江西省水行政执法机制研究

万晨

摘 要：水关系民生大计，涉及社会生活的方方面面，是以水行政执法直接反映了政府与公众的直接关系。随着生态江西、法治江西建设的深入进行，建立在经济价值保护基础上的水行政执法无法适应生态利益保护的需要，因此进行必要的变革迫在眉睫，基于此江西省水行政执法应当以经济价值保护与生态价值保护并重，建立以生态综合执法理念为指导思想，建立多元化、体系化和联合化的水行政执法机制。

关键词：水政执法；执法理念；水行政联合执法；多元化

一、江西省水行政执法机制现状分析

（一）江西省水行政执法法律法规现状

江西省先后制定了一系列的地方性法规和政府规章。在水行政执法程序上，制定了《江西省水上治安管理条例》、《江西省水行政审批事项下放委托办理若干规定》等，规定了水政执法主体、职权范围及执法程序，同时划定了各级水行政主体的管辖范围。在水政执法管理上，制定了《江西省农田水利条例》、《江西省水利工程条例》、《江西省抗旱条例》和《江西省赣抚平原灌区管理条例》等，从农田水利、河道、抗旱和灌溉等四个方面，对水资源的保护和利用及水行政管理做出了原则性的规定，在水政监督上，颁布了《江西省水政监察规定》、规定了具体行政部门的监察职责、监察程序、监察方式和监察范围。

（二）江西省水行政执法机制存在的问题分析

1、执法依据原则性规定较多，操作性不强

法律法规与现实的脱节——在没有明确的规定下或者规定不明的情况下，水务行政执法如何介入。如对于已经发生或即将发生水事违法行为的处理和水行政信息的公开，法规大多使用“及时”、“限期”等原则性词汇，并没有说明具体的期限，如《江西省水政监察规定》第二十一条第三款和农田水利条例的第八条。此外，在法律责任方面，对水行政主体的规定大部分都只有一条原则性的规定，在实践过程中，因为没有明确的法律法规，相应的处罚不具有操作性。所以，在制定与法律相配套的法规时，要结合江西省的现实基础，发现问题、突出难点、提出方案再解决问题。

2、执法机关职权交叉、执法机制单一

水具有流动性、区域性和整体性的特点，水行政执法往往会涉及到多个行政部门。此时，就会出现行政机关职权交叉，权责不明的现象。就江西省而言，其水利机构设置权限不明，在水行政执法过程中，水事案件的发生可能涉及渔政部门、水利部门和公安部门，那么，当相关行政机构出现职权冲突或者职权不明的情况下，对水事案件的处理模式有两种即分开执法和联合执法如。在实践中，水行政机关采取分开执法的方式，但是会出现案件重复、调查重复、取证重复的现象。鉴于此，水行政机关应当在“生态江西、法治江西”主题下联合执法。

3、执法监督主体模糊，途径较少

《江西省水政监察规定》中规定县级以上水行政主管部门的监督职责和监督内容，并且设立了水政监察大队为监督机构。在实践过程中，水事案件的发生，会涉及多个行政机构，进而会出现“多头执法”的现象。比如2015年发生的永修县九合乡800亩农田发生内涝和乐安县龚坊镇临时围堰被洪水冲垮两个案件①，涉及多个水利、渔业等部门，在出现管理空白区或者多个部门都具有执法权的时候，相互推诿，便出现了监督的盲区，而上述的案件的发生，正是因为出现了监督的漏洞。

二、国内外水行政执法机制比较分析

在水行政执法问题上，诸如田纳西河、莱茵河、长江、辽河等河流或跨越国别，或跨越行政区划，因其重要的地位，其行政执法研究起步较早，通过一系列措施的实施，取得良好的执法效果，对江西省的水行政执法提供了重要的借鉴意义。

（一）以环境保护为中心，建立生态理念

美国田纳西河流域在管理与开发之前，由于当地居民过渡开垦和不节制的利用，造成田纳西河流域水土流失严重，土地贫瘠，水资源污染严重。在此背景下，美国以保护田纳西河为中心，树立环保理念，根据实际情况对田纳西河进行综合治理。就国内而言，长江流域和辽河流域的治理也有着相类似的背景，都是因过度开发和不合理的利用而导致出现环境危机，当地政府意识到不能用环境的牺牲来发展经济，所以政府在对黄河流域和辽河流域的治理建立了环境保护为中心的生态理念。

（二）以流域管理为基础，建立执法体制

综合国内外经验来看，对流域的管理首先是从两个层面展开的——建立配套的法律法规体系和明确执法主体的权限。美国国会在法律上确立了该流域的重要性颁布了《田纳西流域管理法》，并成立了相应的管理局，在法律中明确了该流域的管理机构和管理职责，对各项具体职责进行了详细的规定.而长江流域和黄河流域的治理首先都进行了相关立法，完善法律法规体系，如颁布了《长江河道管理条例》。②其次，授予相关水行政机构主体资格，划定职责范围。“三定”方案③明确了长江流域水行政主管权限和职责④，《辽宁省流域管理条例》，明确了水行政机构的管理区域和体制，从河道、防洪、抗旱等方面对辽河进行保护和管理。

