高校毕业生基层就业优惠政策的价值分析

彭海霞

摘    要：文章依据教育政策价值分析的模式，从价值选择、合法性与有效性三个维度对高校毕业生基层就业优惠政策进行价值分析。解决毕业生就业难问题，满足其成才成长的需要，促进基层发展是该政策的价值选择;符合就业公平原则，强调对基层工作毕业生的补偿，是该政策的合法性体现;毕业生基层就业意愿不断提升，对优惠政策的满意度较高，是该政策的有效性体现。

关键词：高校毕业生;基层就业;优惠政策

中图分类号：G640          文献标识码：A          文章编号：1002-4107（2016）03-0052-03

教育部、公安部等4个部门在2002年2月《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题的意见》中提出：“引导高校毕业生到基层、到中小企业就业，是解决高校毕业生就业问题的主要途径。”自2003年始，国务院办公厅和教育部等相关政府部门每年发布的关于做好高校毕业生就业工作的通知中，也明确提出“鼓励引导高校毕业生到基层工作”。《高校毕业生就业政策百问》对基层就业及其优惠政策做了详细说明，并根据新文件、新政策及时进行更新。高校毕业生基层就业优惠政策是教育领域中的就业促进政策，承载着特定的价值选择和价值取向。刘复兴学者认为， “价值选择、合法性、有效性是描述教育政策基本价值特征的三个基本向度”[1]。有据于此，对高校毕业生基层就业优惠政策从价值选择、合法性和有效性三个方面进行价值分析，以期能更好地发掘该政策的巨大潜能，有效地实现其理想目标。

一、高校毕业生基层就业优惠政策的价值选择

教育政策的价值选择是教育政策制定者在自身价值判断基础上所做出的一种集体选择或政府选择。它蕴含着政策制定者对于政策的期望或价值追求，体现了政策系统的某种价值偏好，表达着教育政策追求的目的与价值[2]。可见，教育政策的价值选择决定于政策制定主体的价值取向，同时也决定于所指向解决的教育问题，因为政策总是与问题紧密联系在一起的，它既产生于问题，又服务于问题的解决。对于高校毕业生基层就业优惠政策而言，它是针对什么问题而做出怎样的价值选择？

（一）解决高校毕业生“就业难”的价值选择

当前高校毕业生就业难已成为一个不争的事实，也是国家和政府急需解决的重大民生问题，十八届三中全会报告明确指出：“促进以高校毕业生为重点的青年就业。”高校毕业生就业难主要表现在两个方面：一是高校毕业生数量日益增多，就业市场提供的工作岗位难以满足所有毕业生的就业需求，也就是说高校毕业生的供给大于就业市场的需求;二是结构性就业难，由于劳动力市场分割状况的存在，致使市场在高校毕业生资源配置上的效果不太理想，大城市的“漂族”和“蚁族”现象层出不穷，基层和艰苦边远地区就业市場虚位以待的情况时有发生。针对高校毕业生供给大于社会工作岗位需求问题，一方面继续组织实施基层就业服务项目，另一方面积极开发基层就业服务岗位。如《国务院办公厅关于做好2014年全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》明确指出：“各地区要结合城镇化进程和公共服务均等化要求，充分挖掘教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、社会工作、文化体育及残疾人服务、农技推广等基层公共管理和服务领域的就业潜力，吸纳高校毕业生就业。”《教育部关于做好2015年全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》指出：“积极会同有关部门加大政府购买力度，开发更多基层公共管理和社会服务岗位吸纳毕业生就业。”《人力资源社会保障部关于做好2015年全国高校毕业生就业创业工作的通知》也提出“积极探索政府购买基层公共管理和社会服务岗位吸纳高校毕业生就业的措施办法”。针对结构性就业难问题，国家和政府出台了基层社会管理和公共服务岗位就业补贴政策、学费补偿助学贷款代偿政策等一系列基层就业优惠政策，通过政策优惠的方式来引导和鼓励高校毕业生到基层就业，这样不仅拓宽了高校毕业生的就业渠道，而且调节了基层和高校毕业生之间双向选择而产生的不均衡、不协调，最大可能地促进毕业生就业，解决就业难问题。

（二）尊重毕业生自主选择，满足其成长成才需要的价值选择

基层教育、卫生、农业等社会公共事业的发展，需要大量的优秀毕业生投身于其中，但是在“市场导向、自主择业”就业政策背景下，国家和政府不能“统包统分”，不能运用行政指令的手段，把毕业生当“砖”，基层需要就往基层搬，而是由毕业生自主选择。他们在是否选择去基层就业时，往往会认真权衡利弊，如果基层工作能够维持自己的基本生活，获得相应的社会地位，具有良好的发展前景等，就会主动选择，反之则会主动放弃。因此，在尊重毕业生自主选择的前提下，积极全面开展思想政治教育，引导他们树立正确的就业观和价值观，自觉自愿地把个人发展与国家需要、社会需要有机地结合起来，同时加大对基层就业先进典型和基层就业优惠政策的宣传力度，以健康良好的舆论导向和丰富多样的优惠政策来引导和鼓励毕业生到基层就业。

