政治技术与政治发展：历届全国人大会议表决方式的变迁与启示

陈家刚

历届全国人大会议的表决方式是在不断发展变化的。一开始举手表决和无记名投票两种方式一起发挥着作用。后来，随着新技术的发展与运用，电子表决器被引入到人大会议当中，其使用的范围越来越广泛，举手表决的方式正逐渐被摒弃。这体现了一种新的趋势，一种新的发展。

一、表决方式的类型

一届人大一次会议通过的全国人民代表大会组织法第十三条规定，表决的方法有两种：一是无记名投票，二是举手表决。事实上，这就构成了一届人大期间两种最主要的表决方式。一次会议专门通过了《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议进行无记名方式投票办法》，对投票的范围和程序都作了规定。根据无记名投票办法，这种投票的范围是有限的。它主要针对中华人民共和国宪法的表决和包括中华人民共和国主席、副主席、人大常委会委员长、副委员长、秘书长和委员、国务院总理、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长这些重要的人事任免的表决[1]。所以，在一次会议上，这些重要的人事事项都是通过无记名投票的方式选举产生。除此以外，其他的议案和人事任免事项，一般都通过举手的方式进行表决。事实上，尽管全国人大组织法规定了可以采用举手表决的方式，但是并没有对这种表决方式的范围和程序作出规定，也没有其他的议事规则作出有关规定。所以，举手表决方式的适用范围和程序都是根据惯例形成的，具有很大的伸缩空间。

两种表决方式各具特点。举手表决的优点是简便、快捷，但是缺点也是明显的：一是难以统计，易出混乱；二是代表举手时间过长，会产生种种不利后果，如身体不支，手臂摇动不易统计，举手与否可任意变动等；三是部分人大代表有从众心理，在举手公开表决的情势下，易于影响少数代表真实意思的表示[2]。所以，举手表决向无记名投票方式的发展体现了对表决人真实意志表达的保护和尊重，体现了民主的发展与进步。

二、表决方式与范围的变迁

自一届人大一次会议以来，全国人大的表决过程不断在发生着变化。尤其是1978年五届人大以来，不断有一些新的变革呈现在我们面前。这些变革有些甚至只是技术细节，但是也代表着政治进程的发展与进步。根据历届人大的无记名投票办法等文件，我们大致可以勾勒出表决过程变化的轮廓。

总体上来说，Ⅰ时期（1954～1957）、Ⅱ时期（1957～1966）、Ⅲ时期（1966～1976）出现的变化不大。除了通过宪法和重要的选举事项采用了无记名投票的表决方式外，其余议题一般都采用举手表决的方式。

Ⅰ时期，一届人大一次会议的无记名投票办法规定，“全国人民代表大会通过中华人民共和国宪法采用无记名投票方式。全国人民代表大会选举中华人民共和国主席、副主席，选举全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长和委员，选举最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，通过国务院总理人选，都采用无记名投票方式。其余议案的表决都是举手表决。”[3]二次、三次会议没有制宪或修宪的议程，重要的选举事项也没有，所以，基本上都采用了举手表决的方式通过各项决议。

Ⅱ时期，一届人大四次会议，根据《人民日报》的报道，代表们以举手表决的方式一致通过了各项决议。在每项决议提付表决之前和通过以后，会场都响起热烈的掌声[4]。二届人大一次会议没有通过表决办法的相关文件。三届人大一次会议的无记名投票办法规定：“全国人民代表大会选举中华人民共和国主席、副主席，选举全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长和委员，决定国务院总理人选，选举最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，都采用无记名投票方式。”[5]这和一届人大一次会议的规定是一致的，没有任何变化。

Ⅲ时期，四届人大一次会议的选举办法规定：“选举第四届全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、委员，表决任命国务院总理人选，均以无记名投票方式进行。”[6]事实上也是如此。根据会后的报道，大会根据中共十届二中全会提出的候选人名单，经过认真讨论，用无记名投票方式，选出了第四届全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、委员，任命了国务院总理、副总理、各部部长、各委员会主任[7]。与Ⅰ时期、Ⅱ时期相比较，无记名投票选举的范围出现了一些变化，七五宪法根据毛泽东的意见取消了国家主席，所以不用再选举国家主席和副主席。在“文化大革命”中，最高人民法院和最高人民检察院也受到严重冲击，还没有恢复，所以也没有选举。全国人大常委会秘书长一职因为彭真受到批判这次会议也没有选举。不过国务院人事任命的范围扩大了，包括副总理、各部部长、各委员会主任。

