中国国家豁免立法的必要性探析

刘艳秋

摘 要：国家频繁参与国际经济活动使往来中的矛盾激增，中国政府在外国被诉的案件也随之增多。国家豁免问题逐渐凸显来，然而中国豁免法的缺失难以满足我国的发展需求。采取限制豁免主义符合当下中国基本国，顺应国际发展大环境。因此，中国有必要制定国家豁免法切实维护国家及其公民法人的利益。

关键词：国家豁免法；绝对豁免主义；相对豁免主义；立法

一、问题的提出

国际法领域中具有古老历史渊源的问题——国家豁免，在21世纪具有十分重要的影响。随着国家商业行为的频繁，国家豁免成为国家往来中不可避免的问题。许多国家通过立法来表明本国的豁免立场，1976年美国《外国主权豁免法》、1978年英国《国家豁免法》最具典型，明确表示其限制豁免主义的立场。但我国未对国家豁免问题进行专门立法，对于国家豁免立场的态度仍不明确。

新中国成立以来，中国一贯主张“绝对豁免主义”。采取这一立场的原因主要是由于晚清时受到西方列强的压迫欺凌，使得西方强国取得“法外治权”，对晚清政府的司法主权进行肆无忌惮的践踏。新中国成立后，中国政府强烈的主权意识使中国采取绝对豁免主义。

改革开放后，中国经济发展迅猛，成为新兴大国，在国际上的地位得到提高。随着中国主权地位的日益巩固以及在国际间往来活动的日益频繁，一系列以中国政府、地方政府以及国有企业为被告的案件随之增多，将国家豁免问题推向了时代前列。在国内外环境发生巨大变革的背景下，如果中国仍然坚持绝对豁免主义势必会对未来中国的发展产生阻碍。从有关的立法、司法实践以及外交实践看出中国的国家豁免立场发生了微妙变化，从2005年中国对《联合国国家及其财产管辖豁免公约》的签署可以看出我国有向相对豁免主义转变的倾向。

目前，我国尚未制定全面系统的国家豁免法，有关豁免的规定仅散见于《民事诉讼法》、《外交特权与豁免条例》以及《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法》等相关法律规范规中。遗憾的是这些规定都未涉及到国家豁免本身的问题。这种立法现状远远落后于我国对外交往的实际需求。我国的自然人和法人无法向国内法院对他国提起诉讼，只能到他国法院起诉，这不仅增了加诉讼成本，同时也使我国自然人和法人的合法权益得不到切实保障。我国法院在处理国家豁免问题的案件时更是无法可依，在国际交往中处于被动不利的地位。

中国应根据时代环境的变迁，重新慎重的对国家豁免规则进行审视。结合签署的《公约》和国际经济未来发展的趋势以及充分考虑中国的自身价值和利益取向，对国家豁免的问题进行立法。一部明确完善的国家豁免法在维护我国自然人和法人与他国进行民商事交往中不受非法侵害的同时，还能使外国投资者在我国的投资有一个明确预期，保证他们在经济领域与我国政府发生争端时能够顺利地通过司法途径得到救济①。因此，我国有必要制定《国家豁免法》，以适应国际法与国际社会的发展，维护国家及公民法人的利益。

