中外部门预算编制管理比较研究*

綦好东 马恩涛

中外部门预算编制管理比较研究*

綦好东 马恩涛

本文主要针对中外部门预算编制管理进行了比较研究，分别围绕着中外部门预算理念、法律体系、预算编制权力配置、编制内容、编制时间与方法、监督和绩效等八方面展开论述。在总结了我国与发达国家部门预算编制管理差距的基础上，提出了加强我国部门预算编制管理的思路和建议。

部门预算 预算编制 比较研究

作者綦好东，管理学博士，山东财经大学副校长、教授、博士生导师（济南 250014）；马恩涛，经济学博士，山东财经大学财政税务学院院长助理、教授、硕士生导师（济南 250014）。

部门预算制度是市场经济国家进行财政管理活动所普遍采用的一种基本形式，也是编制政府预算的一种制度和方法，一般由政府各组成部门进行编制并将该部门所有的收支情况都反映进来。自2000年以来，我国就在部分中央部门尝试编制部门预算，随着时间的推移和部门预算编制经验的积累，部门预算在中央及地方层面上都铺展开来。而财政部为建立健全部门预算制度也进行了一系列的预算管理改革，这些改革包括：将基本支出预算和项目支出预算都纳入部门预算（2001）；改革基本支出预算编制依据为定员定额，预算分配方法由基数法转变为零基预算法，提高预算编制的准确性和科学性（2002）；拓宽预算管理的范围，将预算外收入纳入预算管理改革（2003）；为规范政府的收支行为对政府收支分类进行改革（2006）；为提高财政预算透明度推行部门预算公开（2010）。这些来自中央政府对部门预算的顶层设计为进一步推动部门预算编制管理提供了制度上的保障。

然而，我国部门预算编制改革取得这些进展的同时，仍然存在一些问题，特别是与其他发达国家相比，我国的部门预算编制管理还存在着比较明显的差距，具体表现在预算理念、法律体系、权力配置、编制时间、编制内容、编制方法、预算监督以及预算绩效等方面。围绕上述差距，本文基于文献调查和对各国预算文件的查阅、翻译等，通过中外部门预算编制管理的比较，总结了我国与发达国家在部门预算编制管理上存在的差距，借鉴国外部门预算编制管理过程中的成功经验，提出了今后我国部门预算编制管理的思路和建议。

一、部门预算理念的比较

部门预算理念可以说是指导部门预算编制管理的最高法理，是对部门预算的本质、原则及其发展规律的理性认识，是认识论和方法论的辩证统一。西方发达国家的预算理念一般比较先进，无论是美国预算专家塞缪尔和魏劳比对预算控制取向、管理取向、计划取向和政策取向的界定，还是英国在《财政稳定法典》中所强调的预算稳定和可持续性理念，以及澳大利亚对预算绩效理念的引入，均体现了随着预算的发展和人们对预算认识的深入而进行的观念上的更新。

对于我国来说，虽然处于开放的市场经济体制中，并且西方发达国家的一些新的预算理念也逐步被引入，但毕竟之前高度集中的计划经济和传统的财政理论还一定程度上制约着我们的财政理念，因此很多预算理念还没有实现与世界接轨。如相对于西方预算的政策观，我们是一种分配观，即强调预算在分配资金上的职能，而忽视预算作为实现国家战略和政府政策目标的政策工具职能；相对于西方的绩效导向，我们还主要是投入导向，即在预算编制时侧重于反映投入项目的用途和支出金额而对其支出的经济效果考虑不足；相对于西方的中长期视角，我们还主要是年度视角，即过分遵循预算的年度平衡而缺少有效的中期财政规划和决策。特别是对于我国部门预算来说，年度预算安排与政府中长期规划的关联度不够，部门缺乏运用中长期的视野确定财政支出预期和部门实际资金需求，导致预算安排与资金需求不匹配，造成追加预算较多或财政资金结余结转。

