农村社区建设：由管理向治理变革

曾小川

（西华大学 政治学院，成都 610039）



农村社区建设：由管理向治理变革

曾小川

（西华大学 政治学院，成都 610039）

［摘 要］农村社区建设是我国社会主义新农村建设的重要组成部分，对推动农村经济发展和提高农民生活水平有着重要的影响。随着农村经济、政治、文化及社会结构的变化，以政府为主导的单一管理模式逐渐暴露出诸多问题，而以多元主体参与的新型治理模式却适应了农村的发展，农村社区管理模式和建设模式的变革也就成为必然。通过推进农村社区治理模式的改革，可以进一步促进农村社区的建设和全面发展。

［关键词］农村社区；管理；治理

“社区”一词最早由斐济南·滕尼斯定义为:“由同质人口组成的、关系亲密、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体”，这一定义用在我国的农村社区上同样比较贴切。我国农村社区一直随着时代的发展不断变化发展着，当前很多地方也开始了对农村社区治理模式的探索，但总体而言，我国农村社区的建设仍推行管理模式，这一模式的种种问题制约了农村社区的建设和发展。

1　我国农村社区管理的现状及其问题

1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式将村民自治制度引入法律轨道，为农村社区治理奠定了制度基础和群众基础。而当下农村社区的建设模式还不是多元主体共同参与的网络治理模式，仍是一种缺乏参与、缺乏合作的管理模式，存在着诸多问题。

1.1管理方式落后，民主制度落实不到位

目前，我国村民自治主要包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这4个方面，村民自治制度主要是通过村委会及村民小组等形式来保障村民的参与权和推动农村事务的公开。然而在我国很多农村地区尽管采取了这一自治模式，实际上仍沿用了传统的管理方式。很多地区村委会也没有发挥应有的作用，并未定期召开村民会议，一些村务活动常常是部分干部说了算，未做到及时公开，还缺乏相应的监督机制。这就无法保证村民的自治权，村民自主这一民主制度就没有落实到位。

1.2农村社区居民缺乏主体意识，参与积极性不高

在村民自治制度中，村民本应是农村社区建设的主体，但受主客观因素的制约，大部分农民对农村社区建设缺乏参与积极性，“面对农村社区推行的政治民主建设，村民广泛存在着村民政治冷漠现象”。从主观因素来看，农民受自身知识水平、法制意识限制，缺乏民主观念和参与热情。从客观因素来看，受我国几千年来“官本位”思想的影响，农民形成一种“唯官是从”的习惯性思维。尽管当前赋予了农民自治的权利，但很多农民仍然认为作决策的应该是部分干部而不是自己，对于农村社区重要事务他们更愿意采取一种观望的态度而不愿意“出头”，甚至对于侵犯了自己利益的事情，也选择忍气吞声。

1.3农村社区资源利用率低，缺乏资金、人才、技术等支持

随着我国经济的发展，城乡之间的差距进一步拉大，农村大量劳动力流入城市，使农村社区缺乏规划者、引领者和建设者，影响了农村社区的建设。而受传统管理模式的影响，社区建设无法调动参与主体的积极性，导致了农村社区的资源闲置和流失，使我国农村丰富的资源和广阔的市场难以发挥其应有的作用，进一步制约了农村社区功能的发挥，不利于农村社区的建设。

2　农村社区由管理向治理变革的必然性

传统的农村社区管理模式已经无法适应农村社区建设的要求，而治理理论却为人们提供了一条改革思路，治理模式不同于管理模式，它要求各主体能够分享公共权力，共同管理公共事务。这一理念同样适应当前农村各方面的情况，有助于农村社区的建设。

2.1农村经济发展、农民收入提升为治理模式的推进奠定了经济基础

一方面，随着农村经济发展以及农民收入的提高，农村社区居民的需求已经不仅仅停留在物质层面上了，他们希望了解更多的国家政策、法律法规以及自己所享有的权利，逐渐形成了一定的参与意识，这为推动村民的自治开启了一个良好的开端；另一方面，农村经济的发展，吸引了一部分资金和人才的流入，同时也吸引了一些民间组织的进入，其中经济性的民间组织呈现出较好的发展势头，反映了农村经济的发展确实为实现多元共治奠定了基础，开拓了广阔的空间。

