黔东南州土地制度改革的现状及对策

姜华 杨佐曲 杨长波 潘盛晟

[摘 要]土地问题是农民问题的核心，土地制度是农村发展、稳定的基本制度。当前农村中出现的失地农民问题，土地利用效率低下以及土地产权主体模糊等都涉及到土地的所有、使用以及流转问题，因此农村土地制度的改革对于解决当前的土地问题和农民问题有着重要意义。文章分析了黔东南州农村土地制度改革存在的主要问题，并针对问题提出相应的对策。

[关键词]农村土地制度；土地流转；改革

[中图分类号]D922.37 [文献标识码]A

1 我州农村土地制度改革的现状

保护农民土地权益不受侵犯和损害是增加农民收入的一条重要途径，是全面建设小康社会的基础和前提。深化農村土地制度改革，既是贯彻落实科学发展观、确保经济社会可持续发展的长远大计，也是维护当前改革、发展、稳定良好局面的当务之急，同时也是建设社会主义新农村与构建和谐城乡关系的基础性工程，因此，土地制度改革对经济社会的发展意义重大而深远。

1.1 基本情况

黔东南州位于贵州省东南部，辖16个县市，总面积3.0337万平方公里，二调耕地面积638.83万亩，全州依法进行农村土地经营权承包农户有89.49万户，二轮承包面积266.36万亩，发放农村土地承包经营权证88.76万本，发放到户率为99.18%。境内沟壑纵横，山峦延绵，重崖迭峰，地形地貌复杂多变，以喀斯特地貌和山地为主；共有户藉人口466万人，常住人口347.27万人，主要有苗族、侗族、汉族等33个民族，其中苗族人口占41.57%，侗族人口占28.99%，是全国有名的少数民族居住区，其中雷山县西江千户苗寨和黎平县肇兴侗寨更是全国乃至全世界有名的具有少数民族风情的旅游胜地。

1.2 土地制度改革现状

基于黔东南州的州情和历史原因，绝大部分农村土地仍然保持着原有的土地承包关系，耕地、宅基地、自留地和自留山用于开展转包、出租、转让、互换、入股，抵押、担保等活动极少，全州农村土地经营权流转面积33.9万亩，其中：转包6.47万亩、出租21.63万亩、互换1.17万亩、转让0.96万亩、股份合作0.59万亩，其它方式3.1万亩，流转的主体主要是农业园区、工业园区以及企业、农民合作社等。由于交通和地方经济欠发达，吸引外资能力不足，区位条件不明显，加上农民思想意识落后，农村大批劳动力外出务工和创业，导致耕地撂荒的现象时有发生，进一步降低了土地的利用价值，减少了农民的收入，影响了“三农”发展。

2 土地制度改革存在的问题

农村土地制度改革工作涉及面广、难度大，各方利益调整比较敏感，有些缺乏法律依据和制度的保障，加上县市、乡镇经济发展状况和群众认识基础的差异，因此黔东南州土地制度改革瓶颈问题比较突出，工作推进较为缓慢。

2.1 土地制度改革缺乏依据和保障

中央对全面深化农村产权制度改革作出的部署和要求是，要“赋予农民更多财产权利……”，加快农村产权确权颁证工作，推进农村产权流转、抵押、担保，保障农民对农村产权的占有、使用和收益权，扩宽农民增收渠道。然而，改革的要求与当前我国法律法规相矛盾。如：《物权法》第184条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，这与改革要求可以将其开展流转、抵押、担保、交易等活动相矛盾，此外《土地法》、《担保法》、《森林法》都有与改革相矛盾类似条款。要想彻底改革，必须修改相关法律法规，必须有国家中央的顶层设计作支撑，才能从根本上保障改革推进。

2.2 农村土地流转难度大，不利于土地的规模经营

黔东南州农村土地经营权承包农户有89.49万户，二轮承包面积266.36万亩，户均承包土地只有2.98亩，农村土地很破碎，基础设施差，导致农业比较效益低，只有通过土地流转发展农业适度规模经营提升农业比较效益。近年来，不少地区开始推进农村土地承包经营权流转，但都存在行政推动、市场化程度低、操作不规范等问题。影响土地流转的主要问题表现在：一是土地分配过于零散，加大了土地流转的难度和成本。二是由于农村土地流转市场不规范，导致矛盾纠纷时有发生。三是有的农民对农村的土地承包权和土地流转的关系认识模糊。四是对农村土地承包流转的法规、政策宣传贯彻不够。五是农村土地承包管理体系不健全。六是土地承包流转专项工作经费严重紧缺。

