推进综合行政执法体制改革的几点思考

王龙国

综合行政执法是深化行政管理体制改革的重要内容，也是建设法治政府和责任政府的主要载体之一。近几年，各地以问题为导向，以职责综合、事权下沉为切入点，在理顺行政执法体制、推进综合执法改革方面进行了积极探索。同时，在推进综合执法改革过程中也面临一些共性的问题需要重点研究解决。

一、中央有关政策要求

十八大以来，中央出台了《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发[2014]20号）《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》（中央编办发[2015]15号）等一系列关于推进综合行政执法体制的改革政策和要求，概括如下：

（一）整合行政执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题。一是推进部门内部综合执法，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法。一个部门设有多支执法队伍的，业务相近的应当整合为一支队伍。二是推进城市管理等领域跨部门、跨行业综合执法。不同部门下设的职责任务相近或相似的执法队伍，逐步整合为一支队伍。三是政事分开，不再新设承担行政职能的事业单位。行政执法职责由行政机关负责。

（二）整合优化执法资源，减少执法层级，提高监管效能，着力解决多层执法、重复执法问题。一是厘清不同层级政府职责分工。对食品安全、商贸服务等实行分级管理的事项，原则上实行属地管理，由市县政府负责监管。由基层监管的事项，中央政府和省、自治区政府市场监管部门，主要行使市场执法监督指导、协调跨区域执法和重大案件查处职责，原则上不设具有独立法人资格的执法队伍。二是设区的市，市级部门承担执法职责并设立执法队伍的，区本级不设执法队伍；区级部门承担执法职责并设立执法队伍的，市本级不设执法队伍。三是加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构，原则上不另设执法队伍。四是经济发达、城镇化水平较高的乡镇，根据需要和条件可通过法定程序行使部分市场执法权。

（三）开展综合行政执法体制改革试点。中央编办发[2015]15号文件明确在全国22个省（自治区、直辖市）的138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点。试点地区按照中央要求，在继续推进减少执法层级、明确各级政府执法职责的同时，重点从探索行政执法职能和机构整合的有效方式、理顺综合执法机构与政府职能部门职责关系、创新执法方式和管理机制、加强执法队伍建设等方面推进试点改革。

二、各地有关综合执法实践探索

近年来，各地在推进综合行政执法改革方面都进行了积极的探索，主要做法如下：

（一）关于部门系统内部综合执法

1、市场监管综合执法

（1）深圳市。整合工商、质监、物价、知识产权、食品安全监管的机构和职能，组建市场和质量监督管理委员会，下设市市场监督管理局（挂市质量管理局、市知识产权局牌子）、市食品药品监督管理局、市市场监督稽查局，分别承担市场监管领域的行政管理和监督执法职能。

（2）天津市。滨海新区整合了工商局、质监局和食药监局三个部门和职能，组建了市场和质量监督管理局，实行“一个窗口办事、一个窗口投诉、一支队伍执法”的服务和监管新模式，变分段监管为全程监管。通过整合，过去多头管理、资源分散配置、监管力量难以集中的局面将得到改观，空白领域、薄弱环节监管得到加强。

（3）杭州市、宁波市。整合市工商局、市食品药品监管局、市食安办职责，组建了市市场监管局，实现了二合一。各县、市统一整合了工商、质监、食品药品监管、食安办职责，组建区（县、市）市场监管局，实现了三合一。同时整合工商、食品药品、质监执法力量，组建了市、区（县、市）市场监管执法队伍。

（4）厦门市。整合市食品药品和工商行政管理部门，组建了市市场监督管理局，对市以下实行垂直管理，一级执法，市场统一监管迈出了第一步。

2、交通综合执法

（1）厦门市。将公路、道路运输管理部门的交通行政处罚权及相关行政强制权进行整合，组建了市交通综合行政执法支队，提高了交通行政执法效率。

（2）沈阳市。整合市公路管理处、客运管理处、公路工程质量监督站承担的监督检查、行政强制、行政处罚职能，组建了市交通局行政执法支队。

3、文化综合执法

（1）厦门市。在组建市文化广电新闻出版局的基础上，将原归属文化、广电和新闻出版三个部门的市场监管职能剥离出来，组建市文化市场综合执法支队。各区级在实行大文化管理体制的基础上，将体育、旅游等部门的执法职责纳入了文化市场综合执法范围。

