政党协商运作程序研究

杨健+杨正琳+代力阳

中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2016）02—034—06

[内容提要]政党协商不仅是社会主义协商民主中的重要形式，还是统一战线的主要实现形式，其所具有的吸纳精英、决策咨询、政治参与、利益表达、社会整合等多重功能已比较明晰，但在实际操作层面，还没有形成规范、配套的流程，亦缺乏制度化、法制化的保障，开展的成效直接影响协商民主的整体运行。鉴于此，本文针对目前政党协商的现状及运行中存在的问题进行分析研究，并在此基础上就如何完善政党协商运作程序提出建议。

[关 键 词]政党协商；优势；现状；问题；建议

党的十八大和十八届三中全会，在深刻总结我国社会主义民主政治建设的经验和规律的基础上，对健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展做出了重大战略部署。随后中央出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。这就要求我们在全面把握协商民主整体运行的大前提下，以新形势下政党协商为切入点，把协商民主实践问题作为突破口，明确政党协商的多重属性和功能，针对政党协商运行过程中出现制约其规范运行和高效协商的诸多问题，确定政党协商相关原则，细化协商的具体操作程序，建立健全政党协商运行保障机制，使之形成程序合理、环节完整的政党协商运行体系。

一、政党协商在社会主义协商民主运行中的优势

政党协商不仅是社会主义协商民主中的重要形式，还是统一战线的主要实现形式，具有独特的政治优势、制度优势和人才优势，要充分发挥其吸纳精英、决策咨询、政治参与、利益表达、社会整合等多重功能。

（一）政党协商具有促进政党关系和谐的政治优势

政党协商是以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为依托开展运行的，不仅有利于巩固和谐的政党关系，也有助力于推进社会主义政治文明建设，而政党关系的和谐程度也是衡量政治文明的重要标志之一。中共与各民主党派之间的平等协商，为我国政党之间真诚合作、相互信任奠定了基础。目前，在我国参政党的规模大小各不相同，拥有的社会政治资源也不同，政治影响力也强弱不均。只有通过有效地政党协商，才真正实现平等协商对话。对于一些重大问题和重要决定，用协商的方式交流不同意见，让民主党派把收集到的信息有效表达出来，理性、平等地看待问题和讨论问题，避免或减少因观点不同、利益差异造成的矛盾，最大限度地达成共识，有利于推进政治的民主化，促进决策的科学化。

（二）政党协商具有坚实的制度优势

政党协商与我国社会主义协商民主制度，特别是共产党领导的多党合作和政治协商制度，密切相关。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，1993年全国人大八届一次会议将这一政治制度写入国家宪法。几十年的实践证明，这一制度是适合我国国情的，植根于我国土壤，从理论的奠定、格局的形成、方针的确立，到上升为国家意志，直至制度、规范、程序的完善，都体了中国特色，是世界上任何政党制度不能比拟的。在1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中明确规定了民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。这为政党协商主体的平等性和独立性提供了保障，民主党派不是共产党的从属组织，与中共可以进行平等地讨论与协商，自主理性地表达意见。中共的领导主要是政治领导，对民主党派不是控制与命令，执政与参政的差别并不制约民主党派在政党协商中的独立思考和平等商议。而政党协商的大部分内容也是依据中共中央[2005]5号文件提出的政治协商的具体内容，把关系国家发展全局的重要问题、重要文件、重要法律法规、重要人士安排等作为协商重点，但政党协商内容在不同历史阶段，以及从中央到地方不同层级也会有不同的主题和侧重点。

