“十三五”精准扶贫的基本思路

马燕坤++肖金成

摘 要：“十三五”将是我国扶贫减贫，消除贫困的攻坚克难决战期。“精准扶贫”是中共中央总书记、国家主席习近平同志提出的扶贫要求。精准扶贫与粗放扶贫、“一刀切”扶贫、“漫灌”式扶贫、盲目扶贫等相对而言。精准扶贫的基本出发点是“一方水土养一方人”，但是一方水土是否能够养得了其承载的一方人口，关键要看这一方水土的经济开发潜力，而不是看已经成为现实的经济开发强度。精准扶贫的基本思路一是从以县为单元扶贫变为扶贫到户；二是从开发式扶贫转为城镇化扶贫。精准扶贫的路径有转移就业扶贫、城市建设扶贫、生态搬迁扶贫、生态工程扶贫、教育观念扶贫、保障救助扶贫等。

关键词：十三五规划；精准扶贫；基本思路

中图分类号：F126 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）04-0010-04

贫困问题是当今世界最尖锐的社会问题之一，也是各国政党、政府和社会各界长期高度重视的社会问题之一。改革开放以来，我国在扶贫减贫方面取得了巨大的成就，但是当前扶贫的形势仍不容乐观。国务院扶贫办统计数据显示，我国农村仍存在超过7 000万的贫困人口，约八成分布在中西部地区。2020年，我国要全面建成小康社会，距今仅剩五年，因此，“十三五”将是我国扶贫减贫，消除贫困的攻坚克难决战期。中共中央总书记、国家主席习近平同志于2013年11月在湖南湘西考察时，首次提出要“精准扶贫”，之后又在多地多次强调要精准扶贫。然而，社会各界对精准扶贫的认识并不一致，且多停留在议论层面，需要深入探讨，寻找推进路径。

一、精准扶贫的思想内涵

精准扶贫是与粗放扶贫、“一刀切”扶贫、“漫灌”式扶贫、盲目扶贫等相对而言。精准扶贫要求扶贫工作因地制宜、因人制宜，做到因地施策、因人施策，采取“滴灌”方式瞄准贫困人口和贫困地区，真正使得贫困人口得到实惠，走出贫困，最终达到减少贫困人口和消除贫困的目的（曾伟 等，2014[1]；唐任伍，2015[2]），即通过扶贫资源的精准化、瞄准式和高效化利用，让贫困人口走上自主发展、脱贫致富的良性轨道。

精准扶贫的基本出发点是“一方水土养一方人”，但是一方水土是否能够养得了其承载的一方人口，关键要看这一方水土的经济开发潜力，而不是看已经成为现实的经济开发强度。如果一个地区的经济开发潜力大，就要对该地区进行资金和政府扶持，加大经济开发力度，提高经济开发强度，使该地区快速发展起来，从而带动贫困人口脱贫致富，消除该地区的贫困桎梏，甚至辐射带动周边贫困地区加快经济发展。如果一个地区的经济开发强度已经超出资源环境承载力，则要限制经济开发活动，引导贫困人口向有经济开发潜力的地区转移，大规模减少该地区的人口数量，降低经济开发强度，保护和修复生态环境。如果一个地区的经济开发潜力不大，要适度加大经济开发力度，同时引导贫困人口转移，减少人口数量，一定程度上降低对生态环境的压力。