2.3 土地确权登记颁证工作推进困难

农村土地制度改革首先要搞好土地承包经营权的确权登记颁证工作，这是前期工作，也是比较复杂、工作量非常大的工作，需要强大的人力、物力和财力作为支撑。黔东南州土地确权登记颁证工作起动晚，工作推进缓慢。影响土地确权工作进度的原因主要有几个方面。

一是土地确权的资金来源存在很大压力，黔东南州此次开展的土地确权涉及99.17万农户，638.83万亩承包耕地。由于黔东南州地形复杂，且承包地块小而散，要做到承包的地块、面积、合同、证书“四相符”和承包地块确认、地块四至边界测绘登记、承包合同签订、承包经营权证书发放“四到户”，其工作难度和工作量非常之大。根据贵州省其它地方确权工作情况，土地确权登记每亩需经费35元左右。尽管中央财政和省财政根据承包合同面积对土地确权分别给予每亩10元、每亩5元的补助，但大部分资金仍需由地方政府承担。目前黔东南州大多数县市财政状况不容乐观，资金落实难度大。如果土地确权资金保障不畅，势必会影响土地确权的进度和质量。

二是土地确权后对多出土地的处置存在顾虑，过去对农村家庭承包地的测量在方法上多采用的是习惯亩或折算亩。此次土地确权将采用遥感技术对农户承包地块、四至和面积给出更加准确数据。从我省其它地方土地确权试点情况来看，实测面积与承包面积不一致的情况相当普遍。实测面积与承包面积的不一致，导致农户对多出土地的处置产生猜疑和顾虑。

三是土地纠纷使确权工作难度增大，黔东南州1998年农村土地二轮延包到现在已有16年时间，在此期间形成的，以及新近产生的一些矛盾和纠纷在本次确权登记工作中新旧交织，集中凸显。土地确权后的实测面积与承包合同面积的差异以及承包地块的四至更明确带来了新的利益纠纷。这些矛盾纠纷本处于隐伏状态，因本次土地确权工作的启动开展而集中暴露出来，致使土地确权工作的难度不断增大。

3 解决土地制度改革问题的对策

3.1 完善法律法规，完善城乡土地使用制度

在现行土地所有制框架内，顶层设计部门应尽早围绕建立权属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村土地产权制度，将土地使用权、占有权、收益权、有限处分权等除所有权以外的其他权能以法律的形式赋予农村集体组织和农民，加快推进改革。

一是推进农村集体建设用地市场化。推进农村集体建设用地直接进入市场，按照同地、同权、同价原则，赋予农村集体建设用地与国有土地同等权能，加快建立城乡统一的建设用地市场，农村集体建设用地在符合土地利用总体规划和城乡建设规划的前提下，可以通过出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式流转使用权。

二是完善土地法律，严格界定公益性和经营性建设用地，切实缩小征地范围。提高公益性用地征收的补偿标准，确保被征地农民长期生活水平不下降。建立征地补偿安置争议协调裁决制度，推进征地的公众参与和过程公开化。探索公益性用地“以租代征”，农村集体土地转为公益性用地时，政府不再一次性买断，而采用租借方式，每年付给村民组织和农民租金，租金根据价格水平和地方财力调整。

三是完善城市土地使用制度，完善土地出让方式。根据土地使用性质确定土地出让方式，将行政划拨土地范围严格限定为部队和行政单位等纯公益性用途，加强对划拨土地的管理；以协议方式批出的基础设施和学校、医院等准公益性用地，逐步实行土地有偿使用制度；经营性用地必须按照公开、公平、公正的原则，采用招拍挂方式出让。加强土地规划、收储、招拍挂和使用等环节的监督和管理，完善土地交易市场运行机制，探索建立节约集约用地考核评价和激励机制。