到基层工作是高校毕业生自主选择和政策引导共同作用的结果，解决了“下得去”的问题。其实，基层就业优惠政策，不仅仅是引导和鼓励毕业生“下得去”，更重要的是确保他们“留得住、干得好、能发展”，满足他们成长成才的需要。具体说来，基层就业优惠政策在毕业生成长成才上的作用，主要表现在三个方面：一是提供了基本的生活保障，使他们在服务期能暂时摆脱生存的困境，“大学生村官”、“西部计划”志愿者、“三支一扶”计划志愿者在服务期能享受公益性岗位补贴和社会保险补贴;二是建立利益补偿机制，既弥补了基层工作毕业生物质待遇上的不足，又激发了他们基层工作的热情和斗志，如“在中西部地区和艰苦边远地区县以下基层单位就业，并履行一定服务期限的毕业生，以及应征入伍的毕业生，均能享受学费补偿助学贷款代偿政策”;三是职务、职称晋升机制为其发展创造了条件，“研究生招录和事业单位招聘优先考虑有基层工作经历的毕业生，省级机关招录公务员，除部分特殊职位外，均应从具有2年以上基层工作经历的人员中录用”，“中西部和艰苦边远地区基层单位从事专业技术工作的毕业生，可不参加职称外语考试或放宽外语成绩要求”。

（三）促进基层发展的价值选择

基层是国家各项社会事业发展的最前线，其发展程度往往影响着社会整体的发展程度，只有基层的全面进步，才能实现整个社会的全面进步。从人力资源需求的角度来看，基层需要大量的各类人才为其发展服务，而高校毕业生是社会各类人才的有生力量，可见基层具有吸纳高校毕业生的巨大空间。既然基层在社会发展和高校毕业生就业上起着非常重要的作用，那么如何增强基层的就业吸引力，如何引导和鼓励高校毕业生到基层就业，就成为国家和政府部门制定基层就业优惠政策的价值所在，成为基层就业优惠政策的出发点和落脚点。基层就业优惠政策引导和鼓励毕业生去基层就业服务，为基层的发展乃至社会的全面进步创造了条件和可能。高校毕业生到基层工作，能促进基层的发展，主要有两个至关重要的原因：一是高校毕业生是一个二十多岁的年轻群体，充满年轻人的激情和闯劲，具有强烈的开拓进取精神，其本身将会对基层工作群体和氛围产生积极影响;二是高校毕业生有知识、有文化、有技术，他们的加入会进一步提高人才队伍素质，进一步优化基层工作人才队伍结构。

二、高校毕业生基层就业优惠政策的合法性

教育政策的合法性是指教育政策的价值选择符合某些普遍性的规则、规范，如法律、社会价值观、意识形态、传统典范乃至社会习惯等，并由此在社会范围内被承认、接受和遵守。……本质是教育政策价值选择的合目的性，也就是价值选择符合人们的需要、价值理想和追求[3]。一般说来，政策的合法性体现在两个方面：一是政策内容的合法性，即政策内容要符合社会所承认的普遍性规则;二是政策实施程序的合法性，即政策实施程序符合社会所承认的普遍性规则。高校毕业生基层就业优惠政策的合法性，具体表现在以下两个方面。

（一）符合就业公平原则

就业公平是社会公平在就业领域中的反映和体现，是指国家和政府在就业机会、就业过程和就业结果上使每个社会成员都享受到公正的对待。高校毕业生基层就业优惠政策表明，国家和政府在多渠道多方式增加基层就业岗位、扩大就业机会的同时，把促进就业公平放到了更加突出的位置上。具体说来，主要表现在三个方面：一是就业机会上，虽然每个毕业生因各种原因而导致事实上就业机会的不均等，但是就基层就业机会而言，由于基层工作岗位的限制性条件很少，绝大部分毕业生都能拥有报名考试的机会，而且是否选择基层就业的主动权和决定权都牢牢地掌握在自己手中，因此可以说毕业生在基层就业机会上是均等的;二是就业过程上，每个毕业生都面临同样的竞争规则，都需要通过相关的笔试、面试、体检、政审等环节，才能获得基层的工作岗位;三是就业结果上，由于基层各种条件的限制，会出现同等付出不能得到同等回报的情况，比如工资待遇差一些，晋升机会少一些等等，也就是说就业结果存在一定程度上的不公平，但学费补偿助学贷款代偿、招录优先等优惠政策，以物質利益补偿、增加晋升机会等方式来最大限度地促进就业结果的公平。

