机构编制部门参与社会事业规划项目的实践与思考

李强

近年来，根据国家相关要求，江苏省坚持制度设计与基层突破相结合，积极探索机构编制部门参与社会事业发展规划制定和公益服务项目立项的办法、路径，拓展了工作领域，提升了工作层次。

一、机构编制部门参与社会事业规划和项目立项的重要性和必要性

积极参与社会事业发展规划制定和公益服务项目立项工作，是机构编制部门围绕中心、服务大局、主动履职的重要体现，对于优化资源配置、落实控编减编、促进公益事业发展具有重要意义。

（一）机构编制部门参与社会事业发展规划制定和项目立项工作，有助于推动机构编制资源优化配置。社会事业发展和公益服务项目建设，不仅需要加大基本建设投入，而且需要相应的机构和人员进行日常维护运行。为社会事业发展和公益服务项目提供事业机构编制保障服务，是机构编制部门的应尽职责。机构编制部门通过提前介入，参与社会事业发展规划制定和公益服务项目立项工作，可以统筹考虑社会事业和公益项目的属性、上级相关政策要求以及本地区本部门本单位现有事业单位机构编制资源等情况，对社会事业或公益项目建成后的日常维护运行工作由政府设立事业单位还是向社会力量购买、是利用现有资源还是新建机构承担、具体人员编制规模等有关问题进行深入研究，及早提出意见建议，服务于领导决策，从而推动机构编制等公共资源优化整合。

（二）机构编制部门参与社会事业发展规划制定和项目立项工作，有助于从源头上落实控编减编部署要求。中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发[2013]9号）明确，地方事业编制总额以2012年底统计数为基数，由省级政府实行总量控制，并在总量内有所减少。实行控编减编，是中央基于如下判断作出的一项重大决策部署：即一方面现有事业编制资源基本能满足公益事业发展需要，另一方面要在公共服务领域积极推广政府和社会资本合作模式、大力推行政府向社会力量购买服务的新机制。落实控编减编，是当前和今后一个时期各地区各部门承担的一项重要政治任务。机构编制部门参与社会事业发展规划制定和公益服务项目立项工作，可以和有关部门一道认真审核把关，研究确定社会事业和公益服务的提供主体和提供方式，真正从源头上落实控编减编部署要，求、确保完成财政供养人员只减不增目标，促进治理体系和治理能力现代化。

（三）机构编制部门参与社会事业发展规划制定和项目立项工作，有助于促进公益事业发展。事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，同时公益服务提供主体可以多元化，公益服务提供方式可以多样化。机构编制部门参与社会事业发展规划制定和公益服务项目立项工作，一方面，对必须提供事业机构编制服务保障的社会事业和公益项目，通过提前介入，可以及早统筹谋划、提升服务效能，助推体制机制创新、激发生机活力、强化公益属性；另一方面，对更适宜由市场提供、社会承担的社会事业和公益项目，通过提前介入，明确采取委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担并坚持不再新增事业机构编制甚至推动事业单位改革转型，可以为社会力量举办公益事业留下足够空间、创造良好环境，从而提高公共产品和公共服务供给能力与效率。

二、机构编制部门参与社会事业规划和项目立项的江苏实践

近年来，江苏从省级和市县两个层面积极采取行动，勇于探索实践，出台相关制度规定，形成相关工作机制。

从省级层面看。机构编制部门在参与全省社会事业总体发展规划和卫生、教育等专项规划的同时，积极推动将机构编制部门参与社会事业发展规划制定和公益服务项目立项工作写入相关立法和规范性文件。如2010年11月1日起施行的《江苏省事业单位机构编制管理办法》（省政府令第64号）第三十六条规定：“重点社会公益服务项目需要办理事业单位机构编制事项的，机构编制管理机关应当参与项目立项的研究、论证工作。”《江苏省水库管理条例》第九条规定：“国有水库在建设项目立项时应当明确工程的管理体制和管理机构性质，确定运行管理、大修、折旧等经费来源。需要办理事业单位机構编制事项的，机构编制管理机关应当参与项目立项的研究、论证工作。”《江苏省学前教育条例》第四十六条规定：“县级以上地方各级机构编制部门应当按照规定参与公办幼儿园设置规划的制定工作，依照权限和程序对纳入事业单位机构编制管理范围的公办幼儿园办理审批手续，合理确定人员编制。”江苏省委、省政府印发的《关于分类推进事业单位改革的实施意见》（苏发[2012]26号）提出，加强公益事业的统筹规划，推动社会事业发展规划、重大社会公益项目立项与事业单位机构编制管理的有效对接，为社会力量参与举办公益事业留下足够空间。