（2）杭州市。整合文化市场两支执法队伍（市文化稽查队、市新闻出版稽查队），组建了杭州市文化市场行政执法总队，受委托承担文化艺术、广播影视、新闻出版、版权管理等方面的行政处罚以及监督检查职能。

关于部门内部综合执法，武汉市已在文化市场管理、农产品质量监管、环境资源、卫生与人口资源等领域实行了相对集中行政执法。

（二）关于跨部门综合执法

第一种模式：推进城市管理综合执法

2000年国务院办公厅下发《关于继续做好相对集中处罚权试点工作的通知》以后，北京、重庆、大连、长春、厦门、西安、武汉等各城市陆续将原来分属于城建、环保、规划、环卫、工商等部门执法职能和机构整合，组建相对独立的城市管理综合执法机构。目前，城管综合执法相对比较成熟，推廣范围较广，有力地促进了城市管理体制改革。

第二种模式：按中央要求推进区县改革试点

1、青岛胶州市、黄岛区改革试点

（1）适度集中行政执法权范围。将城市管理、公共安全、生态保护、社会管理、民生事业等领域的行政执法事项首先纳入综合行政执法集中范围，集中了市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用、环境保护、文化市场、土地和矿产资源、海洋渔业、畜牧兽医、食品药品、交通运输、农业等领域的行政处罚及行政监督检查、行政强制权。

（2）坚持综合性执法与专业化执法并存的原则，专业性较强的执法事项比如环保、药品等事项由专业部门执法。

（3）探索执法重心下移，实行执法队伍双重管理。在综合执法改革试点中，县（市）综合行政执法机构向镇（街）派驻综合行政执法中队。综合行政执法中队原则上以镇（街）领导和管理为主，区（市）综合执法部门重点履行对执法中队执法行为的监督、业务考核和执法协调。

2、宁波北仑区、奉化市改革试点

（1）北仑区按“先易后难，逐步划转”原则，在原城市管理相对集中处罚权基础上，进一步扩大行使殡葬、住房和城乡建设、环境保护、食品药品、农业、林业、海洋和渔业、国土资源、水行政、工商行政管理等方面的全部或部分行政执法权。设立综合行政执法局，与城市管理局合署办公。乡镇（街道）设立综合行政执法中队，作为区综合执法局的派出机构。

（2）奉化市开展了以建立行政执法中心综合执法系统为核心、以民情会办中心信息收集系统为信息支撑、以问责中心监督系统为监督保障的“三位一体”行政执法体制改革，行政执法中心统筹协调、统一调度市职能部门执法机构开展联合执法工作。

3、广州荔湾区改革试点

（1）监管和执法相对分开。整合相关部门的行政处罚及其执法队伍，组建区综合执法局，直属区政府管理。原行政主管部门保留政策制定、审查审批和技术检验等职能。

（2）充实执法力量。区综合执法局配备行政执法专项编制近500名，基本实现了区内执法力量统一领导。

（3）重心下移，条块结合以块为主。区综合执法局设4个直属队，主要负责指导各街道派出机构的执法工作，督办或查处大案、要案及上级交办案件。执法局下设23个综合执法队，为执法局派出机构，以区执法局名义实施综合执法。

第三种模式：街镇综合执法

1、天津市。出台了《天津市街道综合执法暂行办法》、《天津市行政执法监督规定》和《天津市行政执法违法责任追究暂行办法》，授权街道办事处和镇政府为独立的执法主体，相对集中行使行政处罚权，主要涉及城市管理、水务管理、卫生行政管理、劳动保障、环境保护、殡葬管理、房屋安全管理、公安消防安全管理、商务管理、文化、安全生产监督管理等。如滨海新区18个街镇综合执法大队，相对集中行使13类近300项行政处罚权以及行政强制措施。对授权以外的执法事项，由街道上报区执法部门，并配合区执法部门开展执法工作。

