地方立法赋予其他组织行政职能的体制与机制

陈为智



地方立法赋予其他组织行政职能的体制与机制

陈为智*

新公共服务理论背景下，地方治理的逻辑由政府单一主体、支配型治理转向由地方政府、社会等多主体协同、合作型治理转变。地方立法授权其他组织承担行政管理职能，参与公共服务管理，契合了中央的简政放权、政社分开、政事分开的执政理念和要求。山东省是其他各类社会组织数量较多、发展较为成熟的地区，但仍然存在组织发展不平衡、体制机制没有理顺，规制其他组织的配套法规不健全等问题。从理念和规划层面来考虑，地方立法赋予其他组织承担行政职能需要慎重、小步慢走试探开展，只有待其他组织发展较为成熟时，才能逐步授权其他组织承担一定行政和公共服务职能。本文主要对地方立法赋予其他组织行政管理职能的体制与机制进行论证和分析，具体从五个层面展开：

引言部分，主要论述了新公共服务理论背景下其他组织参与地方政府治理的逻辑进路、其他组织发展、形态，及地方立法授权其他组织的简短讨论。

第二部分，省级与市级地方立法授权其他组织承担行政职能的权限。本文主要以事业单位、社会组织等其他组织作为授权的行政主体，全省性其他组织承担的行政管理职能行使全省范围内的职能权限，市级其他组织如果其业务范围和活动地域是跨行政区域(市)，则适用于由省级地方立法机关授权其行使行政职能。市级地方立法对其他组织承担行政职能的权限，应该结合本市实际和地方立法权限，以市级其他组织和区级其他组织为对象，予以行政职能授权，即市级地方立法可以授权在市级部门和区(县)级部门登记的各类其他组织承担行政管理职能，在全市及区(县)承担行政管理、服务职能。

第三部分，地方立法赋予其他组织行政管理职能的内容。其他组织承担的行政职能的特征主要有两类：一类是专业性较强的行政职能，另一类是一些具社会性特征的行政职能。而且行政行为中以不直接体现国家意志和执行强制力为主的原则，重点应该以服务性、专业管理性为主要内容，行政执行过程中以羁束性行政权限为主，包括专业性行政许可、专业性行政监督检查，以及行政给付、行政奖励等。对其他组织准入资格的规定主要应该遵循法定性原则、政治性原则、能力性原则、专业性原则、公共服务性原则、合作性原则六个原则，但也有七个方面的特殊规定。

第四部分，地方立法授权其他组织行使行政职能的程序问题。从授权程序看，本质上是地方立法的过程，立法程序与地方性法规的制定程序一致，包括：授权其他组织承担行政职能草案的规划和计划、草案的起草、草案的提出、草案的审议、草案的表决和批报、地方立法授权其他组织行使行政职能法规的公布。其他组织在履行行政职责时，需要严格《山东省行政程序规定》的规定及相关法律法规，还要明确管辖地域，明确管辖权以及针对具体的行政职能的执法程序，依据具体的法律规定执行。

第五部分，地方立法授权其他组织行使行政职能的监督机制。分别对作为监督主体的行政主管部门、地方人大，行政相对人、利益相关人等监督角色进行论述，以及对监督对象包括其他组织的行政行为以及相关负责人行为的合法性与履行职责的效率等展开分析。

一、引言

许多发展中国家的经验表明，政府和非政府组织都保持组织上的独立，同时又明确双方的责任，双方的关系不是等级式的而是平等合作的，那么两者之间的协调机制就会很好地运行。非政府组织如果参与政府体制内活动，如何既能作为公民社会的代表发挥自身的职能优势，又能协助政府施政，而不会对其产生负面影响，是一个值得重视的问题。*吴忠泽、李勇、邢军：《发达国家非政府组织管理制度》，时事出版社2001年版，第44～45页。借助社会组织和市场的力量，尤其是加强政府与其他组织的合作成为当前世界各国普遍的实践模式。正如在新公共服务理论对新公共管理理念的改革创新所主张的：第一，政府职能是服务而不是“掌舵”。在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。第二，公共组织的目标是实现公共利益。公共行政人员必须树立集体的、共享的公共利益观念，无论是在决策程序设计还是在公共产品供给方面都要符合公正、公平的价值观，确保公共利益居于主导地位。第三，公民不是“顾客”。他们有参与公共事务的愿望和能力，尊重公众的权利、为公众服务是公共组织，特别是政府工作的出发点。第四，公民权和公共服务比企业家精神重要。政府工作的目标不是效率和顾客满意，而是充分发挥公民的权利，使其成为参与治理的主体，共同为社会提供服务。第五，既要有战略性，又要有民主性。政府工作不仅要体现战略思维，而且要有开放的、有回应力的民主性。第六，责任复杂化。行政官员的责任是综合的，应关注宪法法令、职业标准、社区价值、民主规范、公民需要、公共利益等。第七，重视人，而不只是重视生产率。公务员是具有公民意识和公共利益的主体，政府是具有公共服务理想的、人性化的组织，人是组织中的决定因素，因此，政府要通过建立一种相互信任、彼此尊重、广泛参与的共同体，以增强公务员为社会服务的积极性和创造性。由新公共服务的理念可以看出，新形势下的社会管理不再是传统的自上而下具有强制性、支配性的管理，而是要特别注重发现人、尊重人、以人为本，注重权利与权力对等性的管理。

以狭义的社会组织概念为例，近些年，我国社会组织蓬勃发展，截至2015年3月底，全国共有社会组织61.3万个，其中社会团体31.2万个，基金会4190个，民办非企业29.7万个。这还不包括大量未登记注册而在城乡开展活动的各类其他组织，据不完全统计，未登记注册的社会自组织的数量甚至要多于正式社会组织的数量。社会组织类型多样，按照清华大学王名教授的观点，一些主要的社会组织大致包括：

1.伴随市场经济和政府转型发展起来的各类行业协会

现阶段我国的行业协会主要存在三大体系：一是工业体系，构成庞大的行业协会体系；二是商会体系，主要以全国总商会和各级工商联为核心；三是企业家协会体系，以中国企业联合会和中国企业家协会为龙头，联合各级各行各地的企业家协会。除此之外，还有其他行业协会主要依附业务主管单位形成不同的协会体系。

2.在社会重建中逐渐发育的社区社会组织

随着国家和地方社会建设的推进，各地随之涌现出大量的基层社区社会组织，2013年社区社会组织成为年增长数量最多的民间组织。社区社会组织是指由社区组织或个人在社区(镇、街道)范围内单独或联合举办的、在社区范围内开展活动的、满足社区居民不同需求的民间自发组织。