二、部门预算法律体系的比较

预算法学渊源流长，向前可以追溯到亚里士多德和柏拉图等人的古典法治思想，其核心就是立法机构通过建立法律法规来约束政府的预算行为。考察当代西方发达国家的预算法律体系建设，我们可以发现西方发达国家一般都具有完善的预算法律体系，并将其预算理念通过法律法规来融入到部门预算编制与执行的各个环节。如美国政府除宪法外，关于预算控制和监督的比较重要的法律还有《预算与审计法案》《国会预算和截流控制法案》《平衡和紧急赤字控制法案》《政府绩效和结果法》和《法定现收现付法》等；英国除了作为预算制度建立里程碑的《大宪章》之外，还有《国库和审计部门法案》《国家贷款法》《议会法》《审计委员会法》《国家审计法》《财政稳定法案》以及《政府资源和账目法》等；法国除了每年都会制定一个《预算法案》来规定支付的各项预算外，还有《财政组织法》和《预算体制法》等；其他国家如澳大利亚的《预算诚实法宪章》、巴西的《财政责任法》、加拿大的《财政管理法案》以及新西兰的《公共财政法案》等。通过这些法律，这些国家都建立起了一套体系比较完整、职责比较明确、依据比较充分的预算法律法规体系，为预算的编制、执行、监督和公开提供了制度保障。

我国的预算制度除了新《预算法》外再没有相关的预算法律法规，即使有也是以暂行办法的形式存在，法律层次不高。特别是我国现行的部门预算编制的实施实际上就是根据财政部每年下达的“关于编制中央部门预算的通知”来进行的。而我国新《预算法》中虽有对部门预算编制的规定却没有对部门预算编制的具体执行办法，导致部门预算在落实的过程中与法律政策之间出现不协调的问题：一方面是作为预算编制最高权威的《预算法》无法实现对部门预算编制的有效指导；另一方面部门预算的改革不得不通过财政部的通知来推进；特别是随着相关法律所规定的支出挂钩机制的增多，财政支出压力越来越大，一些有关教育、农业、科技等方面的法律规定严重损害了《预算法》的权威性。所以，国家不仅要减少预算执行中相关法定支出的项目数量，而且要逐渐清理已有支出挂钩机制，只有这样才能保持预算编制的严肃性和规范性。同时，还要加强对政府制定的一些增支减收政策的前瞻性研究和预测，并保持其与预算周期管理的一致性。

三、部门预算编制权力配置的比较

西方发达国家在部门预算编制的权力配置上一般都强调部门之间的相互制衡，特别是行政机构和立法机构之间的权力分配与制衡，以发挥二者的重要作用，保障预算管理体系的完整。以美国为例，行政部门的预算管理体系主要由“经济三角”（总统经济顾问委员会、财政部、国家经济委员会）和总统预算管理办公室组成。简单来说，“经济三角”主要参与联邦收入预算的编制，并以预算总量的中期预测为基础，阐明政府所关注的财政政策目标及其优先性、当前财政政策对未来年度的影响和中长期财政状况。总统预算管理办公室具体负责与各部门进行支出预算的编制，最后经由“经济三角”和总统预算管理办公室确定预算草案的内容，经总统确定签署后，再提交给国会进行审议。而美国国会参、众两院也有审核监督联邦预算的庞大机构，包括国会预算局、预算委员会、国会参众两院拨款委员会、拨款小组委员会以及总审计署等。这些健全的组织机构保障了美国预算的科学性和规范性。

澳大利亚为了避免权力过于集中和加强相互制约，也改变了过去单由联邦国库部管理财政的办法，改由国库部、财政与行政管理部和联邦拨款委员会等共同负责。国库部主要负责财政收入，编制收入预算，确定联邦对州的转移支付总规模，参与货币政策、产业政策及国民经济发展规划的制定和协调。财政与行政管理部是1976年从原国库部分离出来的，主要负责政府采购与政府支出，以公共部门为工作重点，即负责财政预算执行的日常工作，如制定相关定额指标、编制支出预算、拨付财政资金、绩效考核、定期向议会和政府报告等。联邦拨款委员会根据国库部确定的每年转移支付总规模，计算出联邦政府与各州政府之间一般性转移支付的数额。从职能上看，澳大利亚的国库部相当于我国的财政部和发改委，而财政与行政管理部相当于或略大于我国财政部的国库司、地方财政部门的国库处。除此之外，还有一些委员会如高级部长审查委员会、支出审查委员会、公共账户联合委员会以及参议院下的银行、财政和公众管理委员会和众议院下的5个（A、B、C、D、E）预算委员会，专门负责有关预算审查工作。