二、中国国家豁免的相关实践

由于我国尚未制定国家豁免法，对国家豁免问题的态度时有摆动。所以要明确中国在国家豁免问题上的态度，必须要从立法实践、司法实践、以及外交实践进行分析。

（一）立法实践

中国有关国家豁免方面的规定散见于一些其他的法律规范中，而对国家本身的豁免问题，中国并无专门立法。

《中华人民共和国民事诉讼法》在2013年进行了修改补充，并于2014年通过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》。但在涉外民事程序方面没有做任何变动和调整。民事诉讼法对我国的国家豁免原则只字未提，仅规定对享有外交特权与豁免的外国人、外国组织或国际组织提起的民事诉讼，应依照中华人民共和国有关法律和中华人民共和国缔结或参加的国际条约办理。1986年的《中华人民共和国外交特权与豁免条例》明确了外国驻中国使馆及其使馆人员享有豁免权。1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》中的第10条规定外国军用船舶或者用于非商业目的的外国政府船舶在通过我国领海时，违反我国法律的，我国相关主管机关有权令其立即离开领海并对造成的损失或损害承担国际责任。这表明违反中国法律的外国军用船舶或用于非商业目的的外国政府船舶享有豁免。2005年《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》对外国中央财产的司法强制措施豁免做出相关规定，明确表示中华人民共和国对外国中央银行财产给予财产保全和执行的司法强制措施的豁免，但外国中央银行或者其所属国政府书面放弃豁免的或者指定用于财产保全和执行的财产除外。

可见中国关于豁免的规定主要集中在外国驻中国使领馆、外国军舰、非商业用途政府船舶以及外国中央银行。但中国对于自身的国家豁免立场并未言明。

（二）司法实践

随着对外交往的频繁，中国政府在国外被诉的案件骤增，这一系列案件无不反应中国政府对待国家豁免问题的态度。在研究国家豁免立法的必要性过程中，对相关司法案例进行分析，是明确中国政府对待此问题态度的关键。

1979年“湖广铁路债券案”是中国政府第一次正面接触国家豁免问题。此案中，美国阿拉巴马州地方法院对中国做出缺席判决，认为根据国际法原则，一国政府更迭不影响其原有的权利义务，中华人民共和国作为清政府和民国政府的继承者，有义务偿还其前政府的债务，即中国政府应对原告杰克逊等人的损失、本金利息以及诉讼费用做出赔偿。对此，中国政府表明国家豁免立场，即坚持“绝对豁免主义”，反对美国法院的司法管辖。最后美国联邦最高法院做出裁定，驳回债券持有人杰克逊等人的复审请求，撤销缺席判决。需要明确是，美国法院驳回原告诉讼请求并非基于支持我国绝对豁免的主张，而是根据1979年美国的《外国主权豁免法》中规定的不溯及既往原则做出的判决②。

2008年的“中铁公司案”是中国法院首次受理国家豁免的案件。原告美国FG半球公司以刚果民主共和国、中铁股份有限公司为被告向香港高等法院申请执行仲裁裁决，要求执行中铁1.02亿美元矿产资源开发费。原诉讼法庭认为对刚果金无司法管辖权，而上诉庭则认为香港特区沿用普通法制度，刚果金的有关交易不享有国家豁免。随后上诉到香港终审法院，该法院认为香港的国家豁免立场应与中央保持一致，坚持绝对豁免主义。因此做出临时判决，刚果金享有国家豁免，香港法院对刚果金无司法管辖权。同时，香港终审法院提请全国人大常委会就该案对国家豁免问题进行释法。2011年8月26日，全国人大常委会对该问题释法的基本意思是：国家豁免直接关系到一国与外国国家的关系和对外政策的实施，直接涉及国家的对外关系和利益，属于香港基本法第13条第1款规定的“外交事务”，因此中央人民政府有权决定此方面规则或政策并在全国范围内统一实施，香港政府理应与中央政府的国家豁免立场保持一致③。随后香港终审法院据此做出终审判决，认为香港特区法院对刚果金无司法管辖权。

上述典型性的司法实践表明出中国始终坚持国家豁免一般原则，国家豁免不仅是法律问题还是外交问题。中国虽未立法表明其国家豁免问题的立场，但通过灵活积极的应对相关案件不难看出我国将国家豁免的立法问题提上了议程。