早在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，我国政府就提出了促进区域协调发展的思路：“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局”[3]。国务院于2010年颁布的《全国主体功能区规划》将我国国土空间按开发方式分为优化开发地区、重点开发地区、限制开发地区、禁止开发地区，按开发内容分为城市地区、农产品主产区、重点生态功能区，“要按照人口、经济、资源环境相协调以及统筹城乡发展、统筹区域发展的要求进行开发，促进人口、经济、资源环境的空间均衡”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》又明确提出：优化国土空间开发格局，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调。无论是促进区域协调发展，还是促进人口、经济与资源环境相协调，都是要实现“一方水土养一方人”的目标。从实际情况来看，我国目前数量众多、分布广泛的贫困地区，大多属于人口和经济接近或已经超过资源环境承载能力的情况，也就是“一方水土养不了一方人”，只有很少一部分地区还有较大的经济开发潜力。要真正实现消除贫困的终极目标，必须采取各种政策措施引导贫困人口大规模向经济开发潜力大的地区转移就业。诚然，这是一个较为缓慢的过程，眼下对贫困人口的帮助和救济，满足他们基本的生活需求必不可少。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》发出了精准扶贫的动员令：“农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。加大中央和省级财政扶贫投入，发挥政策性金融和商业性金融的互补作用，整合各类扶贫资源，开辟扶贫开发新的资金渠道。健全东西部协作和党政机关、部队、人民团体、国有企业定点扶贫机制，激励各类企业、社会组织、个人自愿采取包干方式参与扶贫。把革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片贫困地区作为脱贫攻坚重点”[4]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》使用一个篇幅论述“全力实施脱贫攻坚”，明确强调“充分发挥政治优势和制度优势，贯彻精准扶贫、精准脱贫基本方略，创新扶贫工作机制和模式，采取超常规措施，加大扶贫攻坚力度，坚决打赢脱贫攻坚战。”[3]

二、精准扶贫的基本思路

从尚未摆脱贫困的群体和家庭来看，绝大多数已不是体制性致贫，而是区域性致贫。贫困人口大多数生活在山区和干旱地区，小部分是因病因残或缺少劳动力致贫。这些地区的一个重要特征就是可供开发利用的土地资源很少，或生态脆弱，自然环境恶劣。根据测算，这些地区的人口已严重超过生态环境及资源承载力。因此，扶贫应跳出传统的思维定势，充分考虑贫困人群的生产生活环境和资源环境承载能力，以此为依据，制订反贫困的对策和政策。

（一）从以县为单元扶贫到扶贫到户

以县为单元进行扶贫活动，失之于过粗，甚至会造成新的发展不平衡（肖金成 等，2005）[5]。2003年初，国家在中西部21个省（区、市）少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区确定592个县作为新阶段国家扶贫开发工作重点县。人们一般把这些县称为国家级贫困县。首先，从数量来看，全国共有1 680多个县（不包括县级市和县级区），592个贫困县占总量的1/3还多，如此多的贫困县扶贫不但要耗费国家巨大财力，而且实际效果就值得怀疑。其次，是对社会的影响看，由于成为贫困县能够得到国家重点支持，以至于很多县千方百计挤入贫困县行列，甚至有“敲锣打鼓迎贫困”之说。第三，从所得实惠来看，确定为国家级贫困县（戴上帽子）的县，每年可得到上级政府财政支持达几千万元之多，而没有戴上帽子的县却得不到任何支持。这不仅创造了一种不劳而获和穷得实惠的扭曲心态，而且贫困戴帽县并不珍惜上级财政的支持，以至于一些贫困县造起了豪华的办公楼，建起了耗资几千万元甚至几亿元的广场和体育场，财政资金并没有真正用在扶贫上。第四，多数贫困县的贫富差距都很大，既有衣食不保的赤贫户，也有资产上千万甚至上亿元的有钱人；既有普遍贫困的乡镇，也有普遍富裕的乡镇。一般在县城居住的家庭都比较富裕，而扶贫过程中，他们得到的实惠也最多。

扶贫到户是实现精准扶贫的主要着力点（肖金成 等，2005）[5]。贫困是可识别、可计量的。对贫困户的计量虽然不容易，但要准确得多，贫困县的计量由于数量少，容易计量，但要做到准确是不容易的。即使是准确识别出来，又有什么意义？把县城建得再漂亮，贫困户也不一定减少。贫困户识别虽然困难，但并不是不可能。关键看是否有认真的态度。毛泽东说过：“世界上怕就怕‘认真二字，共产党就最讲认真”。建议在暑假期间，动员大学生志愿者，对贫困地区的贫困户逐户进行识别，凡是被认定为贫困户的，享受低保待遇，按人口发放最低生活保障金，再安排干部对口帮扶，确定目标，一户一策，“不信东风唤不回”。应把扶贫作为干部考核的绩效指标之一。