（三）政党协商具有得天独厚的组织优势

在政党协商中的重要主体执政党和参政党都有各自的行动纲领和组织章程。特别是各民主党派在参与协商中都有强烈的政党意识和规范的组织体系，拥有众多各行各业具有专业特长的成员队伍，广泛联系不同阶层各自特色的利益群体，具有超越不同区域、民族、阶层利益的优势，能够以更高的站位、独特的视角，客观地反映各类群体的利益诉求。虽然各民主党派不具备最后决策的掌控权，但却承担着参与决策协商、权力监督、献计献策等涉及重要政策制定及政权运作的主要责任，具有是得天独厚的组织优势和人才优势，是任何一种协商无法取代的高层协商和精英协商。自协商民主诞生之日起，就有了政党协商，中共与各民主党派积累了多年的协商经验和丰富的协商技巧，国家关于多党合作和政治协商方面先后出台了1989年14号文件《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、2005年5号文件《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，这既是各民主党派和无党派人士在多党合作中必须坚持的重要政治准则，同时也是政党协商中应遵循政治协商的法理依据和行动纲领。由此可见，政党协商的组织行为、功能特点和实践经验都是其在社会主义协商民主中发挥重要作用的优势所在。

二、政党协商的现状及运行中存在的问题

目前，在政党协商运行过程中，还没有规范、成形、配套的流程，缺乏制度化、法治化的保障，对政党协商的责任、内容和协商环节等方面都亟待加强。

（一）协商主体间的责任有待进一步明晰

在政党协商中，作为协商主体的中国共产党和民主党派，如何明确相互间的协商职责，是开展政党协商的首要前提。但在实际操作中，尚存在诸多问题。一是作为协商主体的民主党派，其代表通常是主委或者副主委，尽管他们都具有很高的知识水平和专业素养，但一部分民主党派的协商能力与意识还难以适应与中共领导平等协商的要求。主要表现在：一是民主党派主动提出协商议题的能力不足。历来，在政党协商中都是中共提出议题，民主党派几乎没有主动提出过协商约请。民主党派对于发起协商议题的权利只能运用于书面建议、提案等书面形式，久而久之，民主党派就习惯于“被邀请”、“被参与”的状态，逐渐失去了主动性和积极性。二是部分民主党派协商意识不够强。从一些民主协商会、座谈会来看，部分民主党派协商者担心否定方案会给自己惹麻烦，不敢直视问题症结，有意回避提出不同意见，而力图与领导和政府部门保持一致，避重就轻或细枝末节地谈问题。三是民主党派在应邀参与协商前缺乏对协商事项或议题全面、深入调研，协商深度不够，从而不能提出切中时弊、有见地、分量重的意见或建议。四是对于一些协商议题，民主党派协商方虽然准备了很长时间，但协商过程只有半天，受时间局限，协商不充分，主体性发挥不够。五是对于职能的认识也存在误区，在一定程度上把社会服务作为了参政党职能，特别是基层，实际把自己降格为了联谊会、慈善总会或群团，以为在两会上发了言，或被党派中央采纳就是履行了参政党职责，而不是以进入决策为最高标准和最终目的，导致民主党派在实际中没有发挥应有作用

（二）协商内容不够明晰缺少全局性

政党协商的内容主要是关系国家发展全局的重要问题、重要文件、重要规划、重要法律、重要人士等，中央地方党委则结合各自实际，在此基础上对政党协商的范围虽然作出了具体的、地方层面的规定，同时，在不同历史时期也有不同的重点和主题。但是这些规定仅仅比较笼统、原则地指出国家和地方的方针政策和重要事务、重要问题需要同民主党派进行协商，具体落实到各地，哪些属于“重要决定”、哪些属于“社会发展的重大问题”、哪些属于必须“同民主党派进行协商的重要问题”，什么情况下针对什么内容又该采取什么样的协商形式才能够较好地达到协商效果，中央的相关规定到目前为止还不是很详细。尽管近年来，各级党组织和统战部门在贯彻执行政治协商规定方面不断探索新举措，拓宽和明确协商内容，比如把领导干部和后备干部的选拔也作为协商的内容之一。但从各地出台的协商规定来看，明确细化规定协商内容的并不多，这使得一些重要事项是否需要协商多是由地方党委主要领导的意愿决定。协商什么、是否需要协商，容易因领导人的重视程度而变化，随意性较大、整体观念缺乏，协商内容不明晰。而政党协商内容往往局限于民主党派所联系的社会群体提出的利益，不是十分广泛，协商内容缺少与国家和地区的中心任务和地区目标相结合，对群众高度关注的重要内容协商相对不足，最后很少能进入决策协商。

