“1+3+1”模式下的多元化纠纷解决机制之完善——从系统论角度的分析*

●周 辉



“1+3+1”模式下的多元化纠纷解决机制之完善
——从系统论角度的分析*

●周 辉

*本文在最高人民法院出版社、《中国审判》杂志社主办的“多元化纠纷解决机制的衔接与构建”征文活动中，荣获优秀奖。

【内容提要】 从系统论的角度来看，多元化纠纷解决机制体系是一个由多种要素组成的系统，系统的完善依赖于各组成要素的自我完善以及各要素之间的有机衔接。当前，东平的多元化纠纷解决机制系统可以描述为“1+3+1”模式，在对这种模式进行系统分析的基础上，笔者提出了系统的完善路径。

【关键词】多元化 纠纷解决 机制 系统完善

随着我国经济社会的不断发展，社会矛盾和纠纷日益增多，这些社会矛盾和纠纷形式多样、种类繁多、情况复杂，为此，建立一套系统化、规范化的多元化纠纷解决机制尤为重要。东平法院作为山东省多元化纠纷解决机制改革示范法院之一，在构建多元化纠纷解决机制方面积累了一些经验。笔者在总结东平法院经验基础之上，就如何完善多元化纠纷解决机制体系进行探索，并从系统论角度进行论述。

一、多元化纠纷解决机制系统总体构建

从系统论的角度，多元化纠纷解决机制可从两个系统进行分析。一个是多元化纠纷解决机制所处的法治系统。多元化纠纷解决机制系统作为法治系统的一个组成部分，发挥着化解矛盾、维护社会和谐稳定的重要保障作用，法治系统为多元化纠纷解决机制系统提供了生存环境和外在保障。另一个是由各个解纷要素组成的多元化纠纷解决机制内部系统。这些要素之间既相对独立又相互联系，既处在特定的社会结构之中，又受相应社会结构的影响。如何发挥这些要素的优势，满足其所镶嵌的多方社会利益的均衡需求，又做到各要素之间互相补充、互相促进，共同推动多元化纠纷解决机制向前发展，实现“1+1＞2”的系统优势，是笔者重点论述的内容。

对于多元化纠纷解决机制系统总体构建，东平县“一张网”的构建思路具有借鉴意义。东平县把非诉调解组织建设作为多元化纠纷解决机制建设的根基，县委成立矛盾纠纷排查调处办公室，全县下辖所有乡镇分别整合综治办、信访办、司法所等部门的力量，成立矛盾纠纷排查调处中心，各行政村分别设立调处委员会，并在涉及纠纷较多的行政部门及企事业单位设立矛盾纠纷排查调处工作室。在全县建立了“县委、政府领导支持，县委政法委组织协调，法院当后盾、作指导，乡镇村居全力参与，行政部门及企事业单位积极配合”的矛盾纠纷调处网络。据此，笔者提出了“1+3+1”的多元化纠纷解决机制系统总体框架，即党委（综治办）领导支持，民间ADR、行政ADR、司法ADR各司其职，互相协调、互相配合，法院当后盾做指导监督和保障各分系统之间相互衔接的多元化纠纷解决机制系统。如下图所示：

对于上图的多元化纠纷解决机制系统构建和完善，包括三方面的内容：一是各个解纷系统要素的自我完善；二是各非诉解纷系统要素之间的相互衔接；三是诉讼与非诉解纷系统要素之间的相互衔接。对这三方面的内容，笔者将分别进行论述。

二、各个解纷系统要素的自我完善

（一）民间ADR

由民间团体或组织进行纠纷解决，最为典型的就是人民调解制度。人民调解制度在我国由来已久，被誉为“东方经验”。我国2011年实施的《人民调解法》第一次对人民调解制度进行了系统总结和立法，标志着我国人民调解制度进入了一个新阶段。自该法实施以来，人民调解在化解基层矛盾、促进社会和谐方面发挥了重要的作用，但是在实践过程中也出现了一些问题，如部分群众对人民调解不了解或存在误解，将纠纷诉诸调解的意愿不强；部分调解组织机构涣散，调解人员积极不高，调研能力有待提高；调解组织考核、保障体系不完善等，这些问题都影响了人民调解制度功能的发挥。作为多元化纠纷解决机制系统中重要的一环，人民调解制度需要进行自我完善，进一步发挥其在矛盾纠纷化解中的基础作用。