（三）以常态和专项相结合，建立执法模式

在以生态文明为主题的今天，流域执法模式应当采用更多的形式，而不是一味的遵循传统。长江流域和辽河流域都根据自身情况建立了水行政执法联合机制：辽宁省着重从外部环境建设和内部机制完善两个方面完善水行政执法机制，比如通过树立水利建设和管理的法制观念和健全管理机制、自我发展和保障机制、自我约束机制。江苏省以流域管理与行政区域管理相结合的管理体制为指导，建立水行政执法联合运行机制。江苏省通过“一江二道三湖” 专项执法活动、汛前专项执法检查行动、“百湖执法大检查” 专项执法活动、省管湖泊联席会议制度建立的三种联合执法运行模式——流域（区域）性水行政联合执法运行机制模式、日常性水行政联合执法运行模式和专项性（突击性）水行政联合执法运行模式。

三、完善江西省水执法机制的对策建议

（一）执法理念——确立综合生态执法理念

我国经历了土地文明时代和自然资源文明时代，在以生态文明为主题的今天，应当确立综合生态执法理念。综合生态执法理念，将生态系统、综合与执法理念三者结合在一起，即在行政执法过程中，综合对待生态系统的各个组成部分的需要和价值⑤，将整个局域内的自然资源、自然生物和自然环境作为一个整体（生态系统）进行保护和管理。在水行政执法过程中，体现在从功能、结构和程序上的相互作用，从环境整体性的角度出发，针对水资源自身特性，将综合生态执法理念进行到底，创新执法手段，从而优化行政资源的配置，优化资金结构，完善运行机制，进而达到保护水资源，将水资源转化成绿水青山的财富。

（二）执法依据——完善水利法律法规体系

在水执法机制中，作为在全国范围统行的法律《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《河道管理条例》和《取水许可制度办法》等，有较多的原则性规定，在实施过程中，需要结合江西省具体省情，制定相应的地方法规。将地理位置、环境现状等因素纳入考虑的范围之内，对于不配套的地方进行修改、对于没有规范到的区域或者新的情况进行规定、对于陈旧不符合时代的进行删除，尽快完善相应的法律法规体系。比如上文提出有关排污口设置的问题，本文认为，应当遵循“先证后许”的原则——要先办理排污口的证明才可以申请排污许可。此外，要明确机构与机构之间，机构内部与机构内部之间的权责关系，明确水行政执法的程序、职责范围和相关的制度，形成统一的，权责分明的执法体系。

（三）执法方式——建立水行政联合执法方式

由于传统的行政管理和行政处罚是相分离的，这种分离在客观上造成了监管与处罚衔接不了的问题。由于各部门相互之间信息的闭塞，而水域又具有流动性和区域性的特征，导致在水事违法案件中，水行政机关面临调查难、取证难的情形。为有效解决这一问题，可以建立水行政执法联合机制。水行政执法联合机制需要从下文几个方面进行构建：首先，是构建横向联合机制和纵向联合机制。横向联合机制是指水务行政部门与其之外的政府职能部门建立起长效的联合机制，联合司法体系、公安体系和环保部门，建立水资源信息资源共享平台，从横向形成联合机制；纵向联合机制是指在水利行政各部门之间的联合，加强流域管理与区域管理的联合，调动部门的积极性，加强各县级的水利行政执法部门的沟通，就各自区域内先进经验交流，发现自己的不足，再提出解决方案，提高水政执法效率形成上下联动机制。其次，要进行水利专项执法联合机制。水由于具有流动性和跨区域性等特点，往往水事问题比较复杂，且水事问题呈现多样化的趋势，专项执法联合机制更具有针对性，对于水域质量的检测和保护也有了强有力的保证，对某些将要或正在损害水资源及其设施也起到了很好的警钟作用，并能及时有效的解决水事事件。

四、结语

随着生态江西、法治江西建设的全面展开，水作为环境要素的一种，是维持生态系统稳定的重要因素，在水性质执法过程中，实现从经济利用到经济利用与生态保护并重的转变，建立生态综合执法理念势在必行，以此理念为指导，执法主体和执法模式也做出了相应调整。执法目的的转变，水生态利益的凸显，既是建设生态文明社会的需要，也顺应了绿色发展的时代要求。

注解：

① http：//news.163.com/15/0415/07/AN7NFRFE00014Q4P.html，2016年5月20日访问。

② http：//news.jcrb.com/jxsw/201204/t20120409_839380.html。2012年4月9日。

③ 注释：2002年中央机构编制委员会办公室（简称“中编办”）批复流域管理机构的“三定”方案。

④ 魏显栋：“长江流域水政执法监督的实践与思考”，《人民长江》，第45卷第23期，2014年12月。

⑤ 蔡守秋：“论综合生态系统管理”，《甘肃政法学院学报》，第86期，2006年5月。

参考文献：

[1] 张树义.《行政法学[M].中国政法大学出版社

[2] 张千帆.宪法学导论[M].法律出版社.2004.

[3] 左顺荣.实现洪泽湖水行政“省管”的法律思考[J].水利发展研究，2008（5）.

[4] 腾建仁.长江流域水政监察实践与思考[N].人民长江报.2013-01-26.