Ⅳ时期（1976年以来），选举（表决）过程的变化开始呈现多样化的特征，不时有一些新的变化出现。这既令人欣慰，又令人期待。欣慰的是可喜的进展，期待的是进一步的创新。

五届人大期间，通过宪法和重要选举事项仍然采用了无记名投票方式。一次会议，根据无记名投票办法草案，“选举第五届全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员，根据中共中央的提议决定国务院总理人选，选举最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，均以无记名投票方式进行”[8]。三次会议，“决定国务院总理人选，补选全国人民代表大会常务委员会副委员长、秘书长、委员和决定增补国务院副总理人选，采用无记名投票方式进行，以全体代表过半数同意为当选或通过。通过其他各项议案，均采用举手表决方式”[9]。五次会议，通过宪法采用无记名投票的方式，以全体代表三分之二以上的多数票通过。通过其他各项议案，均采用举手表决方式，全体代表的过半数通过。可见，无记名投票方式在通过宪法和重要选举事项方面一直是首选方式。

六届人大期间，无记名投票和举手表决仍然是两种重要的表决方式。一次会议，“选举中华人民共和国第六届全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员；选举中华人民共和国主席、副主席；决定中华人民共和国国务院总理的人选；决定中华人民共和国国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；选举中华人民共和国中央军事委员会主席；决定中华人民共和国中央军事委员会副主席、委员的人选；选举中华人民共和国最高人民法院院长；选举中华人民共和国最高人民检察院检察长等都采用了无记名投票方式，而决定国务院其他组成人员的人选、中央军事委员会其他组成人员的人选和通过全国人民代表大会各专门委员会的人选，采用了举手表决的方式”[10]。所以，六届人大一次会议的重要选举事项还是首选无记名投票的方式，但是对于其他选举事项，则沿用了举手表决的方式。三次会议以举手表决的方式通过了关于政府工作报告的决议等议程。五次会议通过各项议案和进行选举，均采用了举手表决的方式。可见，举手表决的方式也是经常适用的，而且其适用的范围也是比较广泛的。

七届人大期间，无记名投票和举手表决逐渐被电子表决器取代。一次会议和二次会议，无记名投票和举手表决的方式仍然发挥着重要作用。一次会议通过宪法修正案采用无记名投票的方式，以全体代表三分之二以上的多数票通过，进行选举和决定的人选，除通过各专门委员会人选外，采用无记名投票方式；通过议案和通过第七届全国人民代表大会各专门委员会组成人员的人选，采用举手表决的方式，以全体代表过半数通过[11]。二次会议，根据全国人大组织法的规定和大会主席团会议的决定，通过各项决议、法案、决定，均采用举手表决的方式。三次会议以后，电子表决器付诸运用，逐渐取代了无记名投票表决和举手表决的作用。这是技术革新带来的结果。“1990年，七届全国人大三次会议，人民大会堂万人礼堂里装上电子表决器，事实上结束了最高国家权力机关‘举手表决的历史。”[12]七届人大二次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第三十六条规定，全国人民代表大会会议选举或者决定任命，采用无记名投票方式。第五十三条规定，会议表决议案采用投票方式、举手方式或者其他方式，由主席团决定。宪法的修改，采用投票方式表决[13]。这里并没有提到电子表决器的方式，但是属于由主席团决定的其他方式。此后的历届人大历次会议大都广泛采用了电子表决器的方式进行表决。

八届人大期间，无记名投票和电子表决器开始占据主导性地位。一次会议，《第八届全国人民代表大会第一次会议选举和决定任命办法》规定：“第八届全国人民代表大会第一次会议进行选举和决定任命，采用无记名投票方式。”[14]《第八届全国人民代表大会第一次会议通过第八届全国人民代表大会各专门委员会组成人员人选办法》规定：“第八届全国人民代表大会各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。本次会议通过第八届全国人民代表大会各专门委员会组成人员的人选，采用按表决器的方式，分别对每个专门委员会整个名单合并表决。”[15]《第八届全国人民代表大会第一次会议表决议案办法》规定：“第八届全国人民代表大会第一次会议表决议案和法律案采用按表决器的方式，由全体代表的过半数通过。如表决器在使用中临时发生故障，改用举手表决的方式。第八届全国人民代表大会第一次会议表决宪法修正案，采用无记名投票的方式，由全体代表的三分之二以上的多数通过。”[16]可见，八届人大一次会议，无记名投票和电子表决器已经开始占据主导性地位，而举手表决的方式已慢慢成为辅助性的方式。第八届全国人民代表大会第二次会议表决议案和法律案采用按表决器的方式，由全体代表的过半数通过。如表决器在使用中临时发生故障，改用举手表决的方式。补选全国人民代表大会常务委员会委员，实行等额选举；采用无记名投票方式[17]。三次会议，表决议案采用按表决器的方式，补选全国人民代表大会常务委员会委员，采用无记名投票方式，但决定国务院副总理的人选，采用按表决器方式。四次会议和五次会议都决定，表决议案采用按表决器的方式，由全体代表的过半数通过。如表决器在使用中临时发生故障，改用举手表决的方式。这种规定为此后的历次会议所沿用。可见，举手表决的方式正在逐渐演变为一种备用的表决方式。

