个人所得税改革中存在的问题分析

【摘 要】2011年个人所得税进行了新一轮的改革，由此引发了社会各界的广泛关注和讨论。本文主要从个人所得税的作用入手，分析个税改革中尚且存在的问题，并剖析产生这些问题的深层原因，从而提出合理化的解决建议。

【关键词】个人所得税；问题；公平；建议

从2011年9月1日起，新的个人所得税法开始执行，在我国个人所得税法历史上，这次改革的力度是空前的。个税改革历经多次不同内容不同角度的改革，2006年和2008年的两次改革主要是个税起征点的变化，随着居民收入的增加，800元起征的时代结束了，先是提高至1600元，继而又提高到2000元。而这次个人所得税改革涉及的层面更宽了，除了起征点上调至3500元，还调整了个税的税率级次和级距，取消了15%和40%两档税率，由原来的九级改为七级超额累进税率，并且调整了不同档的税率，最低档税率下调为3%，同时扩大了低档税率3%和10%以及最高税率45%的适用范围，以期进一步实现低收入者少纳税，高收入者多纳税的目的。此轮个税的改革又引发了学术界对个税改革的关注及研究，本文试图发掘个税改革中存在的问题并提出合理化的解决建议。

一、个人所得税的作用

近年来，我国经济发展势头良好，逐步向经济强国转型，居民收入也随之增加，个人所得税已成为继1994年改革以来，税收增长最为强劲的税种之一，目前已成为我国第四大税种。因此就不得不首先说明个人所得税所起到的强大作用。

首先，个人所得税起到了组织财政收入的作用。这是个人所得税最基本的作用。个人所得税因其税基广泛，税收来源丰富且采用累进税率而成为政府筹集财政收入的重要工具。个人所得税的征税收入可靠，使得国家能够获得稳定的财政收入。

其次，个人所得税是政府调节收入分配的重要工具。随着经济的发展，一少部分人掌握有大多数的社会资源，创造了绝大多数的社会财富，导致社会各成员间的收入差距越来越大。而个人所得税作为直接税可以直接减少社会成员的可支配收入，又由于其采用的超额累计税率制，可使高收入者多纳税，低收入者少纳税，从而一定程度上弱化社会成员间的可支配收入差距，有利于实现社会公平以及缓解社会矛盾。

此外，个人所得税还具有稳定社会经济的作用。当整个社会的经济形势向好，经济繁荣，发展迅速时，居民收入随之相应增加，根据个税累进税率的原则，一般来说，原来处于起征点以下的纳税人收入可能会超过起征点从而开始缴税，原来处于低税率档的纳税人可能收入会增加到高税率档，如此会增加政府的税收收入，但通常情况下纳税人由此而纳税增加的幅度会大于纳税人可支配收入的增加幅度，从而一定程度上抑制个人消费，防止经济过热过快增长。而当经济处于萧条时期时，个人的收入也会相应地减少，这样符合个税征税起征标准的纳税主体人数也会相应减少，国家的整体税收收入也就降低，相应地，由此而纳税减少的幅度大于纳税人可支配收入的减少幅度，从而在一定程度上产生刺激消费，减缓经济萧条甚至促进经济发展的作用。

二、个人所得税改革后存在的问题分析

从目前来看，个人所得税改革之后并没有对高收入者起到更好的税负增加作用，也没有对低收入者起到较好的减负作用。个人所得税在改革后存在的问题主要表现在以下几方面：

1.分类税制模式。我国采用的分类税制模式源于改革开放初期，在当时的背景下，我国经济刚刚复苏，处于比较初级的阶段，新兴产业和商业模式还未出现，因此居民收入水平较低且收入来源有限，因此以此为背景拟定的应税项目基本能够涵盖居民的所有收入。但随着我国经济腾飞式的发展，互联网等新兴商业模式的层出不穷，居民的个人收入来源不断地增多，同时其收入结构也越来越多样化，原税法中罗列的应税收入项目已然不能涵盖居民收入的方方面面，也就是说有些项目的收入并未在征税范围内，造成了事实上的税收不公平。而现实中，高收入者相对于低收入者而言，收入来源更多，收入结构更复杂，尽管按照个人所得税法缴纳税费，但由于其收入的一部分并未列入征税对象，使得实际上加剧了收入分配不均衡。

2.费用扣除制度。费用扣除制度直接关系到纳税人基本生存权的保障问题。一直以来，我国的个税改革似乎都比较偏重起征点的调整，从最早的800元到1600元，再到2000元，直至现在的3500元起征点，但个税的改革不能只着眼于起征点的变化，而应该是更全面、更完善的制度改善。一方面，由于我国采用分类所得税制模式，所以税法规定，居民个人缴纳个税时按照不同类别收入采用固定税率扣除固定数额的方法计算个税扣除数的统一标准执行，并未考虑纳税人的不同税负能力。而实际上，具有相同收入的纳税人具有不同的税负能力。他们由于年龄、性别甚至是地域、身体情况的不同导致了其支付能力不同，从而导致一定程度上的不公平；另一方面，现行制度忽略了经济波动对纳税人税负能力的影响。比如在通货膨胀的环境下，物价上涨，纳税人支出增加，但费用扣除一成不变，我国现行税法只规定了固定的费用扣除标准，忽略了经济波动对纳税人税负能力产生的影响，也没有形成费用扣除随着经济形式变化的指数化。