就我国的部门预算编制而言，财政部门负责预算的编制和执行等行政权力，而人大机关行使预算的审批和监督等立法和司法权力，财政部门和人大共同构成了我国预算的权力框架。可以说，财政部门既是预算编制和执行机构，也负有预算的监督职责，是集预算编制、执行、监督于一体的综合管理机构。鉴于预算在社会中的地位和作用以及预算初始环节的编制对国家财政运行的重大决定性作用，仅通过财政部内设的预算司来独立完成预算的编制工作使得预算编制的地位不够凸显。并且，我国对预算编制的审议以及预算执行的监督一般通过人大常委会工作委员会预工委和专门委员会财经委来完成。作为人大常委会一个办事机构的预工委，受权力、地位和人员等的限制，在监督预算的过程中显得力不从心。而财经委也有大量的其他工作如审议国民经济发展规划、草拟和审查财经方面的法律法规等，再加上财经委员会人员的限额管理，因此其很难再顾及这些专业性很强的工作。

四、部门预算编制内容的比较

考察国外特别是市场经济发达国家的部门预算编制，其在编制时都非常具体和细化，这非常有助于日后预算的执行和监督。例如英国，它们的中央预算采取复式预算的形式，由国家借贷基金预算和统一国库基金预算两部分构成；前者与我国的资本预算有些类似，其收支一般单独列出，其支出主要是由政府经国会批准且依赖贷款维持的各种项目构成，而收入绝大多数是由对国有企业和地方政府长期贷款的回笼资金以及债务利息构成。英国的中央国家预算编制由财政部负责，而预算的收支项目必须经过议会的下院批准，各职能部门在预算编制中分工比较明确，预算编制也比较详细。又比如美国的部门预算，在编制内容和编制程序上都非常详细；在编制内容上，包括对每一个项目及其进展中可能遇到的问题以及相应的解决方案等，既具体又明确，一目了然，有助于人们对其监督；在编制程序及对整个预算编制的时间安排上也非常详细，如总统预算的编制时间进度安排，总统预算提交国会后进行讨论、修订的具体时间安排等都列示得详细具体。

而与此相比，我国部门预算编制显得非常“松散”和“粗糙”。这表现在：（1）预算收入不实。一些行政事业单位自身存在较多非财政收入，具体包括经营收入、事业收入和其他收入，而在编制部门预算时，经常以非财政补助收入预测比较困难为由，低报预算，尽可能多争取差额补助资金，导致预决算差异较大。（2）预算编制不够科学严谨。财政部门在编制预算时虽然细化到了相关科目，但由于对预算单位的资产、人员和业务等信息掌握不够充分，对每一个科目具体用于什么项目和什么人员不甚了解，因此其在编制预算时大多凭“基数+估摸+要求”而进行。另外一些单位为了“宽打窄用”而虚报预算，千方百计多争取财政资金。（3）项目支出预算和基本支出预算的界定不够明确。有些基本支出预算项目设置成项目支出，并且项目还经常重复设置从而导致定员定额的约束性大打折扣。（4）部分部门和地方的预算编制仍遵循基数递增的传统，财政部门在批复预算时，为保证这些单位的既得利益，不管支出科目、收入科目还是出现“其他”的记账结果。（5）定员定额体系不甚完整且比较粗糙。根据预算管理细化的要求，公用经费的核定应落实到具体的项目和用途上，就预算科目而言，至少应落实到目这一级，但目前大部分部门预算的定额仅按项级科目进行核定。这导致定员定额管理与传统的单位预算管理区别不大，失去了部门预算细化的特点。并且，部分定员定额标准测算也比较粗糙，不能反映支出的真实性。