（三）外交实践

中国国家豁免的外交实践主要体现在中国政府签订的国际条约。1989年参加的《国际油污损害民事责任公约》中规定，缔约国就油污损害赔偿案件放弃对油污损害所在缔约国法院的管辖豁免。1993年批准生效的《国际救助公约》表示用于商业用途的国有船舶或者国有货物不享有豁免。1996年批准的《联合国海洋公约》中也规定了军舰和政府公用船舶的豁免权。最重要的是中国政府于2005年签署了《联合国国家及其财产管辖豁免公约》（后称《公约》），该公约的签署进一步肯定了中国政府向限制豁免主义转变的倾向。根据我国缔结的国际条约不难看出我国对一贯主张的绝对豁免主义产生了动摇。

通过对中国国家豁免实践的分析，中国现今所持的豁免立场与起初的绝对豁免立场是截然不同的。中国对待国家豁免问题的态度从开国初期的绝对豁免主义到有限制豁免色彩的《公约》，在一定程度上表明了中国绝对豁免立场的动摇，有转向限制豁免的倾向。然而在2011年“中铁公司案”中的人大释法又给人以中国仍然是坚持绝对豁免主义的感觉。这似乎是与中国签署的《公约》是矛盾的，但国家豁免问题关乎一国主权，其本身就极具政治敏感性，所以在涉及香港这一特殊主体时，人大的释法就多了几分政治色彩在其中。但我们不能仅因为人大释法就忽略了中国在其他方面动摇绝对豁免主义的迹象。

三、中国国家豁免立法的必要性

（一）从法理角度分析豁免立法的必要性

法具有明确的指引和预测作用，直接作用于人的行为从而有效调整社会关系，稳定社会秩序。在国家豁免问题上我国常用政治外交的手段来处理，这种处理问题的不确定性不仅会让海外的投资者陷入迷茫的困境，还会在理论上存在着不同的认识，使司法工作人员产生困惑不利于本国经济发展以及国民利益的保护。“中铁公司案”与《公约》的签署这两个相矛盾的事件使得中国豁免立场不明确、不清晰，许多潜在的外资处于在徘徊观望的状态。

我国豁免立法仍然处于空白状态，在处理国家豁免问题时没有同统一的处理机制，使国家豁免问题陷入一种混乱的状态，这种立法缺失的状况远远滞后于我国对外交往的实际需求。法调整社会关系，立法的目的则是为了解决社会中出现的问题。随着我国涉及国家豁免诉讼的增多，可见我国的国家豁免问题逐渐突兀，各种矛盾已发展成熟，十分需要立法来进行明确规范。

（二）中国豁免立法的条件成熟

中国的国家豁免问题在近30年来频繁的出现，涉及的范围十分广泛，对国内外都产生了深度影响。目前中国有关国家豁免的案件，大多以中国为被告在外国法院被起诉，外国法院根据本国的国家豁免法对中国进行审判，然而其对中国的审判是否正当合理，中国却没有相应的法律去核实。虽然中国可以表明绝对豁免主义的立场而对该判决不予理睬，但长此以往，政治手段终究不是解决国家豁免问题的良策，这不仅会使中国的外资投入下滑，中国的国民经济也会受到影响。此外，中国法院面临相关豁免案件时又该何去何从？是否受理？受理后依据何法律进行审理？这些都是我们必须面对的。只有尽快制定中国国家豁免法才能为这些问题提供统一的解决机制，起到真正定纷止争的作用。

无论从立法司法还是外交，这些丰富的经验都为中国制定国家豁免法提供了坚实的基础和有效的借鉴，同时也让立法者看到了国家豁免实践中我国存在的不足，为我国的国家豁免法的制定做铺垫。

我国在制定国家豁免法时还应借鉴国外经验，如1976年的美国《外国主权豁免法》，1978年英国《国家豁免法》。更重要的是我国在2005年签署的《公约》，这表明中国政府是肯定和支持《公约》的，因此中国要为该《公约》的批准做准备。批准公约的准备工作主要体现在国内立法的配套准备上，通过制定相关国内法来与国际公约配套执行，将公约中符合自己利益的部分最大化。因此，中国应积极借鉴国际公约和外国立法经验，结合《公约》并充分考虑我国基本国情，制定一部系统完善的《中国国家豁免法》。