2.2政府政策支持为治理模式的推进奠定了政治基础

过去农村和农业为推动我国的城镇化和工业化做出了突出的贡献，随着我国整体经济发展水平的提升以及国家对粮食安全的重视，国家开始扶持农业。2003年全面取消农业税这一政策改变了传统的建立在税费收取基础上的农村社区管理模式，扭转了乡镇政府乱收费的状况，缓和了干群矛盾，也推动了基层政府职能的转变，这就为治理模式的推进奠定了良好的基础。同时，随着我国执政为民理念的不断推进，农村发展道路的选择也必然要作出新的调整，以人为本的目标要求基层政府转变“大包大揽”的观念，树立服务意识，协同社区居民、企业和非政府部门共同致力于农村社区的建设。

2.3农村社区建设的复杂性要求实现多元治理

过去农村社区是一个封闭而同质的乡土社会，是一个“熟人社会”，是一个“无法”的社会，是一个“礼治”的社会。然而，随着社会的变革和发展，大量的农民选择到城市务工，打破了封闭而同质的农村社区结构，增加了农村社区的流动性，使农村社区结构逐渐向开放性、异质性和流动性转变，改变了传统的礼治秩序。当前农村社区的建设就同时面临着发展问题和秩序重建的问题，要实现农村社区的有序建设，就必须寻找一条新的治理途径，只有这样才能调动各参与主体的资源和积极性，更好地应对农村社区建设中不断出现的问题。

3　实现农村治理转型的对策

农村社区建设的迫切性和复杂性，要求从根本上改革之前的管理模式，推动农村社区的治理改革，调动多元主体的参与积极性。

3.1优化基层政府职能，发挥政府的主导作用

改革传统的管理模式并不是忽视政府的作用，而是要更正之前越位、缺位以及错位的现象，发挥好政府在整个治理系统中的主导作用。首先，应该建立和完善相关法律法规让相关政策更加具体、更加贴近实际，使乡村社区建设做到有法可依；其次，乡镇基层政府要依照法律法规来行使手中的权力，根据当地的特色对农村的建设进行科学的规划，调动其他参与主体的积极性，共同致力于农村社区的建设；最后，基层政府还要转变管理理念，树立服务意识并努力提升基层干部的综合素质。

3.2提升农村社区居民的主体意识，调动村民参与社区建设的积极性

村民是农村社区建设的主体，农村民主治理的根本目标是村民自己依法管理村务，在地方政府的帮助下最终依靠村民自己达到善治。在村民自治条件成熟的地区，基层政府应该放手发动群众，充分保障群众的自治权。在一些自治条件不够成熟的地区，在保障农民物质利益的基础上，加大对国家政策、法律法规和村民权利的宣传，增进村民对自治的了解，逐步推进自治制度。只有让村民切实感受到参与治理的好处，才能带调动他们的参与积极性，为社区建设贡献自己的力量。

3.3完善基础设施和服务体系，优化投资环境，吸引人财物的进入

农村社区的建设离不开人才、资金、技术以及物资的支持，然而当下在很多农村地区由于基础设施条件差和服务体系配置不齐全，难以吸引人财物的进入。因此，围绕农村社区需要不断完善农村社区的基础设施和服务体系就变得很有必要。只有这样才能彻底改善农村的投资环境，吸引企业和民间组织加入农村社区的治理行列中，从而针对农村社区提供更多农民需要的公共产品和公共服务，提高社区建设效率，节约社区建设成本。

3.4鼓励农村社区中民间组织的发展，特别是农村社区社会工作的介入

民间组织是政府与市场之外的第三股社会力量，对农村社区的建设同样有着不可忽视的作用。民间组织成为基层政府和村民之间的桥梁，可以沟通和协调干群关系，还可以弥补基层政府和企业功能的缺失，满足农村居民部分物质和精神需求。因而，要鼓励农村社区中民间组织的发展，推动社会工作在农村社区的开展，既可以针对农村群体、家庭或者个人开展不同形式的社区服务，也可以针对贫困地区开展扶贫公益活动等。这既满足村民的部分需求，又可以将一些需要、问题反映给政府，共同推动农村社区的建设。

农村社区的建设是一项系统的工程，它需要政府、村民、企业和民间组织的协调治理才能推进农村的政治、经济、文化、社会及生态各个方面的协调发展。同时，农村社区建设也是一项长期的工程，仍需要不同地区针对当地特色不断地探索适合当地发展机制，更好地推进农村社区的有序治理和全面发展。

doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.142

［中图分类号］C912.82

［文献标识码］A

［文章编号］1673-0194（2016）12-0205-02

［收稿日期］2016-05-02

［基金项目］西华大学研究生创新基金（ycjj2015122）。