独立学院发展现状、困难及“后过渡期”发展路径分析

刘智芳 阙明坤

[摘要]教育部《独立学院设置与管理办法》规定的五年过渡期已结束，独立学院步入了“后过渡期”。站在新的历史节点上，独立学院的命运将何去何从成为各界关注的焦点。目前，独立学院转设为民办本科高校推进艰难，规范验收工作进展缓慢。在“后过渡期”时代，要充分考虑不同类型独立学院的特点，给予差别化规范，促进多元化发展；要积极鼓励独立学院向应用技术大学转型；政府应给予独立学院更大的支持力度。

[关键词]独立学院 后过渡期 多元发展路径

[作者简介]刘智芳（1979- ），女，安徽池州人，南京理工大学紫金学院，助理研究员，硕士，研究方向为高等教育管理。（江苏 南京 210023）阙明坤（1983- ），男，湖北安陆人，无锡太湖学院高等教育研究所所长，助理研究员，在读博士，研究方向为办学体制改革。（江苏 无锡 214101）

[课题项目]本文系2015年度江苏省教育厅教改研究立项课题“独立学院向应用型本科院校转型背景下大学英语课程建设研究”（项目编号：2015JSJG566）、2015年度江苏省社科基金教育学青年项目“新常态背景下江苏地方本科院校转型发展研究”（项目编号：15JYC008）和2015年度江苏高校哲学社会科学基金“江苏省民办本科院校向应用技术大学转型研究”（项目编号：2015SJD415）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）24-0029-03

一、独立学院改革发展现状

独立学院萌芽于20世纪90年代初期，燎原于90年代后期江苏、浙江一带公办高校创办的国有民办二级学院，壮大于1999年全国第三次教育工作会议后高校开始扩招，正式命名于2003年教育部颁布的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，健全于2008年教育部《独立学院设置与管理办法》的实施。独立学院是我国高等教育办学体制改革创新的产物，是高等教育大众化背景下以新机制、新模式创办的一种新型办学类型，充分利用了公办高校的品牌优势、师资优势和社会力量的资金优势、机制优势，从办学之初就实现了高起点发展。

2008年4月，教育部颁布《独立学院设置与管理办法》即26号令，对独立学院给予了五年过渡期，规定：满足26号令要求的，教育部组织考察验收后核发办学许可证；符合本科高校设置标准的，可申请转设；既不申请考察验收，也不申请转设的，须充实办学条件，过渡期结束后严格按照26号令办理。2009 年2 月，教育部下发《独立学院五年过渡期工作方案》，提出：符合26号令要求的，经教育部考察验收合格可继续以独立学院形式办学；符合本科高等学校设置标准的可以转设民办本科高校；也可以转设为相应层次的民办学校、终止办学、合并或者并入公办高校或民办高校。

为迎接教育部规范验收，全国独立学院普遍加大经费投入力度，强化基本办学条件和师资队伍建设，办学规模、教学仪器设备数量、专任教师数量等均有提升；不少省级教育行政部门加强对独立学院的分类指导，加强对独立学院的资产管理与财务监督，规范独立学院的法人治理结构，有力提升了独立学院的办学水平。

如今，独立学院过渡期已经结束，这意味着独立学院步入了“后过渡期”，部分省份已经开始尝试独立学院省级规范验收。站在新的历史节点上，全国独立学院的命运将何去何从成为各界关注的焦点。党的十八届三中全会对深化教育领域综合改革做出了系统部署，明确提出“鼓励社会力量兴办教育”。党的十八届五中全会指出，“支持和规范民办教育发展，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”。国务院常务会议决定开展民办教育分类管理；全国人大常委会已审议通过修改后的《中华人民共和国民办教育促进法》，对民办教育实行营利性、非营利性分类管理。独立学院作为民办高等教育的重要组成部分，迎来了新的机遇和挑战。随着适龄生源的日趋减少、高校竞争的日趋激烈，独立学院在“后过渡期”将进一步走向分化，呈现多元化发展格局，而能否把握机遇、狠抓内涵、办出特色是独立学院在未来竞争中胜出的关键。