（二）强调对基层工作毕业生的补偿

在当前就业政策和就业形势的双重影响下，高校毕业生大都能积极主动去寻找适合自己的工作岗位，但由于家庭背景、自身条件及努力程度各异，获得工作岗位的情况也千差万别。相对而言，基层的工作条件相对要艰苦一些，在基层工作的弱势群体要多一些，这在中西部地区和艰苦边远地区尤为明显。根据罗尔斯“适合于最少受惠者的最大利益”的原则[4]，通过对“最少受惠者”的补偿，使一个社会中的所有成员都处于一种平等的地位，因此建立合理有效的基层就业补偿机制是十分必要的。当不同地域、不同行业之间在物质收入、发展机会等方面存在明显差异时，基层就业毕业生与其他毕业生在职场上就没有处于一个平等的起点上。而为了弥补这种不公平，对基层就业尤其是中西部和艰苦边远地区基层就业的毕业生，给予公益性岗位补贴和保险补贴，学费补偿助学贷款代偿、招录优先等优惠，究其本质来说，这是一种“补偿”而不是一种“优惠”。高校毕业生基层就业优惠政策所要解决的是就业结果公平性不够的问题，该政策的实施符合广大基层就业毕业生的利益，也增强了政策的合法性。

三、高校毕业生基层就业优惠政策的有效性

教育政策的“有效性”是指教育政策的效能，是效益、效率、效果的统一，其含义是指教育政策活动以最小的代价获得具有最大化正价值的政策结果，是教育政策功能和效益的最大化[5]。可见，衡量一项教育政策是否有效的标准，在于政策目标是否有效地转化为政策结果，即政策的理想目标与现实结果之间是否具有高度的一致性。高校毕业生基层就业优惠政策的理想目标就是其价值选择的三个方面，这在第一部分已进行详细论述。关于其现实效果，从在校毕业生基层就业意愿和基层就业毕业生的优惠政策满意度两方面来分析。

在校毕业生的基层就业意愿方面，随着就业观念的不断变化，及优惠政策的激励作用下，越来越多的毕业生愿意选择基层就业，这在相关媒体上都有报道：2014年团中央计划招募西部计划志愿者19300人，全国有1737所高校的近6.1万名应届高校毕业生和在读研究生报名参加，其中本科及以上学历报名人数达42290人，中共党员14476人，申请服务西藏达8968人，服务新疆7925人，服务兵团5610人[6];在中国人民大学，

2014届毕业生赴西部、基层就业人数为518人，比2013届增加了77人[7]。基层就业毕业生对优惠政策的满意度方面，目前相关研究主要集中于“大学生村官”这一基层工作群体的满意度和“大学生村官”政策执行落实情况。虽然有研究显示“大学生村官”的满意度不高，但是“大学生村官”是基层就业毕业生中的一个特殊群体，应该可以说其满意度不能代表和反映所有基层就业毕业生的情况。笔者通过与在贵州基层工作的毕业生交流，了解到他们对优惠政策总体上是比较满意的，认为这些优惠政策既是对他们基层工作的认可，也是对他们未来发展的一种激励和鼓舞。当然他们对政策的制定和实施也提出了一些建议：一是需进一步加强政策的操作性，政策中“优先考虑”这样的表述比较模糊，容易导致实际操作难度大，难以真正落实到位;二是优惠力度有待进一步加大，如学费补偿助学贷款代偿规定的标准不低，但实际上由于学费和助学贷款金额往往低于这个标准，因而获得的补偿代偿也就低于这个标准。

从上述分析来看，高校毕业生基层就业优惠政策的理想目标和现实效果是基本一致的，也就是说具有较高的有效性。当然也存在一定的偏差，这是因为政策在具体的实施过程中会因各种原因而不可能完全有效地实现理想目标。当前我们需要继续努力完善相关政策内容，优化政策实施程序，评估政策实施情况，尽可能控制政策的理想目标与现实效果之间的偏差，最大限度地实现政策的理想目标，这是我们政策制定和实施的根本目的所在。

高校毕业生基层就业优惠政策是顺应社会的发展而制定出来的就业促进政策，体现了国家和政府解决毕业生就业难，尊重毕业生自主选择，满足其成长成才需要和促进基层发展的价值选择，具有较高的合法性和有效性。在基层就业优惠政策的引导和鼓励下，会有越来越多的高校毕业生愿意选择基层就业，“就业难”问题和基层发展问题也将会逐步得以解决。

参考文献：

[1][2][3][5]刘复兴.教育政策价值分析的三维模式[J].

教育研究，2002，（4）.

[4][美]罗尔斯;何怀宏，何包钢，廖申白译.正义论（修订

版）[M].北京：中国社会科学出版社，2009：237.

[6]大学生志愿服务西部计划2014年度大事记[EB/OL].

[2015-03-30].http：//xibu.youth.cn/yw/201503/t20

150330_6553200.htm.

[7]2014大学生就业率怎么样？[N].光明日报，2015-01-29.