（三）监督、评价和反馈等协商环节明显缺失

从协商过程看，在准备阶段的规定和要求相对明确一些，包括协商的议题、时间、内容以及相关材料的送达程序等；协商进行中的意见表达、辩论、讨论等环节也能有效开展，但民主党派成员对结果有疑问或不满意的，目前还没明确如何通过什么样既定的程序提出意见和看法，对这些意见和看法通过什么样的方式得到具体的反馈。当协商达成共识转化为决策后，决策是否科学则要在实践中加以检验，这时就转入了决策执行过程中的协商。这需要随时提供反馈信息，为修正原先的共识提供经验材料，属于事中协商。在这个过程中的诸多环节也是目前政党协商运行中所忽视的。此外，民主监督类协商缺位的问题，也是影响政党协商有效开展的关键，对监督者和被监督者各自必须遵守的权利义务，监督的范围、手段、程序等尚且没有做出完整、明确、具体的规定，更没有达到量化、细化、实化。

三、规范并完善政党协商运作程序

“古今中外事实表明，制度能否规范和引导人们的行为，并不在于它如何细密和繁复，而在于制度之间以及制度和人们行为之间能否构成一种良性互动机制。”如何全面、有效地推进政党协商运行操作；明确协商主体和客体的协商职责、由谁来提出协商提议，提议在多长时间内经哪些组织确定为正式协商议题，采取什么方式通报给参与协商者；协商遵循什么原则怎样进行；参与协商双方在时间、内容和形式上有哪些明确规定，以确保协商顺利；什么情况通过表决，什么情况搁置，哪种协商需要追踪反馈等；如何应对各种可能出现的协商情况。这些都要进行深入研究和细化，提出规范化、制度化、程序化的操作流程，形成程序合理、环节完整的政党协商运行体系。

（一）明确政党协商原则

政党协商的原则是开展协商的重要依据，是维持协商良性、规范、有效运行的根本保障，主要包括四项：一是坚持中国共产党的领导，坚持走中国特色社会主义道路；二是坚持决策之前和决策执行之中协商的原则；三是坚持平等交流、求同存异原则；四是坚持知情明政、采纳反馈原则。

（二）制定政党协商运行程序

政党协商运行操作可以细化为以下几个环节：

1.协商主体要素的基本要求。明确协商协商主体的法律资格，在哪一层级的协商，必须由对应级别的主体参与，通常来说要求双方级别要对等，哪些内容的协商必须由哪一级别的主体参加，才能达到协商成效，哪些内容需要党派直接协商等。

2.协商客体权限。一般协商的内容都是围绕协调议题提请方的意图来展开对话讨论和协商的，而协商客体通常是由提出协商邀请的主体的信仰、理由或偏好来表达，而这种偏好指的是行为者基于自身利益而表现出来的对于特定目标对象的倾向性与选择性。不同时期、不同地域、不同文化背景下，协商客体（协商问题）都可能会存在巨大的差异。协商内容可以是宏观的问题，也可以是微观的问题。宏观问题如一个国家的政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，人民群众普遍关心的问题等；微观问题主要涉及的是具体的、局部的问题。在我国的基本政治制度下，中国共产党与民主党派在根本利益上是一致的。在政党协商过程中，客体则体现为政党协商过程中各方提出的建议、意见和看法等。由于各民主党派是不同群体的代表，他们也有自身的特定利益。所以，不同党派对于上述重大议题的看法和偏好肯定不尽一致，与中共的看法也不尽相同。但由于在长期政党协商过程中，“在保持宽松稳定、团结和谐的政治环境中，中国共产党与各民主党派实行广泛的政治合作，照顾同盟者的政治利益和物质利益，团结他们一道前进”。在这种团结合作的新型政党关系中，协商双方的根本利益是一致的，只是方式方法上的不同。而且，“协商就是各种观点不受限制地交流，这些观点涉及到实践推理并总是潜在地促进偏好变化。”因此，在经过中共和各民主党派的讨论和对话之后，各政党一般都能够较好地实现分歧和差异性偏好向共识和一致的转换。