（三）经济发展环境的变化

“一带一路”、“亚投行”、“中国加入SDR”这一系列事件的发生无一不在彰显着中国经济环境发生巨变，我们可以预见中国在未来的发展中会遇到更多的国家豁免问题，将对国家豁免解决的策略提出更高层次的要求，如果中国政府仍拘泥于现状，不尽快制定国家豁免法，那么中国在处理国家豁免问题时所带来的不确定性和指导性的缺乏将会严重威胁本国市场经济。历史上对于尽快立法的重要性，英国大法官在审议英国国家豁免立法草案时坦率指出：“还有一个早日立法的强大压力，因为与最近通过1976年《外国主权豁免法》的美国相比，英国正处在一个明显不利的地位。这在金融和商品市场上尤其显而易见。政府一直被催促，那些与各国从事交易的银行家和商人要求得到的任何争端都能在法院诉讼的保证。”英国制定豁免法最根本的原因就是担心失去伦敦世界金融中心的地位，受到纽约金融市场的排挤与威胁。中国作为贸易大国，需适应时代的变迁及时调整自己应对策略，制定适应我国国情的国家豁免法，从而巩固和提升香港、上海这两个金融市场在国际金融领域的地位。

四、中国国家豁免的立场

中国对于国家豁免的立场，无论是从司法实践、国际条约还是从对外交往来看都应采取限制豁免的立场。从外国的豁免实践可以看出，我国目前的“绝对豁免主义”立场与国际法和世界经济的发展相悖。从长远来看，绝对豁免并不会使国家受益，反而会减损国家自身的利益，导致任何当事人在中国法院起诉另一国家成为不可能，即使立了案，外国国家也可以主张中国持绝对豁免而终止诉讼。这对我国公民法人合法权益的保护十分不利。同时，中国在限制豁免主义国家被诉时，很难以绝对豁免的主张获得该国法院的支持，因为赋予外国国家豁免是由该国自身决定的。中国处于被动地位，从根本上受制于其他国家的豁免立场。因此，坚持绝对豁免主义对维护我国的利益是无济于事的。

若转向限制豁免主义的立场，我国法院就可以对外国国家及其财产行使管辖权、甚至执行。采取限制豁免是适应当今国情的变化，并且会减少国外投资者的忧虑有利于吸引外资。切实保护我国政府以及公民法人的利益，使在国内法院起讼外国国家成为我国公民法人获得救济的基本途径。

因此，在当前的历史阶段，中国应当采取限制豁免的立场，这不仅是大势所趋，更是维护中国及其在世界各地的财产和本国公民法人利益的必要手段。

五、结语

中国制定《国家豁免法》是庞大而复杂的工程，其中牵涉到的不仅仅是法律问题，还有政治外交问题。在立法过程中首先应对豁免的理论基础和制度目标予以明确和认识，其次要充分了解国际社会在此方面的实践。

此外还应考虑国家利益、本国公民法人、外国国家及投资者等各种利益诉求，平衡其间的各种关系。中国最为国际上的新兴大国，制定《国家豁免法》不仅是对本国法律体系完善和法治事业的贡献，更是为国际法治的发展添砖加瓦。

（作者单位：西安财经学院）

注解：

① 肖永平，张帆.美国国家豁免法的新发展及其对中国的影响[J].武汉大学学报，2007（06）：806.

② 王立君.国家及其财产管辖豁免规则的新发展[J].法商研究，2007（03）：100-104.

③ 何志鹏.主权豁免的中国立场[J].政法论坛，2015（03）：74.

参考文献：

[1] 范晓晓.论中国制定<国家豁免法>的必要性[D].外交学院，2013.

[2] 段杰龙.中国国际法实践与案例[M].法律出版社，2011.

[3] 龚刃韧.国家豁免问题的比较研究[M].北京大学出版社，2005.