2、上海市。根据城市基层社会治理领域的新情况、新问题，出台了《关于进一步创新社会治理加强基础建设的意见》，对基层体制、基层队伍、基层治理、基层服务和保障等进行了明确，按照乡镇“属地管理”、街道“条属块管”等两种模式，加快理顺街镇城管执法体制，加快充实街镇层面城管执法力量；整合市场监管资源，推进区县市场监管力量下沉。

第四种模式：区属街管街用

1、北京市。以街道综合执法为核心，提高街道的城市管理能力。石景山区成立了区社会治理综合执法委员会，为区委、区政府常设议事机构。各街道成立了社会治理综合执法指挥中心，区交通、安监、工商、食药、环保、消防为常驻办公单位，区建设、文化、司法、规划、国土、质监、国税、地税、卫生和人口等部门为挂牌办公单位。各单位在街道统筹下，按要求实施“统一办公、统一管理、统一执法、统一装备、统一考核”。

2、武汉市。武昌区政府工作部门派出到街道的行政执法机构，实行区、街双重管理。行政执法工作由所在街道负责综合统筹协调，接受区级行政执法部门的指导和监督；派出到街道的行政执法机构党的关系实行属地管理，区级行政执法部门根据街道意见，对派出机构人员进行任免交流和奖惩使用。

三、推进综合执法改革需要重点研究解决的问题

（一）基层综合执法首先要解决合法性问题。实行综合执法，法律法规授权是前提。“法无授权不可为”，基层综合执法首先需要解决执法主体合法性的问题。目前，相当一部分执法主体在法律法规上明确是政府的相关主管部门，一个主管部门行使另一个主管部门的执法权在法律法规上绕不过；街道不是一级政府，法律法规未明确街道执法权；乡镇是一级政府，但各类法规未赋予其执法权。解决集中行使行政处罚权合法性问题，目前主要有两种方式：一是依照行政处罚法的规定，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；二是通过地方立法授予街（乡镇）集中行使相应行政处罚权。

（二）把握好综合执法集中范围。行政执法涉及的领域广泛，不是所有的领域都适宜进行综合。综合执法改革的方向是简便、高效，对一些基层发生频率较高、专业技术要求低、检验检测技术支持难度较小的行政执法事项，可以集中行政处罚权。但对一些技术性强、专业要求高的事项，如环保、药品、农产品等对检验检测技术要求较高，则不宜完全从主管部门剥离，否则会影响执法质量。因此，行政执法权的相对集中范围并不是越大越好，应当坚持适度整合的原则，在推行综合执法的同时，保留部分专业执法。

（三）处理好综合执法部门与行政主管部门的关系。行政主管部门的执法权集中到综合执法部门后，行政主管部门仍是行政管理的法律主体，而综合执法部门也具有行政监督检查的权限。如果二者边界不理清，容易出现行政主管部门将行政管理任务推向执法终端的“以罚代管”现象，或者因职责不清出现多头执法、推诿扯皮、选择性执法等不良现象。因此，界定双方的职责边界是重点，特别是行政执法综合后，行政主管部门应把强化事前审批、事中事后监管作为工作的重中之重。

（四）明确市、区、街三级执法职责事权划分。国发（2014）20号对省、市、县行政执法机构的设置作了明确规定，省級不设，城市只设置一级执法机构。但是，特大城市具有社会矛盾复杂、点多面广、任务繁重等执法特点。各地反映，市、区只设置一级执法机构的规定难以落实。另一方面，保留不同层级的执法机构，若执法职责权限不明晰，事权划分不明确，也难免造成政出多门、重复执法的局面。因此，特大城市综合执法改革的关键，是建立权责一致、有效衔接的市、区、街三级综合管理和综合执法体制，通过明晰不同层级执法职责分工、明确执法事权边界，真正做到各尽其职、各负其责。

关键词：综合执法 区县改革 事权划分