按照社区社会组织的群体特征和开展活动的内容划分：第一类是社区福利组织，如社区托儿所、托老所与敬老院，社区公共活动场馆、社区服务中心；第二类是社区文体组织，如社区老年大学、健身队、社区文艺表演队、艺术活动组、球类活动组等；第三类是社区居民权益维护组织，如社区法律援助中心、社区妇女儿童保护协会、社区环境保护协会等；第四类是志愿活动组织，如社区志愿者与义工组织；第五类是配合政府社会事务工作的组织，如计划生育协会、老年协会；第六类是为社区居民提供的组织，包括为社区残疾人、优抚对象、生活困难等特殊群体提供无偿服务的组织以及为社区普通居民生活便利提供抵偿服务的便民利民组织，如社区卫生服务中心、职业介绍所、租售房介绍所。*王名：《社会组织论纲》，社会科学文献出版社2013年版，第174页。

3.在公益事业中发挥核心作用的各类基金会

如慈善总会、红十字会、南都公益基金会(非公募基金会)、李连杰壹基金(民间公募基金会)，基金会高速增长势头减弱，非公募基金数量增长远远超过公募基金会。

4.探索运用市场手段解决社会问题的社会企业

社会企业可以理解为企业的一种特殊形式，也可以理解为非营利组织的一种特殊形式。从外延上看，社会企业一方面延伸到企业中那些主要活跃在社会服务的相关领域、提供一定程度的公共物品或准公共物品的企业，另一方面延伸到非营利组织中那些采用市场机制提供各种社会服务的组织。

5.从外部切入并主要致力于公益项目的国际NGO

在华NGO大体上可以分为两大类：一类是以扶贫、环保、教育、卫生、社区等领域相关公益项目为主的公益类在华国际NGO。多数公益类国际NGO主要集中在中西部贫困落后的农村地区，它们通过引进和注入大量境外资源，开展包括小额信贷在内的各类发展项目，引导农民参与，推动社区发展，改变当地的自然和人文生态环境，对于改善贫困农民特别是当地老弱病妇幼等弱势群体的生活状况发挥了积极作用。另一类是以经济贸易、社会服务、联谊互助为主的非公益类在华NGO。*王名：《社会组织论纲》，社会科学文献出版社2013年版，第174页。

其他组织作为国家、市场、社会三元结构中的社会一极，开始广泛地渗入政府的公共服务管理工作中，这契合了中央政府的简政放权、政社分开、政事分开的最新执政理念和要求，将大大推动我国国家现代治理能力的现代化。然而，目前行政机关之外其他组织参与公共服务事务庞杂，涉及不同的行业、不同的人群、不同的领域等。其他组织的审批、成立、组织评价、服务评估、纳税、组织建设、人才队伍等，形成了一定的地方经验和工作模式，但其他组织某些领域仍然存在无章可循、无规可依的尴尬境地。需要对其他组织参与公共服务，推动地方治理的效率和科学化的工作思路逐步理顺，审慎地、有条不紊地开展工作，最为基本的工作就是要形成相关的法律法规。近年来，为了规范其他组织的发展，促进其他组织的健康、规范发展，我国先后出台了有关其他组织管理的政策法规，如《事业单位登记管理暂行条例》《事业单位登记管理暂行条例实施细则》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》*全国社会工作者职业水平考试教材编写组：《社会工作法规和政策》，中国社会出版社2010年版，第257页。等行政法规。这些行政法规系统地规定了其他组织自身的登记设立、组织结构、管理、运作、终止等内容，虽然这些是管理其他组织的基本法规，但由于立法时间较长，随着其他组织在经济发展、公共服务和社会管理中的作用日渐突出，现有的法规及管理体制越来越不能与之相适应。按照王名教授的说法，自2013年始，社会组织管理实际上处于无法可依的状态。按照国务院的统一部署，三大条例即《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》的修订工作由民政部会同国务院法制办负责，并应在2013年年底完成，但迟至今日仍未完成和出台。*王名：“加快修改社会组织法规”，载《中国青年报》2015年3月25日，第8版。

除了规范其他组织自身的法规和政策，目前需要关注的一个重要方面是在地方立法探讨其他组织参与公共服务，如何结合各省、市等地区其他组织的实际发展状况，以及其他配套法律法规的制定情况，先行先试，制定其他组织承担行政管理职能的地方性法规，对其他组织行使行政管理职能的体制与机制问题进行设计和构化？这是本文的重点所在。

二、省级与设区的市级地方立法对其他组织承担行政职能的权限划分

(一)与行政职能有关的问题

行使国家权力，通常被称为公共行政，本文中的行政指的是公共行政。行政是行政学、行政管理学、行政法学共同的研究对象，但侧重点不同，行政学研究的行政侧重公共行政现象，强调国家的行政职能，即政府职能，行政管理学研究的行政着重分析事实问题，甚至专门研究行政组织和管理的技术，特别强调组织、管理，行政基本上等同于管理；行政法学研究的行政，同样也是公共行政，但更多强调的是能够受到法律评价的行政活动，包括一般所讲的管理者、被管理者甚至监督者实施或参与的那些应当受到法律评价的行政活动。*李升元：《中国行政法学导论》，中国人民公安大学出版社2014年版，第1页。行政职能是指政府在国家、社会生活中所起作的基本作用，它是国家职能的重要组成部分，国家职能包括了立法职能、司法职能和行政职能三部分。行政管理职能，是行政主体作为国家管理的执行机关，依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能作用。它反映着国家行政管理活动的内容与基本方向，是行政行为本质的具体表现。

由于行政职能的行使遍布于各行政主体，需要对行政主体的概念，有哪些行政主体，以及行政主体各自的权力与责任予以明确。

首先，行政主体概念及其类型。

在我国，“行政主体”是一个学术用语，而非实定法上的概念，通常意义上，行政主体的概念，主要是指行政机关和法律、法规授权的组织。一般认为，行政主体是享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。*罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》(第二版)，北京大学出版社2006年版，第42～43页。可见，其他组织可以成为被授权的行政主体。

行政主体的概念可以从四个层面来理解：一是行政主体是享有国家行政权的组织；二是行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织；三是行政主体是能够独立承担法律责任的组织；四是行政法律关系中的一方特殊主体。*罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》(第二版)，北京大学出版社2006年版，第43～44页。

所以说，行政主体包括行政机关和法律、法规授权的其他组织两大类，行政机关指国家机关之中行使公共行政管理职能的那一类机关，如工商局、土地管理局、税务局，公安派出所、街道办事处等。

法律、法规授权的其他组织，经法律、法规的特别授权，即可成为独立实施公共行政管理职能的行政主体，也称为之为非行政机关组织，即本文界定的事业单位、公用企业、社会组织、基层群众自治组织四大类其他组织。

其次，作为行政主体的其他组织性质。

随着现代行政事务的增加和行政范围的扩展，许多带有社会性和专业性的行政事项，完全依靠行政组织来承担和完成，难以适应现代国家不断出现的新的行政形势发展的需要，不利于取得良好的社会效果。行政机关以外的其他组织成为参与行政活动，承担性质职能的一支生力军，获得了法律、法规直接授权的行政主体资格。

其他组织作为一个组合概念，具体形态可以是企业单位、事业单位、也可以是社会团体或群众性组织。通过法定授权，其他组织可以获得行政主体资格，同时，其他组织一般也是具有一般法律主体资格的法人。

