加强国家财政预算法律监督的路径研究

朱殿骅

一、引言

从社会契约论来看，国家是为保护公民的基本权利、提供公共产品而存在的，公权力是国家履行公共管理职能的力量保证。财政权是国家为促进公民权利的实现，在民众同意的前提下以确定的规则在全社会范围筹集并合理管理、使用财政资金的权力[1]。随着经济的高速发展，国家的运转需要通过以税收为主的财政收入来维系，国家履行其管理和服务职能的情况要通过财政支出来考量，财政权已经成为国家公权力的最重要构成。在形式上，预算表现为“财”的运作过程，其本质实则隐含着政府征集、支配公共财政资源，并对财政支出的方向、结构、力度进行配置的决策和博弈过程，因此，政府预算活动的过程，实际上就是国家政治权力运行的过程[2]。财政资金本质上是全体公民为获得公共产品和服务对个人财产的让渡，国家实际上扮演着“代理人”的角色。由于“花别人的钱不心疼”这一人性特点以及权力天然扩张的规律存在，国家在行使财政权的时候存在着代理风险，需要委托人对其进行监督制约。预算是财政权的龙头，是对财政资金收支的计划，因此对预算的监督是对财政权监督的有效途径。

二、我国财政预算法律监督制度的沿革

我国的财政预算法律监督制度几乎是随着新中国政权的建立而同时确立的。1949年制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》中第四十条规定“建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围，厉行精简节约，逐步平衡引政收支，积累国家生产资金”，从宪法层面确立了国家实行财政预算制度。1951年政务院颁布的《预算决算暂行条例》明确了国家预算决算的组织体系和具体程序，标志着新中国的财政预决算制度正式建立。预算制度的建立为预算法律监督奠定了坚实基础。1954年宪法第二十七条赋予了全国人大行使“审查和批准国家的预算和决算”的职权，第三十四条规定全国人大设立预算委员会，第五十八条规定地方各级人大“审查和批准地方的预算和决算”的职权，标志着预算法律监督制度的确立。1982年宪法第六十二条规定了人大行使“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的职权，第六十七条规定了人大常委会行使“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”的职权，明确了人大对预算调整的审批权。同时第九十一条规定了国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支以及对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支依法独立行使审计监督权。1994年颁布的审计法第四条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告，将人大监督和审计监督有机地结合起来，丰富了财政预决算法律监督的内容。1995年生效实施的预算法和预算法实施条例对国家预算编制、审查、批准、执行、调整、决算等程序作出了具体制度规定，为中央和地方各级政府执行国家预算制度提供了法律遵循。1998年12月，九届全国人大常委会第六次会议决定设立全国人大常委会预算工作委员会，作为对预算进行审查监督的工作机构。2006年颁布的监督法第三章对各级人大常委会“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”的职权作出了更为具体的规定。在预算法生效实施的近二十年后，伴随着国民经济的高速发展，国家预算法律制度中浓重的计划经济时期的“控制”色彩与新时期政府所扮演的“治理”角色不相符合。在这一背景下，历经多次讨论修改后，2014年新修订的预算法正式颁布，着力加强人大对政府预算的审查监督。

三、我国财政预算法律监督制度存在的问题

人民代表大会是我国的代议机关，国家财政收入来自于人民交纳的税收，国家财政支出的最终目的在于保障公共财政支出的受益者——人民的公共财政福利最大化，因此人大自然是财政预算监督的主体。虽然宪法、监督法、预算法、审计法和相关实施条例已经对国家财政预算监督制度作出了较为完整的制度规定，但在执行效果上受到诸多因素的制约，导致人大对预算的监督流于形式，未能发挥代议机关应有的监督效果。

（一）人大对预算审查的时间较短，未能对预算编制的周期实现“全覆盖”

开展预算审查是人大行使预算监督权的最直接途径，对预算进行详细、有效的预算审查是人大批准预算的前提。根据预算法的规定，我国县以上各级人大的预算审查可以分为人大会议之前的初步审查阶段和人大会议期间的预算审查阶段。全国人民代表大会通常3月份召开，受到人大会期制度的限制，人大代表在会议期间对预算的审查监督作用极为有限。如在2016年的“两会”上，财政部于3月5日提请十二届全国人大四次会议审查《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》，在3月16日以2467票赞成、299票反对和90票弃权通过了《第十二届全国人民代表大会第四次会议关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算的决议（草案）》。在整个会议期间，人大代表还要审议国民经济和社会发展计划、全国人大常委会和“一府两院”的工作报告、各项立法草案等，真正用在审查预算草案上的时间远远不够，只能是蜻蜓点水般地一掠而过。对于人大会议之前的初步审查阶段，预算法第四十四条规定，“国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的四十五日前，将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查”，省以下财政部门提交本级人大有关专门委员会或常委会进行初步审查的时间规定的是三十日前。虽然初步审查有效弥补了会议期间预算审查时间上的不足，但从预算编制的周期来看，初步审查只覆盖了“二上二下”中的“二上”和“二下”阶段，对占用时间更长的“一上”和“一下”阶段缺乏有效覆盖。