对于人民调解制度的自我完善，可从以下几个方面进行：一是完善人民调解组织的受案范围。根据人民调解法规定，人民调解受案范围为民间纠纷。这一界定过于狭窄，其实对于一些非民间纠纷，如商事案件、刑事自诉纠纷等，只要是当事人可以自由处分的权利和纠纷，都可以交由人民调解组织调解。二是完善人民调解组织保障体系。在实践中，对于专职调解员有着较为完善的保障机制，但对于村级调解人员主要由各乡镇根据实际情况给予适当的工作补贴，具体如何补贴以及补贴的数额等没有具体细化，在实践中往往无法得到有效落实。这就需要在今后工作中加强对这部分人员的物资保障。三是加强人民调解组织人员考核管理。建议将人民调解工作纳入地方平安建设或综治建设考核之中，不仅具体到组织，而且要细化到个人，给调解人员划出“硬杠杠”，督促其自觉履职，更好地发挥积极性。

除人民调解制度外，还可以借鉴国内外的一些优秀经验，建立专门的民间纠纷解决机构。如，日本ADR基本法规定了对民间ADR机构的认证制度，该制度的确立促进了日本民间ADR机构的蓬勃发展；荷兰的民间ADR机构遍布全国，民间ADR制度成为了荷兰ADR制度发展的一股重要力量。①许林波：《荷兰ADR制度简介》，载《人民法院报》2013年8月2日。国内一些多元化纠纷解决机制建设中，培育和建立了许多专业性、行业性调解组织，如四川省眉山市已建立起律师、物业、保险、泡菜等18家专业性、行业性调解组织②钟成：《四川省眉山市中级人民法院--筑强平台整合资源创新模式》，载《人民法院报》2015年4月10日。。这些都是民间ADR完善和发展，值得借鉴。

（二）行政ADR

对于行政ADR，主要包括行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、信访。在这里，笔者主要就行政调解、行政裁决、行政仲裁自身的完善进行论述。一是明确行政调解的法律效力。目前，我国法律对人民调解、法院调解等都规定了具体的法律效力，而对于行政调解来说，却没有规定其效力。如根据《治安管理处罚法》第9条有关行政调解的相关规定，当事人达成协议后不履行的，公安机关应当告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。当法院受理后还要重新全面审查案件并依法调解或裁判，由于没有规定行政调解的具体效力，之前在公安机关所进行的调解工作也就大打折扣，造成资源的浪费。鉴于此，有学者就主张行政机关居中达成的调解协议至少具有民事合同的性质，实际上应高于民事合同的性质，对此笔者是赞同的。二是完善劳动仲裁程序。对于劳动争议，我国法律规定的是仲裁前置，当事人不服的，可以进入司法程序，进行一审、二审等。在实践中，一些用人单位为了拖延时间，往往走完全部流程，导致劳动争议处理时间较长。“如果两种救济规范的安排上无实质差别时，允许相关主体在选择了一种救济方式时保留另一种救济方式的选择权，必将导致资源利用无效。”③周林彬：《法律经济学论纲》，北京大学出版社1998年版，转引自范愉：《非诉讼纠纷解决机制》，中国人民大学出版社2000版，第522页。为此对于劳动仲裁的完善，可以参考民商事仲裁的原则，采取“或裁或审”的方法，来简化程序。三是完善行政裁决制度。在我国20世纪90年代之前，行政裁决在民事纠纷解决中扮演着重要角色，但此后，行政裁范围度呈逐步缩小趋势。行政裁决制度逐渐退化。在当前构建多元化纠纷解决机制系统的形势下，完善行政裁决制度，主要涉及行政裁决范围、机构、流程、效力等。对于行政裁决范围，可以考虑将事实上不平等的双方当事人之间的民事纠纷（如劳动争议），专业性或技术性民事纠纷、小额消费纠纷等纳入裁决范围，④李先伟：《多元化纠纷解决机制中的行政裁决权》，载《北京科技大学学报》（社会科学版）2010年第2期。由各行政机关内部的法制机构或类似部门负责。对于流程，可采取立案、答辩、审理、裁决等，通过确立这些程序对行政裁决进行具体完善。