五、部门预算编制时间的比较

在部门预算的编制时间管理方面，最为典型的是美国的日程表制度。美国部门预算的编制周期持续33个月，在编制过程中，日程表制度发挥着关键作用。这种制度使参与预算的各方知晓具体时间应该从事的事情，即使错过了规定期限，日程表也将引导预算活动，并明确制定预算和使用资金人的角色和行为。通常情况下，总统预算与管理办公室会在每年7月份颁布名为《预算的编制、提交和执行》的通知，将各部门支出预算的形式、工作日程、提交文件内容等作出规定，提供涉及《政府业绩与成果法》实施方法的指导性说明。日程表中最重要的日期是10月1日，这是新的预算年度的起始日，各部门从这一天开始执行本部门预算。

与此形成鲜明对照的是我国不足半年的部门预算编制时间。目前，我国预算编制的下达时间最早一般是从每年的8月份开始，由财政部到年底汇总上报国务院，总共5个月，远远短于美国33个月的编制周期。有的市级财政部门甚至从10月份才下达部门预算的编制工作，距离地方人大会议的时间不足两个月。过短的预算编制时间容易导致如下问题：一是在部门预算编制审批过程中，由于缺乏充分的科学论证和广泛的社会参与以及对未来经济形势和财政状况的准确预测，影响预算编制的准确性和科学性；二是时间过短容易导致在测算预算收支指标时对相关信息掌握的不准确、不完备，因而造成预算编制中的收支安排的盲目性；三是由于预算编制时间过短，容易导致预算编制较粗糙和松散，可操作性不强。正是预算编制时间过短才造成我国预算编制中“钱”与“事”脱节比较严重，因此，预算的精细化、科学化也就很难实现，预算法的严肃性也就大打折扣。

六、部门预算编制方法的比较

从部门预算的编制方法来看，国外发达国家的预算编制一般采取零基预算法且预算编制时间比较长，强调预算收入和支出的预测作为预算编制的依据。如英国预算编制重要的依据包括对经济和财政的展望、上年度针对政府财政目标的绩效评价等。其对收支的预测一般由财政部和地方财经委员会来实施，方法有时间序列预测法和判断预测法。时间序列预测法是典型的计量经济学方法，又可分为指数平滑法和移动平均法，而判断预测法属于典型的定性方法。除此之外还有因果分析法，即利用一个或多个变量指标来预测未来的税基情况，然后根据税收收入和税基的因果关系预测未来税收收入情况。美国在编制预算时也要有收入预测和支出预测，在编制时间上有明确的日程表制度。新加坡的预算编制一般也分为两部分：一是基于经济发展规模与结构测算年度预算的收入情况；二是在预算年度收入指标确定以后，对政府各部门的支出情况进行预测，各部门对财政预算的编制要给予配合并自行编制其开支预算，然后再报财政部进行审查、调整与汇总，财政支出因素才形成。加拿大在部门预算改革中要求每一财政年度对每一个项目都进行评估审查，并重新进行项目设立，以清除历史因素的不利影响，也就是采用零基预算法。然而，由于零基预算要求对财政年度内的每一项目进行评估审查，需要大量资源投入，故其具有较大的局限性，通常只在少数项目上采用。

我国的部门预算编制虽然要求实行零基预算编制方法，受利益驱动等主观因素和人力、技术等客观因素限制，目前大部分部门在进行基本支出预算的编制时仍然采用“基数+增长”的方法，零基预算法并没有真正落实。即便是采用了零基预算编制方法，实际编制过程中仍然参考以前年度的支出情况，这也就使得零基预算失去了其真正的意义。“基数+增长”虽然简便且容易实施，但其本质上仍是增量预算，往往将以前年度不合理的因素继承下来，导致支出刚性，不利于支出结构的进一步优化调整。