（二）预算编制过程的复杂性造成人大预算监督能力与其监督职责存在矛盾

以中央预算为例，其编制过程中涉及全国人大、全国人大常委会、国务院、财政部和中央部门等不同主体，根据预算法、预算法实施条例、国务院关于深化预算管理制度改革的决定和国务院关于实行中期财政规划管理的意见等规定，各个主体的职责分工如表1所示[4]。以中央部门预算的“二上二下”过程为例，“一上”阶段中央部门需要进行如下九项工作：（1）填报基础信息数据库；（2）填报规范津贴补贴经费测算相关数据；（3）对备选项目进行排序，择优编报项目支出预算；（4）充分预计项目支出结转资金；（5）报送项目支出定额标准建设情况；（6）确定绩效评价试点内容；（7）编制新增资产配置预算；（8）填报部门职能和机构设置等材料；（9）配合专员办预算监管工作。由此可以看出，预算的编制是一项由诸多微观、具体的工作构成的复杂业务工作，这就要求从事预算编制的人员具备较高的专业素质，并较好地掌握相关政策规定和标准制度。而当预算草案提交人大常委会审查时，其表现为静态的纸质预算文件，人大常委会的审查人员无法还原预算编制的具体过程，只能通过预算报表和编报说明对预算管中窥豹。而预算法第四十八条规定，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容：……（二）预算安排是否符合本法的规定；（三）预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；（四）重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当……”虽然预算法赋予人大及其常委会的预算法律监督职责重大，但人大及其常委会的信息不对称地位，加上常委会的人员编制限制，严重制约了其有效履行对预算进行法律监督的有效性。在人大代表的选举过程中，虽然名额分配充分考虑了职业、民族、文化程度、性别、宗教信仰、党派等因素，使其在政治上具有广泛的代表性，但是这只能说明人大足以胜任其作为一个政治机构的使命，至于作为立法机构和经济决策机构则需要高度的业务能力和相关的制度配套才能够正常运行。因为立法和经济决策不仅需要政治觉悟，而且更需要精通相关的专业知识和程序方面的操作技巧[5]。人大会议期间主要是对国务院所作的预算草案及中央预算执行情况的报告进行审议，而非对预算进行全面的审查，导致对预算的法律监督处于较低水平。

（三）人大综合审批制的表决方式弱化了人大对预算的监督效果

我国人大表决预算草案采取的是综合审批制，即所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。综合审批制的优势在于节约了审批环节的程序成本，但其缺点在于对于预算草案的整体审批结果无法充分反映预算的局部合理性。在综合审批制下，即使预算草案局部存在较大的不合理情况，通常并不会对总体表决结果造成太大影响，因为一旦预算草案整体被否决的话，将对国民经济的方方面面造成严重影响，这导致了人大代表一般情况下不会轻易行使预算否决权[6]。预算制度较为完善的国家多采用的是分项审批制。如美国国会完成第一次预算决议的审议时，即将预算支出决议分成若干部分，由按政府职能设立的拨款委员会的13个小组委员会分别进行审议，并按照众议院拨款小组委员会、拨款委员会及该院全体会议，参议院拨款小组委员会、拨款委员会及该院全体会议的程序进行审议[7]。采取分项审批制的最大优势在于某个部分的分项预算被否决并不影响议会批准剩余部分的分项预算，提升了议会的预算审批效果，同时能够对分项预算被否决的政府部门产生约束作用，促进其提升预算编制的质量。当前我国预算管理制度改革和部门预算编制工作在实践中已经取得较大成效，一定程度上已经具备了实行分项审批制的客观条件，在此背景下如果仍旧沿用综合审批制的表决方式，将会严重弱化人大对预算的监督效果，“一定程度上的预算违规并不会导致预算被否决”这一信号会在一定程度上鼓励预算违规行为，导致政府财政权的扩张。