二、独立学院持续发展面临的困难

1.独立学院转设为民办本科高校推进艰难。独立学院转设为民办普通本科高校，是国家重要的制度设计、独立学院自身制度变迁的结果、发展民办教育的创新举措、地方经济社会转型升级的需要。根据诺斯的制度變迁理论，制度变迁是制度的转换、替代、交易过程，获得潜在利益是制度变迁的基本原因，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”2008—2016年，教育部相继批准60所独立学院转设为59所完全独立设置的普通民办本科高校，这一数量占全国独立学院总数的18.40%。独立学院转设的关键是看办学条件是否达到本科高校设置标准，主要体现在校园占地面积、校舍建筑、师资队伍、仪器设备、图书资料等五项指标。根据调查，凡是已转设的独立学院，均是由民营企业投资举办的，这些学院按照“民、独、优”模式办学，是国家鼓励倡导的办学类型。由于这些民营型独立学院做到了具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，具有独立的法人资格，能独立承担民事责任等“七独立”，基本办学条件符合要求，所以随着办学条件的完善，转设便成了“水到渠成”的事。但是，全国还有众多母体高校利用自身办学资源举办的国有型独立学院，它们缺乏办学的校园和师资，转设非常困难。独立学院转设后，不必向母体高校交纳高额管理费，办学经费更加充裕，办学自主权更大，这对于学校的长远发展是有利的。独立学院转设整体比例不高，究其原因，主要是转设错综复杂、博弈激烈，牵涉到投资方、举办高校、独立学院师生、省级教育主管部门等众多利益相关者。例如，部分公办高校将独立学院作为重要经费来源，有的地方政府为缓解财政压力也不希望独立学院转设。

2.部分独立学院整改规范进展缓慢。独立学院整改规范工作涉及广泛，特别是投资方与母体高校、地方政府与举办高校之间的利益千丝万缕，导致部分独立学院整改规范工作进展缓慢。有的省份还在观望徘徊，尚未出台促进独立学院规范发展的具体举措。许多独立学院的占地面积、办学条件离达标要求还有差距。有的独立学院不愿意寻找合作方或者仍未找到适合的社会力量举办方，属于高校为收取高额学费开办的“校中校”，过于依赖母体学校，导致独立发展能力较弱。例如，湖南、河北等省“国有民办”独立学院没有独立校区，完全依赖母体高校资源，多数办学场地不足500亩，办学指标无法达标。

当前，许多独立学院要向母体高校支付学费收入的15%～45%作为管理费，同时不少企业投资方直接从学费收入中提走资金，导致独立学院后续资金不足，缺乏后劲，影响可持续发展。特别是还有许多独立学院的資产没有过户，仍然在母体高校或投资方名下。这主要是由于独立学院资产构成复杂，产权多元。投资方担心资产过户后相当于捐赠，失去所有权；母体高校则担心国有资产流失。另外，资产过户费用较高。许多独立学院存在产权归属不清晰、权责不明确的现象，随着办学规模的扩大，办学资产日渐积累，独立学院社会力量投资方与举办高校之间对独立学院的财产所有权会产生不同看法，甚至产生一些权益纠纷，影响独立学院的健康发展。

三、独立学院“后过渡期”多元发展路径

1.支持独立学院多元化发展。独立学院办学历史不一、合作形式多样、办学主体多元，地区之间、学校之间的差异性较大，对此，要尊重历史、实事求是，不能“一刀切”，要给予差别化规范，实行“政府主导、分类管理、一省一策、一校一议，因地制宜，属地管理”。

“后过渡期”时代，独立学院将迎来多元化发展。一是促进“国有民办”独立学院完善办学条件。“国有民办”独立学院的产权为国有，有效规避了企业资本“逐利性”和举办教育“公益性”的利益冲突，且有母体高校的直接帮助和教学监管，因而人才培养质量一般都有保障，但同时也面临借用母体高校校舍办学、法人财产权难以落实、缺乏独立的师资队伍、学科专业缺乏特色等困难。对此，大部分“国有民办”独立学院应该着力改善办学条件，争取与热衷教育、实力雄厚的国有或民营企业合作，做到“七独立”后继续以独立学院的形式存在。需要注意的是，虽然国家大力鼓励社会资金兴办教育，但是独立学院在引入新的投资方的时候，应选择能够履行出资义务的投资方合作。在变更出资方时，要按照规定严格考察举办者的资质条件。二是支持符合条件的独立学院转设为民办本科高校。鼓励民营企业投资创办的“民有民营型”独立学院尽快达到本科高校设置标准，支持其转设为完全独立的民办本科高校。著名教育家潘懋元先生也认为：“当独立学院在政策鼓励和母体庇护与哺育下成长壮大的时候，就应该允许它从母体彻底分离出去，成为完全的独立学院。”三是对于难以达标的独立学院终止办学。有部分独立学院的举办高校办学实力不强，属于新建地方本科院校，此类高校孵化的独立学院必然先天不足，应该适时终止办学；有的独立学院办学条件较差，无法完成评估验收，也应该退出独立学院的历史舞台。