（二）从开发式扶贫转为城镇化扶贫

生态环境恶化在很大程度上是人类经济活动超过生态环境承载能力和自我恢复能力的结果。从根本上扭转我国生态环境进一步恶化，必须从源头入手，根据不同区域的资源环境承载能力，调控和引导经济布局和人口分布，促进不适宜人类生存的地区和超过资源环境承载能力的地区的人口向外转移，以杜绝人为因素产生新的生态破坏（孙文中，2013[6]；肖金成 等，2015[7]）。

从贫困人口的分布来看，大多数贫困人口居住在自然环境极为恶劣的地区，尤其是西部的某些地区，人口严重超载。根据国家统计局的统计，在592个重点扶贫县中，有76%的贫困人口居住在山区，46%的人口人均耕地不足一亩。他们居住在那里，对生态环境构成严重威胁。如果再鼓励大开发，搞不好会造成大破坏：青山变秃山，草原变沙漠，绿洲成戈壁，污水遍地流。我们已度过了物资全面短缺的年代，靠全国的力量已有能力让所有人获得温饱。让没有获得温饱的贫困人口获得温饱已经不是大问题，没有必要让他们在不毛之地通过“开发”自行解决自己的温饱问题。事实上，即使再怎么“开发”，也难以使他们走上富裕之路。

改革开放以来，一大批农村劳动力进入城市务工经商，解决了无数家庭的贫困问题。可以这么说，一人外出务工，一家人脱贫，可谓之城镇化脱贫。但有一些地区尤其是深山区和少数民族地区的农民、牧民由于观念问题和自身素质问题，而没有走出深山，走出农村，至今处入贫困状态。相对于扶贫到户，城镇化扶贫是一个成本低、见效快的途径。贫困地区的县乡政府可以通过职业培训，提高他们外出谋生的技能，为他们外出务工提供帮助。对列入扶贫搬迁规划的农户，不是简单地将他们从甲地农村搬迁到乙地农村，而是将他们搬迁到附近经济比较繁荣的城镇。他们的宅基地通过城乡建设用地增减挂钩，获取部分资金，再加上扶贫搬迁补贴，就可以买到城镇的住房。政府也可以为他们提供廉租房。承包地可以流转出去，不适合耕种的土地，也可以种树。在城镇里，他们可以寻找适合自己的工作岗位，既可以在建筑工地工作，也可以从事服务贸易工作。如果找不到工作，可继续领低保，直到找到工作为止。在此期间，政府应力所能及地为他们提供帮助。政府也可以采取对企业提供补贴的方法，即凡定向吸收贫困农民就业的企业，每招收一名农民工即可得到每月一定数额的补贴。

贫困县乡的党政部门应把劳动力输出作为一项重要工作来抓，加强与发达地区县乡政府和企业的联系，还可以通过互联网获取劳动力需求信息，帮助贫困农民找到适合他们干的工作岗位。对于宁愿受穷也不愿意离开家的人，要做思想工作。通过减少有限土地资源上的人口承载量，即通过劳动力的输出，既能够加强对生态环境的保护，又可加快留在本地区贫困人口的脱贫致富（肖金成 等，2005）[5]。

三、我国推进精准扶贫的路径

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：“实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。分类扶持贫困家庭，对有劳动能力的支持发展特色产业和转移就业，对‘一方水土养不起一方人的实施扶贫搬迁，对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保。”[4]实施精准扶贫是我国全面建成小康社会的关键，也是我国各级政府“十三五”时期的重要任务。

1. 转移就业扶贫。改革开放以来，人口流动限制逐步放开，大量农业富余劳动力流向城市和城镇，流向非农产业，增加了农民的收入（左停 等，2015）[8]，大大缓解了农村地区的贫困问题。可以说，我国取得举世瞩目的扶贫减贫成就，是与城镇化水平的提高有着莫大关系的。城镇化扶贫是最有效的扶贫减贫方式，也是能够最终消除贫困的方式。“十三五”期间，继续推进城镇化进程，鼓励外出务工经商的农业转移人口举家迁往城市和城镇，不仅能够使得这些家庭享受天伦之乐，也能够增加留在农村的人口的人均耕地规模，提高农村居民的收入。应鼓励各类企业，吸收贫困家庭的劳动力到本企业就业，一人就业，全家脱贫。对于吸收贫困家庭劳动力的企业，政府应给予补贴。