七、部门预算监督的比较

为加强部门预算的执行监督，很多国家都建立了一套依据充分、职责分明的完整监督系统，以保障资金支出的规模和方向符合相关法律要求并与现行政策保持一致，进而取得资金使用的良好效果。西方发达国家由于其先进的预算理念、方法和工具，在国家预算的监督范围上也比较广泛，涵盖了整个政府预算收入和支出、预算外的收入和支出甚至与政府预算相关的所有财政活动。并且，这些国家非常强调预算监督权力之间达到相互制衡的目的，国家议会更是将一半的时间用在审核政府的预算报告上。例如美国，其具体负责预算审查监督职责的主体为国会下设的三个委员会即税收委员会、预算委员会和拨款委员会。美国在预算执行的监督方面采取以下四种制度：报告制度、听证制度、审计制度和否决制度。法国财政部门对财政收支进行监督、议会对政府预算决算进行监督等，都体现了监督权力之间的合理分配和相互制衡。加拿大也有健全完善的审查监督体系，其审查监督工作主要由议会下设的财经委员会、预算委员会和公共账目委员会承担。财经委员会负责监督审查总预算，预算委员会负责监督审查部门预算支出，公共账目委员会负责审议审计报告。德国也十分重视财政监督并建立了完善的财政监督体系，有议会监督、政府职能部门监督、财政部门监督、审计部门监督、预算执行专员监督和社会中介机构监督，对政府公共部门财政资金运行的全过程实施监督。此外，新闻媒体也是一个重要的监督渠道。

而我国对部门预算监督的力度还不是很大。虽然我们一直强调各级人大、各级政府、各级政府财政审计部门和群众是政府预算的监督主体，但是这些监督主体的监督力度无法满足对部门预算进行监督的实际需要。这表现在：各级人大机关和政府往往在人代会期间审查监督部门预算，很难在日常监督中发挥出一定的作用；各级政府财政审计部门由于在人事上的监督力度不够，一般是在出现严重问题之后才会严肃对待预算中的问题；而普通民众虽然对部门预算监督有一定的积极性，但由于其对预算的信息掌握不够充分，在透明度缺失的情况下，很难仅通过官方的公告就能了解全部的部门预算信息，再加上对预算的监督审查需要比较强的专业知识和背景，而拥有这一专业知识和背景的监督主体就更加稀少，因此监督效果就更不理想。

八、部门预算绩效的比较

西方国家部门预算管理关注效率、效果和公共服务质量的绩效目标，特别注重投入的产出和效果。在具体实践中，西方国家通过项目的成本效益分析，以及实施绩效预算这一新的预算管理模式，不断提高资源的配置效率。目前，美国、新西兰、澳大利亚等国家已经开始实施绩效预算改革。在美国，所有的联邦政府部门必须在每一个财政年度之前编制年度绩效计划，设立明确的绩效目标。总统预算办公室在各部门年度绩效计划的基础上编制总体的年度绩效计划，构成总体预算的一部分。各部门的预算安排应与其绩效目标相对应，并且须提交给议会审议，在每一个财政年度结束之时，各联邦政府部门须向总统和议会提交年度绩效报告，对实际绩效结果与年度绩效目标进行比较，并将绩效目标的完成情况作为下年预算安排的重要依据。澳大利亚也对政府提供的服务进行绩效评价，强调政府的整体服务情况和经济建设、社会发展的综合指标，从政府职能定位、公众满意程度等方面对政府服务综合绩效进行考核，这主要在教育、卫生、司法（包括警察和法院）、应急管理、住房等7个重点领域进行。

我国近几年虽然也开始重视部门预算的绩效，但预算资金的绩效评价水平仍然比较低。一方面，大量的结余资金沉淀在部门，既容易产生腐败,也降低了财政资金的使用效益；另一方面绩效评价制度的制定进展缓慢。这可能源于我国传统的预算是以投入为导向，制度设计也都是投入导向，所以导致对预算和支出管理结果导向的忽视，从而造成了绩效观念的淡薄。这具体表现为：实行财政绩效评价试点的项目比较少，没有完全覆盖到所有的项目支出；绩效评价试点结果的应用还有待增强，难以充分调动各预算单位的积极性；绩效评价制度建设仍待完善，指标体系仍需丰富。