3.协商时段。协商过程按时间大体可分为三个阶段：一是协商准备期，在每年年初，根据党委和政府的下一年度重点工作以及各民主党派意见，研究提出全年政党协商计划，初步明确年度政党协商的基本频率、主要议题和形式选择、参加范围并提前通知各民主党派、无党派人士，并提供相关材料，便于他们尽早就协商内容有所准备。这一期间也包括每一次协商议题在什么阶段经过哪些组织讨论最终才确定正式协商议题，明确由哪一层级以会议或书面通知等形式进行协商，提前多久通知协商参与主体，为开展与协商议题相关的调研活动，提供足够的协商信息。二是协商进行期，各民主党派相关人员阅读文件，调查研究，对协商议题进行集体研究后，与中共党委、政府及有关部门进行讨论、协商，协商会议通常由提请协商邀请方主持，在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异，提出意见和建议，以达成共识为目标。三是协商结果反馈期，把每个协商参与者的协商建议，汇总综合，形成共识性结果，将其形成《协商纪要》等书面材料并在一定范围内公开。在这一期间，多数情况下，由协商提请方负责反馈。

4.协商进程情况通报。从提请协商到开展协商，再到协商结果采纳情况，都需要有相关人员或部门不定期通报阶段性的协商进展状况。除个别涉及到机密的协商内容，也可以面向社会进行公开，这种公开不只是媒体进行报道，还应有民主党派作为协商主体的主动公布，包括协商过程中党派做了哪些准备、提了什么意见和建议，建议的采纳情况等。

（三）健全政党协商运行保障机制

实践证明，系统、规范而具有约束力的保障制度直接影响着政党协商的质量和效果。目前相关文件就政党协商已经做出了一系列原则性的规定，但尚需要构建细化保障机制，以提升政党协商的实际效果。

1.健全协商主体的信息沟通机制。只有对执政党的政策有一定的了解和掌握，民主党派参与协商有较强的针对性，才能找准协商的切入点和着重点。为此，应出台机制，解决目前协商各方信息不对称问题。如邀请民主党派列席党委全体会议、常委会议和其他党委和政府召开的重要会议、定期（如半年或每季度）向民主党派通报经济社会发展情况以及关系人民群众生活的重要问题，对重大突发性事件则及时通报，明确政策研究室每月向民主党派报送经济社会发展的重要信息和数据；每次协商前，要把协商内容的相关信息事先全面地通报民主党派，并预先留出一定的时间，使民主党派有充分的时间调查研究；规定各单位掌握的数据和信息，向民主党派调研提供及时、有效、可靠的材料的责任；进一步推进对口联系制度，特别是加强这项制度落实情况的考核等，从而不断拓宽民主党派的知情渠道。

2.建立健全协商结果的追踪和反馈机制。通过政党协商督办联席会议制度等形式，建构“跟踪模式”，特别关注协商成果能否为党和政府所采纳并实际发挥作用的问题，形成民主党派协商主体主动关注、了解甚至介入协商结果处理的机制，防止搞形式、走过场。明确协商结果办理的牵头责任单位，要求中共各相关权力部门在规定的时间内对协商结果的采纳情况进行反馈，对于已经采纳的应当说明进展情况，没有采纳的应当说明理由，并与民主党派交流商议，以取得民主党派的认可。

3.建立健全协商的评价考核机制。把政党协商纳入单位、领导班子、领导干部的绩效综合考评范围，明确评价考核的主体和客体，并围绕协商频率、信息提供、程序规范化程度、成果运用情况、结果反馈情况、协商满意度等，制定完整的评价指标体系，分出不同等级，对没有达到一定等级的，在实践中应协商而不协商或对政党协商不重视的党委，在一定程度上追究其责任。