最后，具有行政主体资格的其他组织类型。

根据法律、法规的规定，可以通过行政授权成为行政主体的其他组织大致有以下四种类型：一是行政性公司。行政性公司，是指以公司的构成要件而成立，从事经济活动，同时又承担某方面或一部分行政职能的组织。二是根据授权从事一定行政职能活动的事业单位。如《中华人民共和国教育法》授权学校颁发学历证书或者其他学业证书。三是授权从事一定行政职能的企业单位。四是被授予一定行政职权的社会团体、群众性组织及其他社会组织。如社会团体，《中华人民共和国注册会计师法》授权注册会计师协会负责组织会计师资格考试以及会计师登记注册。基层群众性自治组织，《村民委员会组织法》授权村民委员会负责管理农村集体所有土地。

本文重点以第四类即为研究对象，即社会团体、民办非企业、基金会及基层群众自治组织。

(二)法律对省级和设区的市的立法权限的规定

《中华人民共和国立法法》第8条规定，下列事项只能制定法律：一是国家主权的事项；二是各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；三是民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；四是犯罪和刑罚；五是对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；六是税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；七是对非国有财产的征收、征用；八是民事基本制度；九是基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；十是诉讼和仲裁制度；十一是必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。第72条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

山东省自2015年12月1日起，全省17个设区市全部可以制定地方性法规。也就是说，省级和设区的市对其他组织承担行政职能都享有了立法权限，这是本文得以展开的基本法理依据。但设区的市的地方立法权力受到限制。

对于省级地方立法和市级地方立法对其他组织承担行政管理职能的权限应该从根据以下两个层面来划分：

一是按照法的效力的位阶等级原则，即地方立法必须遵循层级服从的原则，根据其效力等级在各级地方政府发挥各自的作用。

二根据其他组织的业务范围与活动地域，即其他组织是全省性其他组织还是全市性其他组织，还是跨设区的市行政区域的市级其他组织。

(三)省级地方立法对其他组织承担行政职能的权限

山东省人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。对于省级地方立法对其他组织承担行政职能的权限，并着重参考上面所给定的标准来操作，具体而言：

一是从其他组织的类型来看，事业单位、公用企业、社会组织等都可以承担省级层面的行政管理职能。

二是从其他组织的业务范围与活动地域来看，按照《山东省实施〈社会团体登记管理条例〉办法》(2003年1月1日起实施)第8条规定，省登记管理机关负责全省性社会团体的登记管理。这些其他组织是指在省民政厅登记的其他组织，包括社会团体、民办非企业单位和基金会，如山东省教育基金会、山东省社会科学界联合会、山东消防协会、山东省建筑业协会、山东化学化工学会、山东省土地估价师协会等。要明确的是，与具有层级行动国家权力机关和国家行政机关不同，全省性其他组织只是一个法人，其分支机构和代表机构不具有法人资格。

《社会团体登记管理条例》(1998年10月25日实施，2016年2月6日修改)跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。因此，市级其他组织如果其业务范围和活动地域是跨行政区域(市)，则适用于由省级地方立法机关授权其行使行政职能。

全省性其他组织承担的行政管理职能行使全省范围内的职能权限。

(四)市级地方立法对其他组织承担行政职能的权限

《山东省实施〈社会团体登记管理条例〉办法》(2003年1月1日起实施)第8条，“市登记管理机关负责全市性社会团体的登记管理”。以及《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年10月25日实施)第6条，“登记管理机关负责同级业务主管单位审查同意的民办非企业单位的登记管理”。市级地方立法对其他组织承担行政职能的权限，应该结合本市实际，以市级其他组织和区级其他组织为对象，予以行政职能授权，但业务范围跨市的其他组织除外，即市级地方立法可以授权在市民政部门和区(县)民政部门登记的各类其他组织承担行政管理职能，为全市及个区(县)提供行政管理服务职能。

三、地方立法赋予其他组织行政管理职能的内容问题

(一)地方政府行政职能的分析

1.发达国家地方政府的职能

世界各国对地方政府的职能具有不同的规定，如日本《地方自治法》规定，地方公共团体有权处理不属于全国性事务的各种地方事务，除了国防、外交、司法以及有关全国性的事务外，地方政府有权负责直接关系本地区居民日常生活的各种行政事务。日本地方政府的职权大致可归结为三类：第一类是地方财产管理权。地方政府有权保护、维护和使用属于地方公共团体的财产，如属于地方管理的学校、图书馆、博物馆等文化教育设施、体育场、文化馆等体育娱乐设施，医院、保健所、防疫站等卫生、医疗设施进行管理，对公园、广场、绿化地带、道路、桥梁、河流、码头及仓库等公共设施的建设、管理和维修等。第二类是公共事务处理权。地方自治政府有权处理本地区有关消防、卫生保健、环境保护、社会保障等事务，如制定医疗卫生计划，批准开设医院，保证药品及食品卫生，防止有害物质，清理垃圾，对大气污染、水污染、噪音、振动、恶臭等进行监控；有权管理地方社会福利事务，如开办老人之家，托儿所，以及为残疾人服务的公共设施等，举办社会保险事业，组织职业培训，实施就业对策等。与此相适应，地方自治政府也可以从事一些地方公用事业，如自来水事业、下水道事业、电气煤气事业、汽车运输事业等。第三类是行政执行权。地方自治政府负责办理户口、登记注册、发放居民身份证，领导地方警察，执行国家法律、法令和政策，编制地方预算和征收地方税，监督公债的偿还，管理地方财政等 。*北京太平洋国家战略研究所编著：《发达国家政府管理制度文库》，时事出版社2001年版，第203～204页。大多数发达国家地方行政职能的范围是较广的。

2.我国地方政府的行政职能

《中华人民共和国宪法》(2004年修正)第107条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。

我国地方政府职能在三个方面体现：一是在经济发展方面，二是在地方政治发展方面，三是社会层面。首先，就经济层面来说，地方政府是区域经济的组织者、调控者和服务者，承担着推动本地经济快速健康发展的重要职责。其次，在地方政治发展方面，充分发挥人民民主。地方政府是公众参与管理国家社会的重要环节和载体，可以通过地方政府，为地方民众的参与管理提供机会，也同时可以加深人们对政治制度的理解，地方政府在这方面具有重要的作用。最后，就社会层面上来说，地方政府更能够有效地了解和把握本地民众的偏好和需求，从而比中央政府更能有效地提供地方公共物品。每一个负责任的地方政府，都应该从本地实践出发，用适合本地方民众需求的处理办法提供地方公共服务，如公路、教育、卫生、供水、污水处理等，从而有效地提高地方民众的社会福利水平。*李运红：“我国社会转型期地方政府职能转变研究”，郑州大学2007年硕士学位论文，第10～11页。