九、结论和政策建议

基于以上对国内外部门预算编制管理的比较，从中外部门预算的理念来看，西方发达国家强调预算的政策观、绩效观、中长期观，而我国预算强调分配观、导向观和年度观。从中外部门预算法律体系来看，西方发达国家的预算法律一般具有完备性和高层次性的特点，而我国预算法律体系往往过于简化且层次性不高。从中外部门预算编制权力的配置来看，西方发达国家在预算编制权力上强调相互制衡和人员的专业化，而我国预算编制权力恰恰缺少这种制衡且人员非专业化。从中外部门预算编制内容来看，西方发达国家部门预算编制内容非常具体细化且严谨科学，而我国预算编制相对“粗糙”和“松散”。从部门预算编制时间来看，西方发达国家有较长的预算编制时间和复杂流程，而我国预算编制时间较短、流程也比较简单。从中外部门预算编制方法来看，西方发达国家采用彻底的零基预算并对经济和财政进行展望，而我国本质上是“基数加增长”。从中外部门预算监督上来看，西方发达国家监督权力的分工比较合理有效，而我国部门预算监管主体的监管职责往往虚化。从中外部门预算绩效上的比较来看，西方发达国家对部门预算的效率、效果比较关注，而我国近几年才开始强调部门预算的绩效。

基于我国与发达国家在部门预算编制方面的比较，借鉴国外成功的做法和经验，结合我国部门预算管理中存在的实际问题，得出加强我国部门预算编制管理的总体思路：通过部门权力配置上的主体化、预算编制内容上的精细化、编制方法上的科学化、编制时间上的合理化、预算信息上的公开化、预算监督上的扎实化、预算支出上的绩效化以及法律体系的系统化来优化我国部门预算编制管理工作。具体而言，加强我国部门预算编制管理的主要措施如下。

（一）健全预算管理制度，实现法律体系完备化

一是准确定位预算编制管理、执行、审计、监督的责任主体，明确各相关机构的职责定位，加强各机构间的工作协调和衔接，强化政府预算全过程的“无缝连接”。要特别强化人大监督作用，提高对预算改革的支持力度，人大的监督和支持既是财政部门推进预算管理改革的“强心剂”，也是财政部门化解部门间矛盾的“挡箭牌”。广东、北京、上海等地的预算编制环节强化人大监督的实践表明，人大监督不必局限于预算审议这一个环节，监督活动应向前延伸到预算编制环节，对部门预算收支的测算进行直接监督，把不必要的支出直接隔离在预算之外，既为财政部门的预算审核“撑腰”，也提高了预算的权威性和准确性。

二是加强预算法律法规建设，这是解决部门预算管理中现存矛盾和问题的基础性工具。青岛市已经于2014年9月出台了《青岛市预算绩效管理条例》，对该市预算绩效管理的法律主体与各方权利义务作出详细规定，成为地方性预算绩效管理法规建设的“第一炮”，成为包括部门预算编制在内的预算绩效管理改革的“尚方宝剑”。

（二）适度延长预算编制时间，实现编制周期合理化

针对我国部门预算编制时间短以及预算年度与立法机关审批时间冲突的问题，可以考虑调整人民代表大会会期至12月份，部门预算于人代会召开前1个月（即11月初）提交人大。以2018年预算为例，编制工作自2016年11月份开始，将2017年预算草案提交人大审议之后，紧接着就开始下一年度的预算编制工作。即使现阶段不能调整人民代表大会会期，按照目前的预算编制管理，预算编制各个环节也一定要强调时间观念，在编制流程上严格按照所制定的时间表来进行，避免在编制环节上影响预算编制进度。

（三）加强收支预测，实现预算编制的科学化

发达国家在收支预测方面形成了一整套成熟的模型和方法，如时间序列法、因果分析法等值得我们借鉴。同时，还需要加强对减收增支政策的预测和研究，把政策性变化对预算的影响充分考虑进去，提高部门预算编制的准确性和科学性，减少预算执行中的调整。同时，在中期财政规划的编制要求下，需要借鉴基线筹划法，用来清楚地区分和仔细评估现行政策与新的政策提议的未来成本，在此基础上决定政策取舍、政策重点和优先性顺序，以及适当的支出水平。基线意为：假如现行政策和活动继续下去，未来年度的（后续）支出或成本将是多少。在中期预算中，基线还是预算部门与财政部门之间预算谈判的基础。这一点对地方财政管理更有意义，地方财政与中央财政的一大区别在于，地方政府对重要政策没有决策权，只有执行权，地方政府的这一地位特征决定了地方预算预测中经常发生难题。根据基线筹划法，对于政策变化增加的成本及成本有效性需要做出仔细评估，并与预算可得资源进行比较，以做出执行与否和执行程度的决策。

