新预算法实施后基层审计工作的新特点

刘秀慧

摘 要：党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法，建立现代财政制度。新修订的预算法，全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神和为我国建立现代预算制度提供了较好的法律基础。新修订的预算法实施一年多以来，对政府审计的重点内容，审计依据，审计处理、审计公告等产生了一系列影响。本文就新预算法对基层审计工作的几点影响进行分析，以期更好地促进基层审计工作。

关键词：新预算法 全口径预算 地方政府债务

1、全口径预算对基层审计产生的影响

1.1 全口径预算概念提出

新预算法第四条明确规定，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，不允许游离于财政收入外的任何政府财政性质的收入列收列支。这些预算的内容由过去的只关注“一般公共预算”增加为“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”等内容，这一改变，把政府的全部收支都装入了预算法的“菜篮子”。

1.2 全口径预算执行审计的新特点

一方面，全口径预算执行审计的监督范围大大扩大了，由原来的只关注一般公共预算，扩展到一般公共预算、政府性基金预算收支、国有资本经营预算、社保基金预算等所有政府性资金、资产以及资源。相应的审计由原来的预算执行审计和原来的专项调查、专项资金审计相分离的审计程序应该适应新政策的变化，预算执行与专项调查、专项资金审计相结合，预算执行审计的过程应该包含国有资本经营预算的审计、社会保险基金预算的审计、政府性基金预算的审计等。虽然在过来的一年多时间里，一部分基层预算单位还没有将全口径预算这一改变提高到一定高度的认识水平上来，但相信随着全口径预算的逐年深入以及预算执行审计的进一步规范，各预算单位会逐步规范所有收入、支出的预算管理。

另一方面，全口径预算形式下，政府实施预算管理重点有所不同，预算执行审计的重点也发生了转移，政府财政部门更加重视对支出的管理，而过去只关注对收入的管理。预算执行审计也由过去的收支审计为重点向现在的以支出审计为重点发生变化。全口径预算形式下，审计部门在进行预算执行审计的过程中更加关注政府职能的履行情况，关注政府在社会管理、市场监督、公共服务等方面发挥的作用。

2、地方债务对基层审计产生的影响

2.1 允许地方政府举债

1994年《预算法》第二十八条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而根据审计署2013年底发布的全国政府性债务审计结果，我国地方政府债务总计将近18万亿元，这一数据已经超过当年GDP的30%，更值得注意的是这近18万亿元的政府债务大多数未纳入预算管理，脱离了中央和同级人大监管，局部存在风险隐患。

新修订的预算法虽然允许地方政府举债，但是对政府债务问题也做出了具体的规定，即：一举债主体，必须是经国务院批准的省级政府；二债务用途，必须是用于公益性資本支出，不得用于经常性支出；三举债方式，只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措；四控制风险，提出“量入为出，收支平衡”的预算编制原则，并要求国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制和责任追究制度。

2.2 允许地方政府举债对基层审计的影响

新预算法将地方政府举债上升到法律层面，使审计有了法律依据，然而对于基层审计人员来说，我们审计的对象是市、县及县以下的预算单位，而政府债务的举债主体则是经国务院批准的省级政府，因此这一条对我们并不适用。但是基层政府债务大量存在已是不争的事实，一些预算执行单位存在还款来源没有保证的情况下盲目借贷、债务筹措失控、帐外债务的情况。笔者认为对基层政府债务的审计应该借鉴新预算法关于地方政府债务的规定来进行，首先应该将债务纳入审计范围，过去由于一些政府债务不入账，审计便对其置之不理，现在根据新预算法中关于“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”的规定也应该对其进行审计；其次，应该按债务用途、举债方式、债务规模进行统计；再次，要对债务风险进行评估，对政府提出相应的预警报告。

3、支出预算约束硬化对基层审计产生的影响

3.1 支出预算约束硬化

原预算法规定预算审查重点是收支平衡，为了贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，新预算法向支出预算和政策拓展。第十二条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第三十七条规定严格控制机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。

3.2 支出预算约束硬化对基层审计产生的影响

一、原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入三种情况规定了法律责任，并且不够具体。新预算法增加了违法违纪情形，加大了责任追究的力度，在第92、93、94、95四条里，以一一列举的形式详细规定了法律责任。支出预算约束的硬化和法律责任的明确，为审计处理意见与预算问责制度落到实处提供了更明确的法律依据。

二、由于预算的细化、支出约束的硬化，各预算单位也相应出现了许多新的对策来应付“严格控制机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出”的规定。例如：部分预算单位通过虚报申请零星工程、技改及其他专项的方式，套取或转移预算资金用于日常开支；部分预算单位利用审计对基层预算单位的财政审计监督尚未做到全覆盖，将行政收费、处罚的权利下放到所属的下属单位，收入下沉到下属单位，使用资金时，由下属单位办理；再比如有些单位将会议费、科研费等挂在宾馆饭店用于消费等等。这就要求审计人员该表过去财政预算执行审计与部门预算执行审计、专项直接审计联系不紧密的局面，整合审计力量，统一进驻财政部门和被审计单位实行上下联动和联网审计。运用调查方法，从政策、制度、管理等方面分析被审计单位预算支出的特点，重点关注经济活动中存在的异常现象与预算执行中出现的异常变化，分析问题产生的深层次原因。

3、总结

我国政处于全面深化改革时期，新预算法的制定和实施为审计提供了新的法律依据。基层审计又具有各自的独特性，这就要求基层审计要在实践中发现问题并提出整改意见，推动新预算法是实施。

参考文献：

[1] 姚彤. 新《预算法》解读[M]. 南京.东南大学出版社，2015.

[2] 胡立勇. 新预算法对基层财政的影响[J]. 经济与社会发展研究，2014（12）.