就地方政府的行政职能来说，按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对地方政府行政职权的规定，概括为四种职能：一是经济调节职能。地方政府主要是针对市场失灵、为克服市场缺陷而采取的政府干预行为，综合运用法律、经济、行政等多种手段，矫正市场失灵。二是市场监管职能。市场经济条件下，地方政府一方面要进一步弱化对资源的控制职能，取消不合时宜的审批权、核准权、管理权和制约权，使企业真正成为市场主体。与此同时，地方政府必须行使市场监督管理职能，维护正常的市场秩序，确保公平与效率。三是社会管理职能。地方政府要加强社会管理，维护社会稳定，保障正常的社会秩序。四是公共服务职能。*周围：“地方政府行政职能边界探析”，载《三峡大学学报》(人文社会科学版)2010年第5期。随着工业化、城市化的快速推进，经济增长对良好的制度环境、公共基础设施和市场秩序等的要求越来越高，公民对高质量的教育、医疗、文化、卫生等公共产品的需要也日益增加，促使地方政府职能从原来更多地以经济建设为中心向提供更优质的公共服务转变。加大对教育、卫生、医疗、文化等领域的投入，改善群众生产生活条件，增进社会福利。

可以发现，地方政府的职能一方面是中央政府职能的延伸，同时地方政府又承担着具有地方特殊性的公共事务。苏州大学的孙荣华教授总结认为，地方政府的职能具有十个特征：即执行性(从属性)、相对独立性、多样性、动态性、有限性、法定性、服务性、衔接性、区域性和非对应性(非完整性)。从理论上讲，提供公共产品、完善公共服务是地方政府天职中的重要部分。*孙荣华：“我国地方政府职能的十大特点”，载《行政论坛》2008年第4期。就其中的多样性来说，由于地方政府辖区的不同特点，导致了地方政府职能内容和形式的多样性；就其中的服务性来说，服务是地方政府职能的主要特征与内容。地方政府职能的设置与履行，从本质上说是行政为民，即地方政府为人民服务、为社会服务、为国家服务。服务型政府是对地方政府角色的准确定性，在现代社会，政府在公共服务中的角色及其重要性已经发生很大变化，政府服务内容和方式的多变性已经成为大势所趋。而地方政府则更直接地面对服务对象，其服务职能将越来越增强。而这正与目前涌现出大量的服务型社会组织的宗旨、服务内容相契合，也具有了其他组织承担地方政府行政职能的可能性与可行性。

(二)地方立法赋予其他组织行政职能的内容范围及职权

基于以上的论述，对于省级地方立法和市级地方立法对其他组织承担行政管理职能的内容范围主要的应该从以下三个层面确定：一是其他组织的类型，前已论述，四种类型的其他组织都可以承担行政管理与公共服务职能；二是其他组织的服务内容，涉及各行各业、各类群体，且主要以提供公共服务职能为主；三是行政职能的属性，如政治职能、经济职能、文化职能、社会职能等。随着社会的发展，政府职能作用的领域由政治职能为重点逐渐向以经济职能、社会事务职能、科技文化职能为重心转移。

其他组织承担什么样的行政职能，一方面根据地方政府职能转变的发展趋势，充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，发挥各类其他组织的中介作用，实现多元主体善治的局面；另一方面，要根据山东省的其他组织自身建设情况和参与政府公共服务的具体情况而确定。由于其他组织参与政府行政职能在我国处于起步与探索阶段，山东省的各类其他组织自身发展情况差异较大，各地区、各行业的其他组织发展也有很大差异。

1.地方立法赋予其他组织行政职能的内容范围

早在2013年3月第十二届全国人民代表大会第一次会议上，国务院副总理马凯关于《国务院机构改革和职能转变方案》的说明中提到，“根据党的十八大精神和中央有关规定，《方案》提出，改革社会组织管理制度：一是逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会，以改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力。二是重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。民政部门要依法加强登记审查和监督管理，切实履行责任。考虑到政治法律类、宗教类等其他组织以及境外非政府组织在华代表机构的情况比较复杂，成立这些社会组织，在申请登记前，仍需要经业务主管单位审查同意”。*马凯：“关于国务院机构改革和职能转变方案的说明”，载人民网，http://theory.people.com.cn/n/2013/0311/c40531-20743262.html。这可以成为地方立法赋予其他组织承担行政职能的内容范围的一个依据。也就是说，地方立法应该主要赋予地方其他组织经济类职能、科技文化类职能、公益慈善类职能和城乡社区服务类职能。

从其他组织承担的行政职能的特征来看，一类是那些具有较强的专业性的职能，所谓专业性职能，指的是职能的行使过程中，需要一定的专业技术支撑，且是与行业有关的职能，如化工行业、信息行业、医药行业、航空航天行业、农林牧渔行业等，由于政府部门的工作人员大多是以行政学、管理学为主，如公共管理、人力资源、行政学、政治学、法学等为主，他们在从事一些专业性较强的行政职能时，可能难于开展或者阻力加大，造成成本较大、效率较低等问题，如环境监测、监管，化工行业安全监督，职业资格评定、评估，如会计从业资格评定、科学技术评奖等；另一类是一些具社会性特征的政府职能如慈善、养老、助残、赈灾、教育、卫生等服务职能，这些职能本身具有公益性，是其他组织参与面较大的职能，其他组织作为民间NGO行使职能，相对于政府而言，社会大众更愿意、配合、支持与合作，服务效率更高，工作开展起来较为容易。具有以上两个特征的行政职能可以授权其他组织行使。

目前而言，其他组织参与的政府既有的专业性和社会性职能较多，对于这两个领域的公共服务，其他组织具有政府部门所不具有的优势和效率。

在当前的发展阶段，基于我国的社会政治体制因素和其他组织自身发展状况，一些关系到国家安全、社会稳定、国计民生的重要职能还不能交给非行政机关即其他组织来做。这些行政职能范围包括：政治职能、监察职能、军事外交职能、公安职能、国家安全职能、保密职能、宗教职能、民族职能、财政职能、涉外职能等。

因此，地方立法授予其他组织的行政职能的内容范围，主要应以提供一些具有公益性、服务性内容的公共服务为主体的事项，可以按照《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定(草案)》(2013年)提到的重点培育、优先发展的其他组织的四大类，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类其他组织，山东省这四大类其他组织主要承担的是经济、社会公共服务活动。这些其他组织可以分步骤、分阶段地承担地方政府的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设、民政、计生等行政事务。以下分别叙述。

第一，行业协会商会类其他组织行政职能范围。

行业协会是市场经济中的结社形态之一，是作为市场主体的企业基于一定的经济关联性和利益共同性而结成的具有共同体特征的其他组织，是在企业自愿基础上结成的以保护和增进会员利益为目标的非政府其他组织。*王名：《社会组织论纲》，社会科学文献出版社2013年版，第135页。行业协会介于政府、企业之间，商品生产者与经营者之间，并为其服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调的社会中介组织，是属于《社会团体登记管理条例》中规定的社会团体一类。这类社会团体目前是我国其他组织组织中数量最多的一类，也是山东省内其他组织数量较多的一类。