（四）提高预算编制要求，实现编制内容的精细化

一是加强对预算单位基础信息的整理和分析，并加强部门预算与这些信息的衔接，基于“全口径预算管理”的要求对预算单位加以指导和督促，并将政府全部收入都纳入部门预算的管理中，从而提高预算单位收入预算编制的准确性和科学性。二是严格界定项目支出和基本支出的范围。明确列入基本支出范围的内容并逐步压缩最终取消属于部门一般行政管理事物的经常性业务项目；与此同时，进一步明确项目支出涵盖范围，合理设置项目，严禁模棱两可、概念不清的费用支出。三是完善定额核定方法。根据部门职责需要，在对部门占用公共资源进行合理划分的基础上，将部门占用公共资源与部门预算相结合，从而建立健全实物费用定额制度。建议将“定员定额”改为“定岗定额”，并对岗位实行包干，即在部门职能和业务不变的情况下，增人不增编不增经费，减人不减编不减经费，严格按照部门职能和业务需求设定岗位容量继而控制预算限额。在定岗时，主要依据部门的职能和工作需要，同时参考业务复杂程度。

（五）强化基础设施建设，以信息化破解预算编制难题

美国等发达国家和我国广东、青岛等地方的实践表明，信息化可以成为破解预算编制过程中若干难题的技术性手段。针对预算绩效目标管理推进过程中存在的预算部门不及时填报绩效目标等问题，可将绩效目标管理嵌入现有的预算管理信息系统，填报不及时则无法进入到下一步的预算审核环节，由此对预算部门形成较大的技术性约束；在预算审核和绩效目标审核等环节，同样可以嵌入专家审核、人大审核、同行或第三方审核等模块，通过信息化手段的完善强化对预算编制的监督作用。并且，预算编制和执行过程中信息的公开透明对预算的实施效果具有积极作用，因此，提高预算的透明度也是部门预算管理的重要内容。

（六）强化绩效文化建设，实现预算绩效管理的全面化

一是结合各部门、各行业的实际情况，加快出台具体的支出绩效评价管理办法和工作规程，编制预算支出绩效评价手册，为绩效评价工作提供操作参考，使评价工作走向规范化。二是进一步明确预算绩效管理的责任主体与管理程序。强化财政部门、预算部门在绩效评价的管理功能和管理责任。三是完善评价方式方法，逐步建立自我评价与外部评价相结合、定量评价与定性评价相结合的多种绩效评价方式，确保绩效评价结果的权威性、公正性。四是积极培育第三方评价市场，尽快出台第三方评价工作规程和评价报告的质量标准，切实加强对评价质量的控制。五是健全预算绩效问责机制，重点针对预算绩效管理中绩效意识淡薄、绩效目标编报敷衍塞责、评价结果弄虚作假等行为，加大行政问责力度，通过扣减下年预算、通报批评、追究当事人和领导责任等措施予以处理处罚，使绩效责任成为部门预算最大化的有力约束。

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（责任编辑：商琪）

A Comparative Study of Department Budget Management Between China and Foreign Countries

Qi Haodong，Ma Entao

This paper mainly compares department budget management between China and foreig n countries. The research includes the principles, legal system, power allocation, content, time, methods, supervision and performance of department budget in China and foreign countries. After summarizing the gap of department budget between our country and developed countries, the article puts forward thinkings and suggestions of improving our country’s department budget.

department budget；budget preparation；comparative study

*本文是2015年山东省重大财经应用研究课题“中外部门预算编制管理比较研究”（ZDCJ-2015-15）阶段性研究成果。