焦点，如果政府诚信广受好评，则有利于增加社会资本参与PPP项目的积极性，反之，如果政府诚信受到质疑，那么PPP的推广将要大打折扣。PPP项目中，政府的诚信可以体现在以下两个方面：

一是招标过程。招标是PPP项目运营中的一个关键环节，一个透明公开的招标过程能够保证项目的顺利实施，反之，若政府有关人员在招标过程中产生腐败行为，导致招投标程序不公正、不公平、不透明，招标项目信息不充分或不真实，就会产生市场主体恶性竞争、故意压低价格竞标等问题。在竞标不透明的情况下，中标者往往不是最优的选择，由于其履行合同的能力不强，会导致项目实施过程中的不确定性增多，进而使得项目开展遇到问题。

二是运营过程。政府部门在前期谈判中往往会向社会资本承诺，在收费价格或者税收等方面给予一定的优惠政策，以此吸引私营企业的参与。但在项目落成运行中，部分政府承诺的优惠政策因诸多原因而不能完全落实，这使社会公众对政府诚信产生质疑，对今后的公私合作造成不利影响。

构筑诚信政府需要从观念、制度、环境等全方位加以完善，而招投标的公开透明是提升政府诚信的突破口。具体到PPP项目中，要公开招标的各个环节，及时公布识别、准备、采购、执行、移交等各阶段的招标公告，并由专门独立的监管部门全过程监督。在招标后合同的履行阶段也要如此，建立有效的绩效评价体系，事后反馈工作要及时到位，监督小组实时公布执行阶段的施行情况。

六、法律支撑体系滞后，尚需完善

作为一种专业化程度很高的公共物品供给方式，PPP 模式的健康发展需要完善的法律制度体系。现阶段的法律体系无法满足PPP模式发展的要求，主要表现在以下几点：一是有关PPP的法规多为部门和地方制定，缺乏国家层面的立法，虽然财政部颁布了《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》等一系列规章制度，但现阶段我国尚未颁布和实施针对PPP管理的政策法规，部门规章不能替代法律的保障效果。这使得各地PPP发展没有一个统一的标准和规定。二是目前与PPP相关的法律法规还存在不协调、不配套的问题，PPP模式涉及面广，涉及宪法、民法、商法、行政法、经济法等相关领域的法律；PPP模式涉及的主体众多，由政府、社会资本和广大民众共同构成，对于各参与主体的法律规定也需要有系统的衔接。

由于PPP项目所涉领域较多，加之PPP模式在我国仍处于起步阶段，相关的法律法规配套不健全，很容易出现因出台新法律或修订现有法律而破坏协议有效性，进而使项目实施遇到困难的问题。因此，完善立法助力PPP发展势在必行。

在今后PPP项目的发展中，首先应系统梳理PPP涉及的各项法律法规，如果这些法律法规之间有冲突或不协调，可以根据需要进行修改，避免政策之间冲突。同时，努力构建一套完整的PPP政策体系，覆盖PPP涉及的财政、投融资、市场准入和监管等多个方面与环节，加强部门间的相互配合与协调。其次，要注重社会公众意见的收集，完善PPP模式的法律制度，应广泛听取社会公众，特别是PPP项目各主体的意见，因为只有了解和参与地足够多，才能提出更可行的意见。

七、公益性和盈利性的不一致

处理好PPP模式的公益性和盈利性之间关系，有利于其效率水平的提高。在PPP项目运营过程中，由于公私双方出发点和利益不同，政府作为基础设施和公共服务的提供方，主要重心放在提高公共服务水平上，而社会资本作为基础设施的建设者，更多考虑的是自身盈利，追求的是效益最大化，所以要平衡双方的关系，兼顾公益性和盈利性。

处理好公益性和盈利性问题的一个关键点是找到公私合作模式合理的付费机制，这决定着PPP模式的收益问题。付费机制是政府和社会资本合作的重要基础，关系到PPP项目的收益和风险分配，是政府和社会资本共同的核心关注。按照PPP项目类型和风险分配的差异，需要设置不同的付费机制。常见的付费机制主要包括政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种。政府付费又叫影子收费，是指由政府根据基础设施建设及使用情况，直接付费购买公共产品或服务，其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府，而非项目的最终使用者，但如此一来，政府负担会不可避免的增加。使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择，对于使用者付费无法使社会资本获取合理收益、甚至无法完全覆盖项目的建设和运营成本的项目，可以由政府提供一定的补贴，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性。但此种付费机制的基本原则是“补缺口”，而不能使项目公司因此获得超额利润。处理好公益性和盈利性的问题既要保障社会资本取得必要的报酬率，给社会资本参与的条件和动力，又要政府保证基础设施的公益性。因此需要政府对具有社会性和公益性但收益不足的项目进行补助，即根据不同项目的特点，大多数情况下可以采取可行性缺口补助这种方式进行付费。

总而言之，在PPP项目建成投入使用后，政府可以制定企业绩效考核标准，根据考核结果确定企业的收益率，再根据这个资本回报率让私人部门向使用者收取一定的费用，亏损的成本由政府给予必要的补贴。

1.严晓健：《公私合作伙伴关系(PPP)的应用及审计重点探讨》，《审计研究》2014年第5期。

2.孙学工、刘国艳、杜飞轮、杨娟：《我国PPP模式发展的现状、问题与对策》，《宏观经济管理》2015年第2期。

3.刘薇：《PPP模式理论阐释及其现实例证》，《改革》2015年第1期。

4.姚东旻、李军林：《条件满足下的效率差异：PPP模式与传统模式比较》，《改革》2015年第2期。

5.刘晓凯、张明：《全球视角下的PPP：内涵、模式、实践与问题》，《国际经济评论》2015年第4期。

6.陈志敏、张明、司丹：《中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路》，《国际经济评论》2015年第4期。

7.鲁心逸：《印度PPP基建项目审计及借鉴》，《审计研究》2015年第4期。

8.张淑翠、许正中：《PPP：应对经济增速下滑的有效举措》，《开放导报》2015年第2期。

9.吉富星：《我国PPP模式的政府性债务与预算机制研究》，《税务与经济》2015年第4期。

（责任编辑：庞梅）

Macro Problems Faced by the Healthy Development of PPP Model

Chen Hua ，Bian Yujing

With the development of China’s economy, the demand of infrastructure is constantly on the rise，as well as the financial pressure. The Public-Private Partnership model (PPP model) is expanded rapidly in our country, which has the advantage of Public-private interests and risk sharing. But there are several problems in the development of PPP model which cannot be ignored. This article expounds the problems existing in the process of PPP in operating. Meanwhile, it puts forward several targeted suggestions that may be beneficial to it.

PPP model；sustainable development；countermeasures and suggestions

*本文是山东省金融产业优化与区域发展管理协同创新中心重大委托项目“金融产业优化对山东省重点区域发展战略实现的支撑策略研究”（14AWTJ01-3）阶段性研究成果。