2. 城市建设扶贫。我国的农村贫困人口并不全都居住在地势险恶、生态脆弱、不宜居住的山区，有不少贫困地区不仅适合人类生产生活，而且具有较大的经济开发潜力，甚至有些分布在平原盆地中。之所以属于贫困地区，是因为这些地区多位于省际交界地区，远离中心城市，区位不具优势，基础设施薄弱，对资本不具有较强的吸引力。对于这类地区来说，最缺的是改善基础设施尤其是交通和工业基础设施的投资资金。国家及地方政府对这些地区要进行投资扶贫，加大固定资产投资力度，加快改善交通、工业、城市等方面的基础设施条件（黄征学 等，2011）[9]，增强其对市场资本的吸引力，促进产业发展和城市建设，创造大量就业机会，吸引周边贫困人口甚至山区贫困人口就业创业，增加收入，从而间接地实现扶贫减贫和消除贫困的目的。

3.生态搬迁扶贫。我国于2014年确定的14个集中连片特困地区生态脆弱，一些地区不适宜人类生存。这些地区很多都已经处于人口超载、资源超采的状态，生态系统已经受到严重破坏，亟待修复（程联涛，2014）[10]。实施生态扶贫，开展搬迁移民行动是帮助这些地区的贫困人口早日脱贫致富的最好办法，也有助于保护和修复这里的生态系统，从而保障我国的生态安全。与生态环境保护相结合，与环保组织和机构合作，把这些地区的人口全部转移到较近的经济开发潜力较大的小城镇，进行集中扶贫，降低扶贫难度，提高扶贫资金的使用效率。此外，要开展环境保护和生态修复行动，为部分贫困人口创造就业机会，让他们成为护林员或绿植工人，提供稳定的收入来源，也是让他们摆脱贫困的一条途径。

4. 教育观念扶贫。我国农村贫困人口的一个共同特征就是文化素质普遍不高（肖金成 等，2005）[5]，儿童的辍学率相对较高，在中西部山区尤其严重。例如，贵州是我国贫困程度最深的一个省，其人口文盲比例高达12.9%，比全国平均水平高了6.74个百分点（程联涛，2014）[10]。较低的文化素质制约着自身发展的能力，较高的辍学率可能导致贫困的代际传递，这都大大增加了扶贫减贫的难度。我国广大的农村地区存在这么多的贫困人口，与他们的观念陈旧保守，没有受到现代文明的熏陶有着很大的关系。例如，有很多农民认为接受教育没有多少用处，有的农民难舍故土，宁愿忍饥挨饿也不愿意进城打工而增加收入等等。这些都需要通过宣传活动，为他们提供更多的外界信息，让现代文明辐射到他们，逐渐转变他们的观念，从而发挥他们自身的主观能动性，与扶贫政策相结合，帮助他们早日脱贫致富。要转变他们的观念，实施教育扶贫是必要的，也是影响最为深远的。一方面，要对文化素质较低的青壮年劳动力进行技能培训，让他们有一技之长，增强他们参与市场竞争的能力；另一方面，要为贫困家庭的未成年子女提供受教育的机会，保证他们完成九年义务教育，提高他们的文化素质，增强他们走进社会后的生存能力。此外，要号召社会人士、企业团体参与到教育扶贫的行动中来。

5. 生态工程扶贫。为了遏止生态的严重恶化，我们不遗余力地提倡植树造林，但效果始终不明显。因为生态具有外部性，西部地区保护生态，其获益者是发达地区的人和城市的人。建议开征生态建设税（肖金成 等，2005[5]；中共河北省委党校课题组，2005[11]）。课税对象是收入和财产，因为收入高的人对环境有更高的要求，财产多的人需要更多的保护。也可以对碳排放企业征收碳排放税。这些税收主要应用于西部地区的生态保护、植树造林。搞生态工程建设是增加落后地区收入的一个重要途径，也是山区农民就业的一种方式。未来的生态建设工程应通过规划论证，做出概预算，经批准后拨付资金。招聘住在附近的贫困农民参与生态工程建设。凡参加植树造林的，应支付一定的报酬，凡需要对树木进行保护的，国家应支付保护费，不能再让贫困地区为发达地区继续做贡献。