《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定(草案)》(2013年)中提到，要“逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩”，2015年11月，民政部发布了《关于公布2015年全国性行业协会商会脱钩试点名单的通知》，已经确定了148家作为第一批脱钩试点单位，现在核准了25个部门主管的61家行业协会商会脱钩试点方案。这表明行业协会商会类其他组织将逐步淡出行政性，但因为这类其他组织发展较为成熟，各方面较为正规、社会诚信度较高，运作机制较为完善，是最有能力也最有可能承担地方政府的行政职能其他组织类型。

行业协会的服务内容，可以参考清华大学王名教授制定的行业协会的功能表共21项(见表一)，其是在对深圳、青岛、北京、杭州的实证调查基础上完成，调查问卷的前三位为培训、反映会员要求为会员维权、办行业刊物，说明目前大部分行业协会主要功能是为会员提供信息、维权、培训等。实际上，从政府层面来说，需要地方行业协会商会与政府合作从规范企业行为、执行行业标准、保障市场的正当性竞争等方面。因此，主要对行业协会的行规行约、技术标准、从业资格、产品认证、质量监督、竞争规范、产权保证等，作为行业协会的核心治理职能。这21项功能有的是基于对本行业企业的利益保护，有的则是对行业的规范与管理，笔者认为，可以借鉴王名教授的观点，地方政府授权行业协会商会，主要从事技术标准、从业资格、产品认证、质量监督、竞争规范、产权保证等方面的行政职能。

表一 行业协会的功能 *本表转引自王名：《社会组织论纲》，社会科学文献出版社2013年版，第148页。

第二，科技类其他组织行政职能内容范围。

科技类其他组织(社会团体)是科技工作者及相关科研、科技院校、科技型企业单位自愿组成的社会团体，是以促进科学技术发展发展、普及为宗旨的学术性、科普性社会团体，包括与科研活动相关的协会、学会等社会团体组织，具有学术性、行业性和专业性等特征。其基本职能包括科技智库汇集职能、学术研究职能、科技项目管理职能、科技政策协调职能、科技中介职能、科技创新引领职能等。应该发挥科技类其他组织在科技创新中的关键作用，调动科技类其他组织对创新的促进作用，和科技发展的决策咨询功能。具体到行政职能而言，按照《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定(草案)》的要求“除依照行政许可法要求具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业、行业需要设立的资质资格许可外，其他资质资格许可一律予以取消。按规定需要对企业事业单位和个人进行水平评价的，国务院部门依法制定职业标准或评价规范，由有关行业协会、学会具体认定”。科技类其他组织包括科技类学会、协会可以承担有关职业、行业的资质的规范与评价的行政职能，以及科技行政许可、科技行政奖励(科技奖励)等职能。

第三，公益慈善类其他组织行政职能内容范围。

这类其他组织主要是以基金会为主体但不限于基金会的组织形式，只要是按照《中华人民共和国慈善法》(2016年9月1日起实施)第3条规定从事“扶贫、济困；扶老、救孤、恤病、助残、优抚；救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；符合本法规定的其他公益活动”的都属于公益慈善类其他组织。从慈善公益活动的内容看，不独公益慈善类其他组织，还有城乡社区服务类其他组织。但本部分，我们主要以基金会为主要研究对象。在我国，基金会包括公募基金会和私募基金会，基金会主要从事的“一是救助灾害、救济贫困、辅助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；二是教育、科学、文化、卫生、体育事业；三是环境保护、社会公共设施建设、促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业”。*民政部民间组织管理局编著：《社会组织登记指引》，中国社会出版社2011年版，第114页。民政部2016年5月26日在官网上公布了《基金会管理条例(修订草案征求意见稿)》进行为期一个月的公开征求意见。意见稿规定了行业自律、社会监督、政府监管相结合的综合监管、将现行的基金会年检制度改为年度报告制度，加强对基金会的信用约束，探索建立信用记录、活动异常名录等制度等内容。由于基金会本身是一个专业性、公益性较强的法人组织，由此，山东省的基金会其他组织可以承担的行政职能应该主要从基金会的行业监管、过程监督以及法人或者非法人的捐赠、募捐等公益活动的行政监督检查、行政许可、行政奖励职能着手。

第四，城乡社区服务类其他组织。

城乡社区服务类其他组织主要是指社区基层社会组织，是指伴随着社区功能的逐步完善而发展起来的一种新型群众组织形式，是以社区居民为成员、以社区地域为活动范围、以满足社区居民的不同需求为目的，由居民自发成立或参与，介于社区个体组织(社区党组织和社区委员会)和居民个体之间的组织。*陈志卫、戴志为等：《新社会组织实践与研究》，中国社会出版社2008年版，第148页。这些其他组织的服务范围较为广泛(如前所述)，这样一些其他组织既包括了民办非企业，也包括一些在区(县)、街道备案的带有社团性质的“准社团组织”和既没有登记也没有备案的民间草根组织。目前，这一类其他组织是目前全国各地数量增长较快，大量的民间草根组织通过登记注册成为正式其他组织，但这类其他组织发展良莠不齐，是目前各地政府正在重点关注、培育和孵化的其他组织类型，社区其他组织在我国属于较为新型的其他组织类型，起步较晚，发展不够成熟。

因此，城乡社区其他组织首先是民办非企业法人，其次要发展较为成熟，这样的其他组织才能考虑承担地方政府行政职能。承担的地方政府行政职能主要是与民政部门有关的某些职能，如社区服务项目的评估、社区居民的福利政策、福利制度具体实施，包括老年人享受社区养老的筛查、残疾人的评定与享受福利服务的核定和核实，社区老年人或残疾人的康复护理标准的制定与筛选等职能。

需要明确的是，按照新修正的《中华人民共和国立法法》(2015年3月15日)第四章第72条规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”在市级地方立法赋予其他组织行使行政管理职能的内容主要应限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的内容。

2.地方立法赋予其他组织行政职能的权限规定

行政权限是指法律规定的行政主体行使职权所不能逾越的范围或界限。换言之，行政权限就是行政职权的限度。行政主体行使职权超越该“限度”，便构成行政越权，视为无效。行政权限分为纵横两大类。纵向行政权限是指有隶属关系的上下级行政主体之间权力行使范围的划分。横向权限是指无隶属关系的行政主体之间权力行使范围的划分。这种权限又可分为区域管辖权限和公务管辖权限。其他组织承担行政管理职能的权限，主要应该根据不同的行政职能所遵守的法律、法规而定。

由于我国其他组织承担行政管理职能的条件还不完全成熟，不完全成熟表现为：第一，虽然事业单位、社会组织自身发展较为成熟，也有能力承接行政管理职能，但社会团体与政府部门的关系还没有理顺，政社还没有完全分开，兼有政府和其他组织的属性。第二，一些自下而上形成的独立于政府部门的民间其他组织如社区其他组织目前自身建设与发展不足，承接政府的行政职能还不成熟。如果说，从理念和规划层面来考虑的话，地方立法赋予其他组织承担行政职能的权限需要慎重，需要小步慢走试探开展，只有待其他组织发展较为成熟时候，才能逐步扩大其他组织行使行政职能的权限。就目前来说，还不能给予其他组织太多、自由裁量较大的行政权限，而且行政权限是与承担的行政职能对等的，有什么样的行政职能，就有什么样的行政权限。