3.2 真抓实干，抓好土地流转

土地流转是农村土地制度改革成果的成功运用，是盘活农村经济社会发展的有力举措，是推动“三农”发展的坚实基础，土地流转意义重大。通过以下几个方面抓好土地流转工作。

一是加大对农村承包土地流转的法律、法规、政策的宣传执行力度。加强土地承包的法律和政策的宣传，认真贯彻落实中办发[2014]61号、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》和《农村土地承包经营权证管理办法》等要求，充分认识稳定和完善土地承包关系的重要性，深刻领会和掌握各法律、法规及政策精神，正确指导农村土地流转健康发展。

二是培育壮大产业，促进土地流转。鼓励农村专业大户、农业产业龙头企业、农民专业合作社、外出务工经商回乡创业者等经营主体流转农村土地，建立生产基地，开展适度规模经营，带动农户发展产业化生产。鼓励社会各界能人、城镇居民等带项目、带技术、带资金到农村开办、联办农业龙头企业；鼓励农户将承包的土地经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营，组建土地股份合作社或参与农民专业合作社、农业产业龙头企业等经营主体的生产经营。

三是加强农村土地承包管理的基础工作，促进农村土地有序流转。加强对农村土地流转的领导和指导，特别是农村经济经营管理部门要切实履行好党赋予的职责，做好农村土地流转的指导工作。

四是建立健全农村土地承包管理体系。全面贯彻落实好中央和省有关农村土地承包和管理的文件精神，真正行动起来，成立机构，核定编制，明确人员和工作职责，确保基层改革中农村土地承包管理等日常基础工作有人抓有人管，真正有效地落实好党的农村基本政策，维护好农民的合法权益和农村社会和谐稳定。

五是加强土地用途管制执法检查。将流转耕地用途检查纳入县、乡镇日常土地巡查范围，及时查处流转耕地未经批准转为非农建设、违法违规利用基本农田及耕地“非粮化”破坏种植条件等行为，确保耕地流转用途符合法律政策规定。

3.3 强化措施，扎实推进土地确权登记颁证工作

做好农村土地确权登记颁证工作，是深化农村土地制度改革、推进城乡统筹发展的需要，是繁荣农村经济、确保农村社会稳定的重要民生工程，是加快农村改革步伐、增强农业发展活力、提高农民收入水平的重大举措。通过以下几点措施，扎实稳妥推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

一是加大宣传，统一认识。通过印发《致农民朋友的一封信》、挂横幅及召开动员大会等宣传方式让农民充分了解确权的目的和意义，充分调动农民群众积极性，变“要我确权”为“我要确权”。同时对从事土地确权的各级工作人员进行政策和技术集中培训，吃透相关法规和政策精神，提高业务技能。

二是加强领导，成立机构。土地确权是一项工作量大、涉及面广、政策性强、技术性高的工作，应当配备一支專业素养强、政策觉悟高队伍。全州16个各县（市）都成立由党委或政府主要负责同志任组长的土地确权工作领导小组，统筹指导各地的确权工作，同时还应成立“业务指导组、政策解答组、信访维稳组、综合协调组”等，做到准确指导、及时解答、化解矛盾、上下协调。

三是化解矛盾，促进和谐。对确权登记颁证工作中遇到的矛盾纠纷，按照“保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置”的原则依法妥善解决。法律政策有明确规定的，严格按照规定执行；没有明确规定的，要依照法律政策基本精神，结合当地实际作出具体规定。引导当事人依法理性地反映和解决土地承包经营纠纷，通过协商、调解、仲裁和诉讼等渠道妥善化解。

四是强化保障，落实经费。高效用好中央财政和贵州省财政对土地确权的补助资金，同时对土地确权工作资金缺口部分，全额纳入地方财政预算，保证确权登记颁证工作经费筹措到位，使得广大工作人员全身心的投入到土地确权颁证工作中，提高工作效率和积极性，避免经费欠缺而影响确权工作的进度和质量。

[参考文献]

[1] 郭春丽，安淑新.土地制度改革思路和对策[J].宏观经济管理， 2012（06）.

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[3] 刘树杰，罗圣华.推进新一轮市场化改革[J].中国物价，2014（08）.