从市县层面看，2015年6月，常州市在全省乃至全国率先出台机构编制部门参与社会事业发展规划布局和项目立项的意见。在这份经市政府同意、以市政府办公室名义出台的规范性文件中，明确了机构编制部门参与政府投资举办的教育、文化、体育、医疗卫生、社会福利等重要民生领域的社会事业规划和项目立项的四项具体措施：一是参与社会事业发展规划编制。发展改革、规划和行业主管部门组织编制经济和社会发展规划、城市总体规划和相关社会事业发展专项规划，不仅要考虑全市经济社会发展水平、人口增长需求和产城融合配套服务等因素，还要考虑市场配置能力、机构编制总量等因素，征求机构编制部门意见，合理确定公共服务供给总量。二是参与社会事业项目立项论证。对需要办理事业机构编制事项的重点社会公益服务项目，项目单位在编报项目建议书和可行性研究报告时，应当征求机构编制部门对项目规模、举办主体、举办性质以及机构编制配置等方面的意见；发展改革部门在审批此类项目建议书、可行性研究报告和初步设计方案时，应当组织机构编制部门参与论证或评审。三是参与社会事业政策文件会审。发展改革、法制和行业主管等部门在制订社会事业政策文件时，凡涉及机构编制事项的，要征求机构编制部门意见，组织参与会审会签。四是参与社会事业领域评估监管。机构编制部门要定期对社会事业类事业单位的机构编制执行情况和公益性履职情况开展评估，与财政、人力资源社会保障以及行业主管部门建立联动协调机制，加强监督检查，推进信息共享。

三、对机构编制部门参与做好社会事業规划和项目立项工作的建议

参与社会事业发展规划制定和公益服务项目立项工作，有助于机构编制部门拓展工作职能、提升工作层次，更好地服务大局，同时也是一项探索性的工作，需要在实践中不断深化、调整完善、巩固提高。建议从以下几个方面着手，进一步做好此项工作：

（一）把握契机，找准环节。2015年是“十三五”规划的编制年。各地正在编制地区总体规划，各部门正在编制专项规划。机构编制部门要抓住这一有利契机，通过参与调研论证、审核征求意见文稿等多种途径，积极参与社会事业发展规划制定工作。对需要办理事业单位机构编制事项的公益服务项目，要积极寻求相关部门的支持配合，找准工作环节，参与立项论证，出具意见建议，共同审核把关。以水利项目建设为例，一般分为提出项目建议书、编制可行性研究报告、批准可行性报告、编制初步设计文件、批准初步设计、组织施工、验收交付使用等环节。机构编制部门可参与审核批准项目可行性研究报告，共同研究确定水利项目的管理体制和管理机构性质。

（二）协同配合，形成合力。机构编制部门参与社会事业发展规划制定和公益服务项目立项工作，离不开相关部门的支持、配合。机构编制部门与发展改革等综合部门以及教育、卫生等行业主管部门要建立定期会商机制，加强沟通交流，及时通报情况，研究处理问题。为创新体制机制、形成长效机制，可将发展改革部门增加作为机构编制委员会成员单位，以强化机构编制委员会管宏观、管长远、管源头的职能。要采取相关部门会签等方式，推动机构编制部门参与社会事业发展规划制定和公益服务项目立项工作的制度化、规范化。与此同时，对前期机构编制部门没有介入的事项，一律不予办理相关机构编制手续，以确保形成管理回路、实现管理合力。

（三）创新管理，优化服务。机构编制部门要会同相关部门，依据上级政策文件，结合当地财政承受能力、现有机构编制资源等情况，采取清单管理的方式，分类明确应予保障、维持现状、逐步收缩、改革转型的相关行业和事业单位名单，为参与社会事业发展规划制定和公益服务项目立项工作提供依据和基础。要积极稳妥分类、分业、分级、分步推进事业单位改革，优化资源配置，激发生机活力。对部分具备条件的行业，结合事业单位养老保险制度改革，探索实行备案制或不纳入管理等方式，积极创新人员编制管理方式。进一步完善事业单位机构编制标准体系，推进机构编制管理规范化、科学化和法制化。对全国性和地方性机构编制标准，机构编制部门可会同财政等部门，在严格审核把关的基础上，认真予以执行，提升办理效能。加强对机构编制执行情况的评估，及时调整、动态管理。通过年度报告公示、信用管理等多种方式，加强事业单位事中事后监管，进一步管优管好。本文系江苏省第四期“333工程”科研项目“江苏省事业单位分类改革研究”（BRA2015546）和江苏省水利科技项目“江苏省水利事业单位改革研究”的阶段性研究成果，作者系江苏省机构编制委员会办公室副处长、博士。

关键词：机构编制 社会事业 发展规划制定 项目立项