（三）司法ADR

在对司法ADR进行完善时，笔者主要对法院诉讼程序及相关制度完善进行论述。一是构建诉前调解制度。在当事人到法院进行起诉时，对于一些争议较小或者邻里、家庭等纠纷，立案庭或者诉讼服务中心工作人员可就纠纷进行调解，通过诉前调解化解社会矛盾和纠纷。山东法院系统当前推行的“诉讼风险五笔账”就是通过诉前算风险、亲情、信誉、时间、经济账进行诉前风险评估，通过诉前“算账”调解化解纠纷。二是构建诉中委托调解制度。人民法院对已经立案的民商事案件，经双方当事人同意，可以委托行政机关、调解组织调解，或者按照有关规定邀请符合条件的组织或者人员共同调解。北京西城区法院就曾经将一起涉及银行的案件委托给当地的银行业金融纠纷联合调解机构进行调解，只用了15天就解决了争议。⑤严浩：《北京市西城区人民法院--输入外力补司法 输出司法育多元》，载《人民法院报》2015年4月10日。三是扩大简易程序适用。对于简易程序的改革，可以试点对一些案件通过对双方当事人的书面材料进行审阅而径行判决，这样既可以提高效率，又可以为社会提供大众化的判决书。⑥王金龙：《构建多元化纠纷解决机制》，载中国法院网，于2006年7月31日访问。

三、各非诉解纷系统要素之间的相互衔接

对于各非诉解纷方式，目前存在着“单兵作战”、“各自为政”的局面，各个非诉解纷方式之间缺少积极有效的衔接，构建多元化纠纷解决机制，需要对各个非诉解纷方式进行整合，使非诉解纷方式系统高效运行。

（一）民间ADR组织之间的相互衔接

随着社会发展，社会分工越来越细，有些矛盾纠纷往往涉及专业性、行业性问题，人民调解委员会在调解时可能由于专业知识的限制，对于双方发生的专业性纠纷问题不能较好的解决。在此种情况下，人民调解委员会在调解过程中，可以邀请相关部门、组织等参与调解。对于专业性、行业性强的纠纷，可以邀请相关领域专家参与调解或与专门性调解组织人员共同参与调解。同样，专门性调解组织在调解纠纷时，可根据纠纷情况邀请人民调解员共同参与调解，充分利用各自的调解优势促成调解成功。

（二）行政ADR与民间ADR之间的相互衔接

行政机关在处理具有民事权利义务内容的纠纷时，在征得双方当事人的同意后，可以邀请人民调解员参与行政调解，协助化解矛盾纠纷。另外，行政机关也可以委托相关调解组织进行调解，调解成功达成调解协议的，引导当事人进行司法确认，调解不成的由行政机关进行调解。同时行政机关应当明确委托调解的时间、流程等。人民调解组织调解民间纠纷，可以邀请公安机关参加。对于发生的劳动纠纷，在企业内部设立的调解委员会在征得劳动者同意后，可以就劳动纠纷进行调解或邀请仲裁人员参与调解，使得劳动纠纷化解于仲裁前。人民调解等调解组织对不适用调解，或者调解不成的纠纷，可由行政机关处理的，调解组织应当告知当事人可以依法申请有关行政机关处理。

（三）民间ADR、行政ADR与司法ADR之间的相互衔接

连接民间ADR、行政ADR与司法的重要纽带之一，就是司法确认。对于经行政机关、调解组织调解达成的协议，双方当事人可以共同向行政机关、调解组织所在地基层人民法院申请确认其效力。人民检察院在办理轻微刑事案件、民事检察案件、行政赔偿检察案件过程中，经当事人同意，可以邀请相关调解组织共同促进当事人达成和解。人民法院对已经立案的民商事案件，经双方当事人同意，可以委托行政机关、调解组织调解，或者按照有关规定邀请符合条件的组织或者人员与审判组织共同调解。

四、诉讼与非诉解纷要素之间的相互衔接

对于诉讼与非诉讼解纷系统要素之间的相互衔接，一方面要做好引导，坚持效益原则，积极鼓励和引导当事人优先选择成本较低、对抗性较弱、利于修复关系的非诉讼方式解决纠纷；另一方面要依法保障当事人的诉权，不能因当事人不选择非诉程序解决纠纷或未能通过非诉程序解决纠纷就剥夺或限制其诉权的行使。对于诉讼与非诉讼纠纷系统要素之间的相互衔接，笔者主要论述以下几个问题：