就几种最常见并且是重要的具体行政行为包括行政命令、行政征收、行政许可、行政确认、行政监督检查、行政处罚、行政强制、行政给付、行政奖励、行政裁决等，*罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》(第二版)，北京大学出版社2006年版，第177～261页。就目前而言，省级和市级地方立法赋予其他组织行政管理职能权限，以行政行为中的不直接体现国家意志和执行强制力为主的原则，原则上应该以服务性、专业管理性为主要特征，且行政执行过程中以羁束性行政权限为主，包括专业性行政许可、专业性行政监督检查，以及行政给付、行政奖励等为主。如行政给付这一行政行为，主要是一种物质帮助职能，行政给付的对象是法律法规规定的特定相对人，并且给付的标准，法律法规都做出了明确的具体规定，如有关最低社会保障费的数额、抚恤金数额等都是法律明确规定的，行政机关没有自由裁量的权力，根据有关的法律、法规，行政给付的形式可以分为抚恤金、特定人员离退休金、社会救济、福利金、自然灾害救济金及救济物资等。这些行政给付的标准，都有相关的法律、法规规定，如《残疾人保障法》《城市无着落的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》《退伍义务兵安置办法》等，其他组织只要按照法律法规中具体细则规定执行就可以。

(三)其他组织准入资格的原则性规定

如前所述，一方面是山东省其他组织的不成熟，另一方面，是目前地方立法特别是市级层面的地方立法尚不成熟，一些地方性法规的空白和法规的不完善。因此，对于其他组织承担行政职能所需要的资格，就需要高标准、严要求，重点考察其他组织自身，同时兼顾承担行政职能的特性，对其他组织准入资格的规定主要应该遵循以下六个原则：

1.法定性原则

首先，其他组织是经过正式登记注册的法人，由于目前没有登记注册的社会自组织数量庞大，正式的法人团体是承担政府行政职能的根本前提，只有具有法律资格的法人其他组织，政府才有可能授权其承担行政职能。其次，其他组织需要完全按照《事业单位登记管理暂行条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等行政法规的规定，形成完善的组织结构、登记管理、人力资源管理、财务管理、资金管理、税收管理、项目监管、行业自律、监督、评估等一整套的正式的运作制度，并且已经运行较为成熟。再次，其他组织成立时间有一定年限，期间应无不良信用记录，更无违反法律法规的行为。遵守法律禁止的行为，如禁止利益分配、禁止私人利益、禁止自我交易等行为。最后，其他组织是在我国设立的国内机构，不是国际性组织，从事的服务活动不涉及不同国家间的事务。

2.政治性原则

在目前的制度背景下，其他组织需要在思想上与行动上与中国共产党保持一致，党建工作开展较为成熟，具有完善党的组织结构，定期开展党的日常活动，不存在反党、反社会主义和分裂国家的动机和行为，也不存在拉帮结派影响社会稳定的行为。其他组织能够从国家和群体利益的大局出发，讲政治、讲党性、讲原则，敢于承担社会责任，以服务和奉献社会大众为目的。

3.能力性原则

主要从其他组织从事的服务内容看，其他组织应该在某一领域具备一定的资质和条件，具有相应的评定等级，并且有丰富的活动经验和服务能力，或者曾经受政府委托从事某一领域的服务，受到政府部门和服务对象认可，效果良好，或者得到在某一领域活动能力的全国性、全省性或全市性的资历证明或奖励，符合承担全省或者全市某一领域的职能的硬性规定和指标要求。

4.专业性原则

复杂多样的其他组织，在成立之初，就明确为自己定位，要么是基于某一特定行业领域开展的专业性活动如行业协会，其成员往往是该行业的资深人士，协会本身从事的活动也限制在该行业范围内，或者是针对某一特定人群开展的专业性服务活动，如残疾人协会开展的对残疾人的康复护理专业服务活动。该组织在某一领域具有普通群体或个体所不能具有的特殊专业性特长，并且已经开展了大量的专业性服务，在某一领域积累了丰富的经验，服务效果明显。因此，地方立法授权的其他组织必须是非常专业的其他组织类型。

5.公共服务性原则

其他组织服务的人群大多是社会边缘性群体，服务的活动与慈善事业、社会救助、环境、济困扶贫、人口、教育等问题有关，这些问题都属于公共性议题，受社会大众普遍关注。弱势群体存在普遍服务需求，是新公共服务理论背景下政府主要关注的公共性问题，也是目前多元主体共治背景下，政府和其他组织的共同关注领域，具有这样一些公共服务内容的其他组织，才是政府应该首先考虑的授权对象。

6.合作性原则

一方面，其他组织在服务内容及服务追求方面与政府的服务目标有契合之处，如赈灾救济，关涉道义与扶危救助的事业，目前单靠政府一方的力量已经不能满足受灾群体的需求，大量的NGO开展着和政府同质性的服务工作，大量公益慈善组织、社会服务机构在其中发挥了非常重要的作用，但由于体制和体制的限制，有些工作其他组织无法放开手脚，一些工作职能需要地方立法授权才能开展，这就需要政府改变服务方式，采取购买专业服务、专业岗位的方式；另一方面，合作性原则还体现为其他组织已经有与政府共同实施服务的合作经历和经验，并且合作开展服务，效率更高，群体更满意，例如施行了多年的政府购买社会服务、购买岗位、购买社会服务项目，以及公办民营、公建民营等成功的官民合作服务模式，这是地方立法授权其他组织承担政府职能的经验基础。

(四)地方立法赋予其他组织行政职能授权时的特殊要求

地方立法授予其他组织行政管理职能时，需要根据各地市情和经济社会发展情况的实际变化，适时调整一般其他组织的准入资格，做出一些特殊规定。主要有：

一是伴随政府职能转变的情况，需要在授权其他组织行使行政职能时候，调整其他组织的准入资格原则性规定。

二是遇到突发性事件和不可抗力的突发性事件、灾害、灾难，可以临时扩大地方立法对其他组织的授权，包括授权的职能范围和权限规定。

三是出现新的法律、法规，或现有的法律、法规的原则性内容发生变动时候，地方立法授权的其他组织行政职能的内容也需要随之发生修改和变更。

四是在一些新经济活动、新社会活动出现，伴随着出现的新型其他组织，可以在考察其他组织自身具体情况，在条件成熟时候，将地方行政职能授权这些新型其他组织承担。

五是由于各市的政府职能差异较大，各市可以根据市情特色及其经济社会变化，选择适合的其他组织授权行使行政职能。如青岛市海洋经济特色鲜明，则优先考虑授权海洋专业其他组织承担行政职能。