四、加强国家财政预算法律监督的路径

（一）优化配置人大预算审批权，进一步完善预算审批程序

预算经过人大批准后即具有了法律效力，成为政府部门安排财政财务收支的指南。长期以来，我们非常重视人大对预算执行的监督和对决算的审批，而忽视了人大对预算编制过程的监督。为了保证财政资源得到最有效的配置，对预算编制的全过程进行监督具有重要意义。在“二上二下”的预算编制过程中，“一上”和“一下”过程决定了政府预算的雏形，“二上”和“二下”过程只是对前面过程的修正和细化。为了实现人大监督对预算编制周期的“全覆盖”，需要对人大预算审批权进行优化配置。笔者认为，在“一上”阶段，国务院审定的中央预算草案应该同时报送全国人大常委会备案，从而改善人大在审批预算过程中的信息不对称性。在“一下”阶段，可以考虑将财政部根据国务院审定的中央预算草案确定分部门的预算分配方案提交人大常委会，由人大常委会财政经济委员会提出审查意见，财政部根据人大常委会反馈的意见进行修改后提交人大常委会审批，从而使人大监督提前介入预算编制过程，为“二上”和“二下”过程中预算的编制提供法律基础。在预算表决方式上，要结合部门预算的编制探索建立分项审批制，根据预算支出的性质将中央部门预算划分为若干个具体类别，分别提交全国人大进行表决。在法规制度上，要明确预算被否决的法律后果和补救程序，切实增强预算的法律约束力。

（二）探索利用国家审计监督力量，强化人大预算监督能力

国家审计是独立的专业经济监督力量，财政审计是国家审计的永恒主题，而预算又是国家财政的“牛鼻子”，因此全国人大及其常委会可以探索通过利用国家审计这一专业经济监督力量来强化自身的预算监督能力。近20年来，我国公共预算改革影响并带动了中央预算执行审计理论与实务的发展，与此同时，中央预算执行审计也对公共预算改革起到了积极的推动作用。随着经济体制改革的不断深化，公共预算的概念、内涵、管理体制等都随之变化，预算执行审计也在与之相应发展变化，审计监督从关注预算执行向决算延伸拓展[8]。从预算管理的全过程来看，预算编制是预算管理中的首要环节，如果预算编制得不合理，即使再有效的预算执行也无法发挥出财政资金的应有效益。因此，要完善国家审计法律制度，丰富财政审计的内涵，从关注预算执行向关注“预算编制—预算执行—决算”这一预算管理的全过程拓展，实现审计监督对预算编制周期的“全覆盖”。要加强对预算审计的理论研究，明确国家审计机关开展预算审计的责任、义务、权限、方法、组织模式、报告方式等内容，通过建立健全相关法规制度促进预算审计法治化。同时，还要研究人大如何运用预算审计结果，促进预算审计融入到人大的预算法律监督框架内，提升人大的预算法律监督能力，从而促进其有效履行立法机构和经济决策机构的角色。

（三）加强对预算违法行为的责任追究

预算行为本质上是一种委托代理行为，这就决定了预算法律行为具备可问责性。一旦预算法律行为执行不当给社会公众造成了不利影响，预算主体必须对其预算行为承担相应的法律责任，同时政府对于社会公众的投诉必须给予积极回应，使相关主体承担相应的法律后果[9]。原先预算法中关于预算违法行为种类的规定过于抽象，且责任形式仅限于行政责任。实践中，对于预算违法行为更多地依照《财政违法行为处罚处分条例》进行处理，处理依据的法律权威性不够高，导致预算法问责功能弱化，使预算法成为“软法”。新修订的预算法除了细化了预算违法行为的种类规定外，新增了严重预算违法行为构成犯罪的应依法追究刑事责任的规定，强化了预算法的严肃性，使之成为预算活动的刚性约束。一分立法，九分落实，只有在执法过程中严格执行预算法中关于预算违法行为的问责规定，才能真正发挥法律的作用，形成良好的守法效应，避免法律成为一纸空文。在法律实践中，要深入研究预算违法行为的问责机制，进一步明确由谁来问责，当出现集体决策导致的预算违法行为时如何处理对集体问责与对个人问责的关系等问题。

注释：

[1][5]参见刘剑文：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年版，第8、248页。

[2]参见刘剑文：《由管到治：新〈预算法〉的理念跃迁与制度革新》，载《法商研究》2015年第1期。

[3]参见财政部预算司：《中央部门预算编制指南（2016年）》，中国财政经济出版社2015年版，第13页。

[4][6]参见刘剑文、熊伟：《预算审批制度改革与中国预算法的完善》，载《法学家》2001年第6期。

[7]参见赵早早：《中央预算执行审计与公共预算改革的关系研究》，载《审计研究》2015年第3期。

[8]参见蒋悟真：《我国预算法修订的规范分析》，载《法学研究》2011年第2期。