（一）纠纷解决引导机构的确立

在当事人发生纠纷后，由于部分当事人受到“司法万能主义”的影响，直接将纠纷诉诸法院。在这种情况下，如何对纠纷进行有效分流就十分重要。对纠纷进行分流，需要确定一个纠纷引导机构。对于引导机构的确定，目前主要有两种：一是由法院进行引导。有学者认为，由法院进行引导，一方面可以由法院运用自己的专业性与权威性化解社会矛盾，另一方面也有利于调动社会其他力量共同参与社会治理。⑦陈奎：《论多元化纠纷解决机制的引导机制》，载《河北法学》2010年第9期。另一种是行政机关引导，主要包括信访部门引导和司法行政机关引导。对于多元化纠纷解决机制的引导，笔者认为不应固定于某一机构，可采取“1+N”的方式，即由一个部门负总责，其他相关部门协调配合引导的方式。东平县在实施多元化纠纷解决机制中探索建立的矛盾调处网络，就与“1+N”的引导方式相类似。由此，在诉讼与非诉讼解纷要素之间衔接时可明确由司法行政部门作为主体的纠纷解决引导机构，同时明确其他机构，包括调解组织、其他行政机关、法院等在处理具体纠纷时的引导义务。

（二）无争议事实记载机制

无争议事实记载机制就是指对调解不成的矛盾纠纷中双方认可的事实予以记载固定，当纠纷进入诉讼程序后，对无争议事实不再进行法庭调查。这种方式就很好地实现了诉与非诉之间的衔接，虽然之前的非诉方式处理没有成功化解矛盾，但是在非诉方式处理过程中对于一些事实进行了查明并得到双方当事人的认同，在法院进行审理时，就不用重复查明这些事实，大大提高了诉讼效率。

（三）诉讼与仲裁关系构建

对于完善诉讼与仲裁之间的关系衔接与构建，笔者主要从完善诉讼与民商事仲裁进行论述。一是当事人约定排除司法审查的确定。⑧胡晓君：《论多元化纠纷解决机制下仲裁与诉讼的关系构建》，华东政法大学2013年硕士学位论文。意思自治是仲裁制度得以存在的基础，在仲裁时应当充分尊重当事人的意愿。在完善诉讼与仲裁时可以参考国外立法，规定当事人可以在事前拟定的仲裁条款或事后达成的仲裁协议中，约定排除人民法院对仲裁裁决的司法审查，减少诉讼对仲裁的过多干预，避免纠纷经仲裁又入法院，不仅不能案结事了，而且耗费大量人力、物力。二是法院对仲裁裁决的审查应倾向于程序性审查。在一般情况下，法院应当充分尊重仲裁认定的事实，对仲裁裁决倾向于进行程序性审查，除非当事人能够提出推翻仲裁裁决的证据，法院应当维护仲裁裁决对事实的认定。三是探索建立商事纠纷强制仲裁制度。可借鉴美国的做法，将一定数额以下的商业纠纷纳入强制仲裁程序，还可借鉴英国设置裁判所的经验，让一些专业性、技术性较强的商业纠纷进入仲裁。

（四）诉讼与行政解纷衔接

对于诉讼与行政解纷方式之间的衔接，在前面也有所涉及。一是涉及对行政调解效力的确认。在很多情况下，行政机关居间调解民事纠纷能够及时有效地化解纠纷，起到稳定社会秩序的作用。对于行政调解，可借鉴对于人民调解达成协议的认定，经行政调解达成的调解协议后，由行政机关积极引导当事人及时进行司法确认，做好诉调对接。二是对行政裁决的司法审查。当事人对行政裁决不服提起诉讼，法院在审查时应主要审理原行政裁决处理的合法性，而不应抛开原行政裁决重新审理原纠纷。如果认为原行政裁决合法，应当要求反悔或不履行的一方当事人履行裁决决定，如认为原行政裁决不合法，则依法做出判决。⑨蔡守秋：《从我国环保部门处理环境民事纠纷的性质谈高效环境纠纷处理机制的建立》，载《政法论坛》2003年第5期。另外，法院对在诉讼中发现的涉及行政机关的问题，应向其发送司法建议，及时堵塞漏洞。三是诉讼与劳动仲裁的衔接。对此有学者建议：对劳动纠纷实行或裁或审、一裁终局的劳动争议仲裁制度；改革仲裁机构，按照“三方原则”的要求，组成由工会代表、用人单位、行政机关代表组成的仲裁庭审理劳动争议；对个人劳动争议充分尊重当事人程序选择权，将仲裁前置作为可选前置程序而非必选前置程序，以此维护当事人诉权。⑩廖永安：《诉讼内外纠纷解决机制的协调与整合》，载《云南大学学报》2004年第3期。对此，笔者认为在今后改革中，这些建议都可进行参考。

（作者单位：东平县人民法院）

责任编校：刘峥