六是在地方立法不完善的背景下，应该避免授权其他组织承担多重行政职能的问题，在立法时应该充分调查，深入沟通，科学论证，避免权力、职能交叉现象。

七是在地方立法不完善的情况下，在行使行政职能过程中，应该考虑到作为行政主体的其他组织与其他行政主体其他组织和其他行政机关联合行使行政职能时，成立临时的多部门协调机制。

四、地方立法授权其他组织行使行政职能的程序问题

(一)地方立法授权其他组织承担行政职能的立法程序

从一般立法程序来看，立法程序内容多、范围广:在立法准备阶段，主要包括确定立法项目、采纳立法建议、接受立法创立、做出立法决策、确定法案起草机关、决定委托起草、起草法案等方面的程序；在由法案到法的阶段，主要包括提出法案、注册法案、法案列入议程、审议法案、大会报告、协调或协商有关问题、表决法案、复议法案、公决法案、批准法案、法案或法的备案、公布法等方面的程序。*周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第241页。

目前全国还没有对制定地方性法规的程序做统一规定，大致而言，地方性立法的制定程序主要包括：地方性法规的制定规划和计划、地方性法规草案的起草、地方性法规草案的提出、地方性法规草案的审议、地方性法规草案的表决和批报、地方性法规的公布。*周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第241页。而本文研究的地方立法授权其他组织承担行政职能，本质上就是地方立法的过程，立法程序自然与地方性法规的制定程序是一致的。只是立法内容主要是授权其他组织承担行政职能的一般规定。具体而言：

第一，地方立法授权其他组织承担行政职能制定规划和计划。省和市级立法机关应从地方经济社会的实际需要出发，尤其是考虑到前文叙及的其他组织承担的可能的行政职能来规划和计划，赋予哪些其他组织和承担哪些行政职能，并且根据实际情况，适时予以调整。

第二，地方立法授权其他组织承担行政职能草案的起草。由于其他组织种类繁多，涉及各行各业，各类人群，草案的起草除了需要主要由地方人大常委会专门委员会和工作机构、政府法制机构和政府其他有关职能部门、人民法院和人民检察院外，企事业、其他组织或者个人，也可以参与其中，提出建议。这个过程具体要经过以下几个步骤：一是确定起草单位和起草人员；二是组织调查研究；三是起草条文；四是广泛征求意见；五是将重大问题向省人大提出报告；六是提交有提议案权的机关讨论。

第三，地方立法授权其他组织承担行政职能草案的提出。在这一过程中，授权其他组织承担行政职能的草案既可以向地方人民代表大会提出，也可以向地方人民代表大会常委会提出。

第四，地方立法授权其他组织承担行政职能草案的审议。审议是立法机关对法案在反复论证的基础上，决定其能否最终成为法律的关键阶段，在这个阶段，需要做好：一是审议前的准备工作，如需要提前一段时间将法律草案发给代表；二是听取草案的说明并进行审议；三是专门委员会审议；四是审议地方性法规草案修改稿。

第五，地方立法授权其他组织承担行政职能草案的表决和报批。根据《中华人民共和国地方组织法》的规定，人大会议表决地方性法规草案，以全体代表的过半数通过，常委会表决地方性法规草案，以常委会全体组成人员的过半数通过。

第六，地方立法授权其他组织承担行政职法规的公布。

(二)获得授权的其他组织履行行政职能的程序

获得授权的其他组织成为行政主体，获得了行政执法权，被赋予了行政管理职能，但需要严格遵守行政程序的法律法规的规定，目前我国还没有一部统一的《行政程序法》。我省其他组织在履行行政职能时，应该严格按照《山东省行政程序规定》的规定，开展具体的行政行为。此外还应该按照《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国立法法》，以及国务院行政法规和部门规章以及地方性法规的有关规定。

根据前述其他组织承担行政职能的范围和权限的讨论，其他组织履行行政职能的程序应该以外部行政程序为主，外部程序是法定程序。*孙荣、徐红主编：《行政学原理》，复旦大学出版社2001年版，第176页。所谓法定程序，即是由法律加以明确规定，行政主体必须严格遵守的程序，行政主体实施行政行为时，违反法定程序将导致该行为的被撤销，同时是行政执法程序。

《山东省行政程序规定》第2条规定，本省各级行政机关、法律法规授权的组织和依法受委托的组织实施行政行为，应当遵守本规定。第14条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义行使行政职权并承担相应的法律责任。其他组织在履行行政职责时，需要严格遵守相关程序。下面从《山东省行政程序规定》的规定加以分析。

第一，明确管辖地域，明确管辖权。《山东省行政程序规定》第18条规定，行政机关的地域管辖权依照法律、法规、规章规定确定；没有明确规定的，由行政管理事项发生地的行政机关管辖。但是有下列情形之一的除外：一是涉及公民身份事务的，由其住所地行政机关管辖；住所地与经常居住地不一致的，由经常居住地行政机关管辖；住所地与经常居住地都不明确的，由最后居住地行政机关管辖；二是涉及法人和其他组织主体资格事务的，由其主要营业地或者主要办事机构所在地行政机关管辖；三是涉及不动产的，由不动产所在地行政机关管辖。对于行政管辖权的规定，第19条规定，行政机关受理公民、法人和其他组织的申请或者依职权启动行政程序后，认为不属于自己管辖的，应当移送有管辖权的行政机关，并通知当事人；受移送的行政机关认为不属于自己管辖的，不得再行移送，应当报请共同上一级行政机关指定管辖。第20条规定，两个以上行政机关对同一行政管理事项都有管辖权的，由先受理的行政机关管辖；发生管辖争议的，由共同上一级行政机关指定管辖。情况紧急、不及时采取措施将对公共利益或者公民、法人和其他组织合法权益造成重大损害的，行政管理事项发生地的行政机关应当进行必要处理，并立即通知有管辖权的行政机关。以上对地域管辖权和事务管辖权的明确规定，其他组织在行使行政职能，必须参照执行。

第二，针对具体的行政职能的执法程序，依据具体的法律规定执行。以行政给付这一行政职能为例，一般来说，法律规范对行政给付的对象、条件、标准、项目、数额等都做出具体规定，作为行政主体的其他组织不能任意给付，如青岛市城乡居民最低生活保障金的发放，如果由其他组织作为青岛市城市低保金管理的行政服务主体之一，则需要严格按照《青岛市城市居民最低生活保障工作规定》的具体规定来执行，如该规定第四章中，城市低保对象的确定第19条，申请城市低保的人员，必须同时具备以下条件：一是有户籍所在地常住非农业户口；二是共同生活的家庭成员月人均收入低于当地城市低保标准。第五章家庭收入的确定，第22条家庭收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入的总和。货币收入包括工资、奖金、津贴、补贴，以及现金发放的劳保福利、一次性安置费、经济补偿金(含自谋职业)或生活补助费、离退休金、中心退养基本生活费、失业保险金、存款及利息、有价证券及红利、特许权使用收入、租赁房屋收入、接受馈赠和继承收入、赡养费、抚养费、扶养费、第二职业收入、自谋职业收入和其他一切应计入的收入。实物收入按市场价折款计入家庭收入。由此可见，其他组织在具体行政行为中，多是以行政执行者的角色出现，行政行为有现成的标准参照执行，尽量避免使用自由裁量的权力。