2.积极鼓励独立学院向应用技术大学转型。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型。独立学院转设为独立设置的高等学校时，可鼓励其定位为应用技术类型高等学校。独立学院创办之初被视作高等教育体制改革创新的“试验田”，肩负着探索改革新路的重任。面对经济结构调整、产业转型升级、创新驱动发展战略推进，如何适应产业结构升级对本科层次以上应用型人才的需求，改变传统办学模式，加快转型发展步伐，是独立学院必须深思的战略抉择。目前一些独立学院办学定位不明，虽在举“应用型”之旗，但有明显的“学术型导向”，人才培养方案因袭守旧，有学术型高校的烙印。主要表现在：专业设置趋同，缺乏特色，与地方经济契合度不高；教师队伍呈现“倒纺锤形”，“双师型”队伍匮乏；教学模式陈旧，沿袭母体高校人才培养方案，没有突出实践教学环节；办学同质化、缺乏特色。面对新形势新任务，独立学院要转变办学理念，做到“人无我有、人有我优、人优我新”，根据应用技术人才的培养要求，构建知识、能力、素质相统一的课程体系。

学习欧洲应用技术大学典型经验不失为一种理想选择，目前已有一些独立学院加入了中国应用技术大学联盟。面对打造“中国经济升级版”的新要求，独立学院要强调应用导向，围绕地方急需、行业紧缺人才设置专业，根据产业链、人才链、创新链相统一的原则设置相应专业群；按照工程导向（而不是学科导向）和应用导向（而不是科学研究和研发导向）来优化培养方案；按照产教融合、学做一体来创新培养过程和培养方法。独立学院在区域内优选合作企业，深入了解其需求，以企业行业技术革新项目为载体深化产学合作育人，把企业行业的一线需求作为教师的课题来源和学生的毕业设计选题来源，全面推进案例教学、项目教学，建设一支“双师双能型”教师队伍。综上所述，独立学院要强化应用科研，服务地方发展，逐步形成符合应用技术大学要求的优质教育资源。

3.政府应给予独立学院更大的支持力度。虽然《独立学院设置与管理办法》规定，国家保障独立学院及其举办者的合法权益，独立学院依法享有相关规定的奖励与扶持政策，但是现实中，因为管理体制不清晰，独立学院往往陷入尴尬的“夹心层”，不能与公办高校一样享受同等的法律地位和待遇。政府应给予独立学院更大的支持力度：一是支持发展建设。独立学院验收首先就是看其办学条件，许多学院占地面积难以达标。地方政府应在土地供应方面给予大力支持，将独立学院建设用地纳入整体规划，采取行政划拨、优惠出让等形式予以支持。另外，国家规定独立学院必须尽快将资产过户到学校名下，而资产过户需要缴纳大笔费用，约占过户资产的9%，这影响独立学院举办者的过户积极性。因此，政府应协调财政、土地、税务、建设等部门，理顺管理体制，减免过户费用，帮助落实法人财产权，如黑龙江省已通过立法减免独立学院过户费用。二是在法人登记上给予支持。绝大多数的独立学院登记为民办非企业，这一法人属性“非驴非马”，导致独立学院不能与公办高校保持同等地位，教师的社会保障、退休待遇与公办高校教师存在天壤之别，因此往往是教师一评上副教授就离开。可将非营利性独立学院登记为事业单位，给予教师事业单位编制。目前，浙江、江苏已有部分独立学院登记为事业法人。三是加大办学经费支持力度。目前政府对公办高校的投入力度不断加大，独立学院的学费收入已不占优势。政府可以建立专项资金，对独立学院给予财政支持。

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