6. 保障救助扶贫。救助扶贫是扶贫减贫工作中必不可少的一环，也是抵制贫困最基本的防线。在广大的农村地区，因病因伤因老致贫的现象并不少。有些农民，因为疾病、伤残、年迈等因素部分丧失或完全丧失了劳动能力，依靠上述任何一种方式都不能让他们走出贫困，最好的方式就是对他们进行人道救助。在可能的情况下，对他们进行集中安置，为他们提供能够满足基本生活需要的救助补贴。同时，为他们提供免费医疗，尽可能使他们能够生活自理，甚至恢复部分的劳动能力，从而减轻个人的痛苦以及家庭和国家的负担。最低生活保障是精准扶贫的一道底线，要做到应保尽保，但要防止需要政府保障的却得不到保障，不需要享受保障的却享受了保障。

参考文献：

[1]曾伟，刘雅萱.习近平的“扶贫观”：因地制宜“真扶贫，扶真贫”[EB/OL].人民网，（2014-10-17）.http：//politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1001-25854660.html.

[2]唐任伍.习近平精准扶贫思想阐释[J].人民论坛，2015（30）：28-30.

[3]中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要[EB/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_268766.htm.

[4]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-11/03/c_1117027676.htm.

[5]肖金成，孙宝臣.对当前反贫困政策的反思[J].经济学动态，2005（10）：47-49.

[6]孙文中.创新中国农村扶贫模式的路径选择——基于新发展主义的视角[J].广东社会科学，2013（6）：207-213.

[7]肖金成，欧阳慧，等.优化国土空间开发格局研究[M].北京：中国计划出版社，2015.

[8]左停，杨雨鑫，钟玲.精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战[J].贵州社会科学，2015（8）：156-162.

[9]黄征学，胡勇，贾若祥.集中连片贫困地区扶贫开发的成功之路——临沂沂蒙山区脱贫致富的经验与启示[J].中国经贸导刊，2011（2）：34-36.

[10]程联涛.我国贫困地区区域特征及扶贫对策[J].贵州社会科学，2014（10）：114-117.

[11]中共河北省委党校课题组.环首都贫困县扶贫机制创新的路径[J].河北学刊，2005（6）：186-191.

责任编辑：高钟庭

The Basic Thoughts of Targeted Poverty Alleviation during the Period of 13th Five-Year

Ma Yankun1，Xiao Jincheng2

（1.School of Economics， Renmin University of China， Beijing 100872， China；

2.Institute of Spatial Planning & Regional Economy， National Development and Reform Commission， Beijing 100038， China）

Abstract：It will be the tackle tough period of reducing poverty reduction and eliminating poverty during the period of 13th Five-Year in China. The targeted poverty alleviation is the requirement that the General Secretary of the Communist Party of China and the Chinese President Xi Jinping put forward. The targeted poverty alleviation is mentioned relative to extensive poverty alleviation， "one-size-fits-all" poverty alleviation， "flooding" poverty alleviation and blind poverty alleviation. The basic starting point of the targeted poverty alleviation is that different water and soil raised different people. But， the key issue that whether or not one side water and soil can support the population It bears is its economic developing potentiality rather than its existing economic developing strength. The basic thoughts of the targeted poverty alleviation are from taking counties as a unit for poverty alleviation to taking households as a unit for poverty alleviation and from development-oriented poverty alleviation to urbanization-oriented poverty alleviation. The paths of the Targeted poverty alleviation mainly include transferring employment， city construction， ecological relocation， ecological projects， educational idea and guaranteed assistance.

Key words： The 13th five-year plan； Targeted poverty alleviation； Basic thoughts