3.税率设置。我国税法规定个人所得税按照累进税率和比例税率两种形式计算，其中比例税率涉及附加征税和减征。2011年税改后，我国依然针对不同的征税项目设置了不同的税率。但问题在于，對于绝大多数中低收入者而言，工资薪金收入是其主要收入来源，其收入来源相对于高收入人群较为单一。而高收入者的收入构成中通常还包括股息红利、租赁收入、承包收入等项目，而根据目前税法的税率设置，工资薪金的边际税率相对最高，最高可达45%，甚至高于国际最高边际税率40%，而股息、红利、财产租赁、承包收入等的边际税率一般为20%，最高为35%，也就是说，一定程度而言，相对高收入者而言，中低收入者的税收负担更重，这也有违个税设立初衷，一定程度上加大了收入分配的不公平。

4.纳税单位设置。我国现行税法以公民个人为一个个税纳税单位，即以符合纳税条件的个人为单位进行生计费用的税前扣除，扣除后按税法规定交纳个人所得税。在这种情况下，忽略了家庭因素对税负能力的影响，这对于家庭收入来源单一和家庭负担较重的纳税人而言，一定程度上是一种不公平。具体来说，首先，这种制度忽略了家庭收入的结构差异，不同的家庭其收入来源不同，就造成了即使家庭总收入相等，由于收入的类型不同导致税负不同，造成一定的不公平。其次，忽略了家庭负担的不同，个人所得税以个人为纳税单位，而家庭成员的健康情况、需要赡养的老人的多寡、子女的个数、是否需要偿还贷款等都会影响一个家庭的费用支出，而这些费用无法在个税计算时进行考虑甚至扣除，由此使得家庭负担较重且就业人数较少的家庭税收负担相对较重，这也在一定程度上导致了不公平。

三、个税改革中存在问题的原因分析

我国在个人所得税的改革中还存在一些问题尚未解决，要想从根本上找到解决问题的方法，就要从深层次发掘产生这些问题的原因，其根本是源于制度，主要表现在个税改革整体税制设计不全面，改革方向不够明确，且相关的约束措施和配套改革推进不足。具体分析如下：

1.整体税制设计不全面。我国的个税改革从整体来看是统筹全局同时分类结合的，但对税制结构的改革一直缺乏更为细致的设计，改革方法相对单一，不能考虑纳税主体的特殊情况。一直以来，个税的改革主要依靠提高工资薪金的免征额来实现，而免征额的测算主要以城镇居民消费性支出的平均数据指標为依据进行计算，这就与个人所得税调节收入分配、考虑个人差异的税制要求不符。况且，不同地区的城镇居民消费性支出水平差异很大，以平均水平进行测算，未免过于粗糙。

2.改革方向不够明确。理论上，个人所得税是调节个人收入差距的重要工具，我国的个税改革应着眼于调整税制结构，在保证个税对财政收入的贡献的同时，着重发挥个税调节收入分配的功能。然而由于个税是直接税，个税的改革涉及面广，影响较大，减税的呼声越来越强烈，个税的改革又受到了减税政策的影响，因此个税改革的指导思想一直在调节收入差距和减税之间摇摆，缺乏明确的改革方向，或许将二者结合也不失为个税改革的新着眼点。

3.征管约束缺乏。征管约束的缺乏是造成个税理论设计与实际操作效果的巨大差异的重要原因。长期以来我国工资薪金所得的累进税率多达九级，本轮改革之后依然有七级累进税率，而最高边际税率高达45% ，显然在征管水平允许的情况下，多级累进和高边际税率的方式能够较为有效地调节收入分配促进社会公平。然而，在征管水平较为落后，且个税收入分类征收的情况下，过多的累进级次和较高的边际税率将会助长纳税人的逃税激励，导致个税收入的逆向调节。

四、政策建议

针对以上的分析，本文针对个人所得税改革中存在的问题以及这些问题深层原因的剖析，提出以下建议：

1.强化个人所得税的征管。鉴于我国目前对税源控管难度大、征管手段相对落后以及公民纳税意识淡薄的实际情况，并力争减少个税收入的逆向调节，应逐步将现行的分类税制经由分类综合税制过渡到综合税制，并以综合所得课税为主，分类所得课税为辅。

2.制定合理税率。为保证工薪阶层的收入差距减小，税务部门可以和证券机构、工商等部门联合，准确征缴税款，对于报酬高的劳务报酬采用高税率，对利息、股息、红利、租赁等收入的税率重新核定。

3.推行区域化个税起征点。现行的个人所得税制度没有考虑区域差异，而地区间城镇居民的消费支出差异巨大，因此，考虑区域化实行个税起征点，将经济发展状况及居民生活水平相近的地区划为一类，使用同一起征点，不同类区域间采用差异化起征点。

4.以家庭为征税单位。我国可以借鉴美国的征税方式，以家庭为征税单位，充分考虑家庭的经济负担和财产状况，根据不同的申报身份，享受不同的扣减额和税率。

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作者简介：

李景云（1971—），女，北京市人，本科，经济管理专业，首都医科大学附属北京胸科医院。