五、地方立法授权其他组织行使行政职能的监督机制

其他组织一旦被立法授权就成为独立的行使行政行为的行政主体，其行政行为就处于行政法律关系中，即其主体是以行政主体的资格出现，必然要受到行政监督。被授权的其他组织的行政违法与国家行政机关一样，需要承担相应的行政责任。目前，山东省其他组织发展中存在能力不强、效率不高、管理不规范、机制不健全等问题，一定程度上阻碍了其他组织承担政府职能的发展。即使是发展较为成熟，在理论上说能够承担行政职能的其他组织，也需要加强监督和监管机制，一开始就从根本性的制度和体制上约束和规制其他组织承担行政职能的行政行为。

(一)地方立法授权其他组织行使行政职能的监督主体

行政监督的主体是具有监督权限的国家行政机关以及国家权力机关、检察机关、审判机关、政党、社会团体和人民群众等。地方立法授权其他组织行使监督的主体既包括行政主管部门、行政监督机关地方人大，还包括行政相对人、利害相关人等。

1.行政主管部门

行政主管部门的监督一般是指职能监督，即政府行政职能主管部门，在其职能范围内对承担一定行政职能的其他组织实行的工作监督，如省民政厅、市民政局对其他组织在行使行政给付这一行政行为时的业务监督，省科技厅在行业协会给予某一企业的行政确认的行政行为的业务监督。行政主管部门的监督主要以业务内容为核心的专项监督，是本级或上级主管行政部门对其他组织行使行政职能时的监督。

2.地方人大的监督

其他组织作为授权行使行政职能的行政主体，其行政权力是地方权力机关地方人大及其常委会授予的，受地方权力机关领导，要自觉接受监督，在地方人民代表大会及其常委会开会期间，代表和委员有权依照法律规定的程序对其他组织及其他组织有关负责人提出质询，了解并监督其他组织的行政职能，消除不适当的行政行为，以保障其他组织按照法律法规、规章的规定准确、全面地执行应有的行政权力、承担相应的行政责任。例如在基金会其他组织在救灾救济行政行为中，承担发放善款的职能，但是如果程序不合规，或信息不透明，或发放金额有差错等问题，地方人大就可以行使行政监督权利。

3.行政相对人

行政相对人是指处在行政管理法律关系中的个人、组织，作为个人、组织，无论其权益受到行政主体行政行为的直接影响还是间接影响，都是行政相对人。行政主体和行政相对人构成了行政法律关系，现代依法行政的原理，要求其他组织这一行政主体依法行政，不能侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，不能侵犯行政相对人的利益。行政相对人可以监督其他组织的人浮于事、办事拖拉、不负责任、推诿扯皮等官僚作风，监督其他组织利用手中行政职权谋取私利、行贿受贿等，行政相对人作为非常有效的监督主体，依法享有对行政主体及其工作人员实施的违法、不当的行政行为有权提出批评、控告、检举的权利，并有权就如何改善行政主体的工作和提高行政管理和服务质量提出建议、意见。它包括批评权、申诉权、控告权、检举权、建议权等。

4.利害相关人

行政法律关系中，除了行政相对人这一行政关系主体外，还有利害相关人。一般认为是权益受到行政行为侵害的直接当事人。授权的其他组织在行使行政职能时，如果存在行政违法行为，可能的后果之一是实施的行政管理行为直接侵犯了利害相关人的利益，利害相关人也可以通过行政诉讼的方式解决。例如在给城乡居民最低生活保障金发放这一行政给付的行政行为中，其他组织由于渎职或其他非正常原因，没有给予符合条件的低保居民低保保障金，导致其生活不下去，损害了低保居民的利益，低保居民可以行使行政监督的权利。

(二)地方立法授权其他组织行使行政职能的监督对象

所谓行政监督的对象，一般而言，是以行政机关或被授权的非行政机关的抽象行政行为和具体行政行为为监督对象，对授权承担行政职能的其他组织监督的主要是具体行政行为，如行政确认行政行为，对事实的行政确认，其他组织行政主体对某项事实的确认，如对违反环保违反行为性质的确认，但是这一行政确认的行政行为是否准确、适度，符合有关法律法规的规定，需要得到监督。

行政合法性原则，又称依法行政原则，是指所有行政法律关系当事人都必须严格遵守并执行行政法律的规定，一切行政活动都必须以法律为依据，任何行政法律关系主体不得享有法外特权，越权行为是无效行为，违反行政法律规范的行为应导致相应的法律后果，一切行政违法主体必须承担相应法律责任。行政合法性原则同样适用于作为行政主体的其他组织。对行政对象的监督可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政复议法》等法律法规。

1.监督其他组织的行政行为合法性

由于授权其他组织承担行政职能处于探索阶段，一方面在授予适当行政职能的同时，还要充分考虑到其作为非行政机关行使行政行为的实体合法性问题，也要考虑到程序合法问题，以及具体的行政行为合法性问题。其他组织在一开始承担行政职能时，一定会面临行使行政权力的不当、过当或不足等问题，以及是否按照有关法律法规正确地行使了行政职能，其行政行为合法性问题如何，这些都需要有关行政主体进行监督。

如前所述，在目前山东省其他组织发展现状下，有些行政职能尚不易由社会组织来承担，如行政命令、行政征收、行政强制等行政执法行为、行政裁决、行其他组织政仲裁、行政调解等行政司法行为。目前行政监督的对象主要是适合由其他组织承担的一些行政奖励、行政给付、行政资助等其他行政管理行为。

2.监督其他组织相关负责人及工作人员行政行为的合法性

被授权的具备行使行政职能的其他组织作为行政主体，其他组织负责人及其工作人员作为其他组织这一行政主体的具体行为人，在履行行政行为时，一旦具有行政违法行为，将与其他组织一样承担行政法律责任，渎职、失职和一切违法行为都应受到法律的追究，造成行政相对人合法权益损害的，要依法予以赔偿。

3.监督其他组织履行职责的效率

其他组织在履行行政职能不存在行政违法的情况下，如果存在行政成本过高、效率低，服务群体不满意等问题，就从根本上违背了地方立法授权其他组织行使行政职能的初衷，达不到多元主体共同参与地方治理，提高服务效能、使社会大众满意的目标。因此，需要制定相关的评价和监督指标，对承担地方行政职能的不同行业、不同类别的其他组织的履行行政职能的效率进行测量和评估，以不断改进其他组织履行行政职能的效率。

论 文 ⦾梁漱溟新儒家法律思想研究⦾边疆多民族地区的“合作治理”⦾困境与治理:涉法涉诉无理信访中的行动逻辑⦾英国设立最高法院的法政动因⦾拉美国家人权监察机构在国家政治转型中的作用

《政治法学研究》

*陈为智，法学博士，青岛科技大学法学院副教授。