九届人大期间的表决方式和八届人大相类似。对于宪法修改和重要人事选举进行无记名投票表决，其他的人事任命或议案表决都采用电子表决器的方式。一次会议规定，第九届全国人民代表大会第一次会议进行选举和决定任命，采用无记名投票方式。第九届全国人民代表大会第一次会议表决议案采用按表决器的方式，由全体代表的过半数通过。如表决器在使用中临时发生故障，改用举手表决的方式。会议通过第九届全国人民代表大会各专门委员会组成人员的人选也是采用按表决器的方式[18]。这和八届人大一次会议的规定完全相同。二次会议表决宪法修正案草案，采用无记名投票的方式，由全体代表的三分之二以上的多数通过，表决其他议案和法律案都采用按表决器的方式[19]。三次会议、四次会议和五次会议，表决议案和法律案都采用按表决器的方式。四次会议还采用无记名投票的方式补选了全国人大常委会委员。所以，九届人大期间，无记名投票方式和按表决器的方式进一步巩固了自身的地位。

十届人大是对八届、九届人大的继承和发展。无记名投票和表决器仍然依据议事规则的规定发挥着作用。一次会议沿袭了八届人大一次会议和九届人大一次会议的规定。十届人大一次会议，除了通过各专门委员会组成人员的人选，采用按表决器方式，其余选举和决定任命，都采用无记名投票方式。表决议案采用按表决器方式，如表决器在使用中发生故障，改用举手方式表决[20]。二次会议表决宪法修正案草案，采用大会无记名投票方式，表决其他各项议案，采用按表决器方式。三次会议对按表决器的方式进行了创新，首次出现了无记名按表决器的方式。这表明此前进行的按表决器的方式也可能是记名的。这实际上破坏了表决器作为一种秘密投票方式的价值。三次会议规定，采用无记名投票方式进行选举；采用无记名按表决器方式决定任命，对人选逐人表决；表决各项议案也采用无记名按表决器方式[21]。可见，直到此时，无记名按表决器方式和无记名投票方式仍作为不同的表决方式来处理。尽管它们保护人大代表投票意愿的功能是类似的，但其体现的其他价值可能还存在着差异。四次会议和五次会议都规定，表决各项议案，采用无记名按表决器方式。

三、启示

1.举手表决的方式渐渐被摒弃。举手表决的方式曾经发挥了重要作用。举手表决的方式便捷高效，便于选民对代表的监督，但是举手表决的方式也可能导致虚假的意志表达。所以，随着历史的发展，举手表决的方式作为一种公开的表决方式，正慢慢被其他秘密的表决方式所取代。

2.无记名投票方式的地位相对稳定。总体上来说，历届全国人大会议，无记名投票方式的地位都是非常重要的，都是不可或缺的。尽管世事变幻，但是无记名投票表决对象的范围和地位都保持了相对的稳定，宪法修改和重要人事任免大都采用无记名投票表决方式。

3.电子表决器正发挥越来越重要的作用。电子表决器是技术进步带来的表决方式的创新。电子表决器方便快捷，尤其是便于对表决结果的统计，甚至可以实时显示表决的结果。而且电子表决器还便于表达真实的意志，其优越性是显而易见的。所以，它也正取代举手表决成为一种重要的表决方式。电子表决器应该在将来发挥更为重大的作用。

4.表决技术的发展与变化也反映了民主的发展与进步。从举手表决，到无记名投票；从无记名投票到电子表决器；从记名按电子表决器到无记名按电子表决器，这一步一步的发展，反映的是民主的细节正在逐步改进逐步完善。小技术，大发展，尽管是小小的细节进步，日积月累，也会推动中国民主、中国政治发展稳步前进。尤其是无记名电子表决器的应用领域，如果能够由人大决策，逐步覆盖到所有政府的集体决策，乃至党委的集体决策，将能够推动中国的民主、中国的政治发展迈向一个新的台阶！

注释：

[1][3]参见：《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议无记名投票办法》，载中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议秘书处编《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议汇刊》，人民出版社1955年版，第569～570页。

[2]李林：《立法机关表决制度评介》，载《法律科学（西北政法学院学报）》1990年第6期。

[4]《体现全国人民的革命意志，推动反右派斗争继续深入——全国人民代表大会第四次会议胜利闭幕》，载《人民日报》1957年7月16日。

[5]《中华人民共和国第三届全国人民代表大会第一次会议无记名投票办法》（1964年12月30日主席团第二次会议通过），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-

12/18/content_957.htm.

[6]《关于选举第四届全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、委员和任命国务院总理的办法》（1975年1月15日主席团第二次会议讨论通过），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/18/content_1023.htm.

[7]《中华人民共和国第四届全国人民代表大会第一次会议新闻公报》，载《人民日报》1975年1月19日。

[8]《第五届全国人民代表大会第一次会议无记名投票办法草案》（1978年3月2日主席团会议通过），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/18/content_1057.htm.

[9]《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第三次会议进行选举、表决和通过议案办法》（1980年9月10日第五届全国人民代表大会第三次会议通过），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/18/content_1057.htm.

[10]《中华人民共和国第六届全国人民代表大会第一次会议选举、表决和通过议案办法》（1983年6月7日第六届全国人民代表大会第一次会议通过），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2001-02/06/content_1424.htm.

[11]《第七届全国人民代表大会第一次会议选举办法》（1988年4月2日第七届全国人民代表大会第一次会议通过），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/05/content_4497.htm；《第七届全国人民代表大会第一次会议通过议案和第七届全国人民代表大会各专门委员会组成人员人选办法》（1988年3月25日第七届全国人民代表大会第一次会议通过），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/05/content_4496.htm.

[12]孙杰、王炽：《人民，当家作主昂首跨进新世纪——记迈入新世纪的人民代表大会制度》，新华网， http：//news.xinhuanet.com/lianghui/20010314/431797.htm，2001年3月14日。

[13]《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2004-10/19/conte

nt_2109811.htm.

[14]《第八届全国人民代表大会第一次会议选举和决定任命办法》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/05/content_4583.htm.

[15]《第八届全国人民代表大会第一次会议通过第八届全国人民代表大会各专门委员会组成人员人选办法》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/05/conte

nt_4582.htm.

[16]《第八届全国人民代表大会第一次会议表决议案办法》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2001-02

/06/content_2929.htm.

[17]《第八届全国人民代表大会第二次会议表决议案办法》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2001-02

/06/content_3148.htm.

[18]《第九届全国人民代表大会第一次会议选举和决定任命办法》（1998年3月10日第九届全国人民代表大会第一次会议通过），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/05/content_4702.htm；《第九届全国人民代表大会第一次会议表决议案办法》（1998年3月4日第九届全国人民代表大会第一次会议主席团第一次会议通过），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2001-02/06/content_3904.htm；《第九届全国人民代表大会第一次会议通过第九届全国人民代表大会各专门委员会组成人员人选办法》（1998年3月6日第九届全国人民代表大会第一次会议通过），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/conten

t_3906.htm.

[19]《第九届全国人民代表大会第二次会议表决议案办法》（1999年3月4日第九届全国人民代表大会第二次会议主席团第一次会议通过），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2001-02/06/content_7093.htm.

[20]《第十届全国人民代表大会第一次会议选举和决定任命的办法》（2003年3月10日第十届全国人民代表大会第一次会议通过），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2003-04/04/content_312199.htm；《第十届全国人民代表大会第一次会议表决议案办法》（2003年3月4日第十届全国人民代表大会第一次会议主席团第一次会议通过），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2003-04/04/content

_312198.htm；《第十届全国人民代表大会第一次会议关于第十届全国人民代表大会各专门委员会组成人员人选的表决办法》（2003年3月6日第十届全国人民代表大会第一次会议通过），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2003-04

/04/content_312200.htm.

[21]《第十届全国人民代表大会第三次会议表决议案办法》（2005年3月4日第十届全国人民代表大会第三次会议主席团第一次会议通过），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2005-05/08/content_341731.htm；《第十届全国人民代表大会第三次会议选举和决定任命的办法》（2005年3月8日第十届全国人民代表大会第三次会议通过），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2005-05/08/content_34

1730.htm.