高校治理与内部控制耦合研究*

中南民族大学高校风险预警防控研究中心　方　芸



高校治理与内部控制耦合研究*

中南民族大学高校风险预警防控研究中心方芸

摘要：本文论述了高校治理与内部控制的区别和联系。高校治理与内部控制的链接与互动，是共同促进高校治理与内部控制完善的根本途径。高校治理要对内部控制的构建提出基本要求，要建立全面的控制激励制度与全覆盖式的监督体系。

关键词：高校治理内部控制耦合

一、引言

目前，我国高校办学自主权不断扩大，高校呈现筹资渠道多元化，经济事项复杂化的趋势，虽然很多高校在逐步完善治理结构和内部控制，但是，实际效果并不乐观。部分高校治理存在严重缺陷，表现为所有者缺位和决策机构权责分配不明确，权利的使用很少受到制度和程序的制约，管理者的“一言堂”和决策的随意性，另外，由于没有公开透明的信息披露机制，管理事项、管理方法和管理结果不透明。在内部控制方面，有的高校虽然有内部控制制度，但不落实、不考核，形同虚设，内部控制弱化，管理松懈。具体表现为控制环境不健全、监督机制不完善，对重大投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策缺乏控制机制。由于内部审计人员由管理者安排并受其管理，独立性不能保证，内部审计质量不高。

高校属于行政事业单位，具有许多与政府、企业等其他社会组织相同的组织特性，同时高校作为学术性组织和公益性事业单位，又有其自身的运行规律。高校的所有者和管理者之间，管理人员和一般员工之间存在着代理关系，为了防范代理问题发生，高校必然需要高校治理和内部控制。高校治理与内部控制的关系，目前研究的文献不多，已有的研究成果侧重分析高校治理与内部会计控制的关系，但是很显然，高校内部控制不等同于内部会计控制，高校治理同内部控制之间关系还需要进一步深入探讨。另外，高校内部控制失灵原因的分析还比较分散，没有形成完整的体系。笔者认为，同公司一样，高校的内部控制缺陷不仅仅是内部控制自身的问题，还可能是由高校治理问题产生的，离开高校治理很难深入探究我国高校内部控制的完善路径，因此，本文首先分析高校治理与内部控制的区别和联系，然后重点研究高校治理与内部控制的链接与互动，旨在共同促进高校治理与内部控制的改进和完善。

二、高校治理与内部控制的区别和联系

（一）高校治理与内部控制的区别高校治理要建立起以学术权利为基础、以实现公共利益为目标的内部决策权利结构，以更好地实现高校职能，高校治理和内部控制的区别主要体现在以下四个方面：

（1）目标。高校治理的目标是在政府、管理者和其他利益关系人之间建立起合乎公平和效率的机制，从而增强高校活力，提高办学水平，保证高校三大职能的实现。高校内部控制的目标主要为合理保证经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果。

（2）主体。高校作为一种非营利性组织，没有严格意义上的股东，每一个人或每一类人都不能对高校行使独立控制权，因此高校是一个典型的利益相关者组织，高校治理的主体包括有政府、管理人员、教师、学生等广大利益相关者，既包括高校内部的，也包括高校外部的。而内部控制的主体仅限于高校内部，主要是校长以及其他职能管理部门等。

（3）内容。高校治理要通过一套正式或非正式的、内部或外部的制度或机制来协调高校与所有利益相关者之间的利益关系，以保证高校决策的科学化，从而最终维护各方面利益。高校治理的内容主要有高校法人财产权制度、决策制度、内部管理制度和制衡、约束与激励机制以及利益相关者共同治理机制等。内部控制的管理内容主要有不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制和信息内部公开等。

（4）机制。高校治理机制主要是约束机制和激励机制，即为实现办学目标，就学校内部治理的组织机构设置及其相互之间权力配置、制衡与激励等所做的制度设计，以及对高校与外部利益相关者等关系相协调的机制安排。高校内部控制由预防机制、纠错机制和激励机制三个运行机制共同组成。预防机制是通过优化控制环境奠定高校良好的风险管理基础，运用不相容职务相互分离、授权审批等方法建立相互制衡的控制体系。纠错机制对已经发生的失控事件及时进行制止，并采用相应的补救措施以防类似事件再次发生，纠错机制主要通过监控要素实现。另外，内部控制还必须对个体的行为结果进行奖励与惩罚，即建立激励机制。

（二）高校治理与内部控制的联系高校治理和内部控制除上述不同之处，在实际运行中彼此也存在着很强的联系，这种联系主要体现在以下两个方面：

（1）高校治理与内部控制产生的同源性。高校治理与内部控制都产生于委托代理问题，委托代理理论是20世纪60年代末70年代初一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人。委托代理理论的主要观点认为：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委托的权利。但在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样，委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。在没有有效的制度安排时代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。不管是经济领域还是社会领域，都普遍存在委托代理关系。

高校和政府间存在着委托—代理问题，我国高校公有产权的性质决定了它存在着多级委托—代理关系，在委托—代理链上，政府是初始委托人，它为大学提供资产，并作出相应的制度安排，委托一定层级的代理人（高校的党委书记和校长）按设定的目标管理大学。高校内部控制是由高校全体员工共同实施的，为保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、提高公共服务的效率和效果的一系列程序和政策。内部控制是为了解决高校经营管理中不同层次管理者之间的委托代理问题，主要是从校长到院长以及下属的各执行部门之间的委托代理问题。因此，高校治理和内部控制虽然两者产生于不同的背景，服务于不同的目的，但两者具有思想的同源性，即委托代理关系。但是，高校治理和内部控制两者委托代理的层次是不同的，高校治理产生于两权分离，是基于所有权和管理权相分离的事实而建立的约束、激励和监督机制，试图解决委托人与代理人之间的委托代理问题，而内部控制则是解决组织内部不同层次管理者的委托代理问题。因此，在存在委托代理关系的前提下，高校治理和内部控制的链接是决定高校管理效率的关键要素。

（2）高校治理与内部控制的内在关联。高校治理与内部控制的内在关联主要表现在以下四个方面：一是目标上的衔接性。目前普遍公认的高校的三大职能是人才培养、科学研究和社会服务，高校治理的目的是增强高校活力，提高办学水平，保证高校三大职能的实现。高校内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果。即内部控制目标是高校治理目标的延伸和具体化。二是控制主体的交叉性。高校治理的主体是主管部门—党委—校长委托代理链上的各个节点，其中校长是核心。而内部控制的主体是校长—院长—执行岗位委托代理链中的节点，核心也在于校长。因此，校长既是高校治理的主体，也是内部控制的主体。三是控制手段的一致性。尽管高校治理和内部控制在管理手段上各有侧重，但是控制和激励是两种基本手段，即使是执行岗位的职工，也必须在控制的同时进行必要的激励。四是控制内容的关联性。在高校治理中，除了监督权主要由教代会、纪检和监察、审计等部门实施之外，决策权和执行权都要落实到具体的部门和个人，并通过内部控制制度加以规范和管理。图1反映了高校治理与内部控制的内在关联。

总之，高校治理与内部控制之间既存在差异，又相互影响、相互促进。高校治理是内部控制有效运行的保证，只有在良好的高校治理环境下，内部控制才能真正发挥作用；高校治理如果失败的话，不管内部控制的设计如何完美，都必将流于形式而无法取得既定效果。另外，良好的内部控制又是完善高校治理的重要手段，有效的内部控制可以规范高校的各项经营活动，保证会计资料真实、完整；保证资产的安全、完整；确保有关法律、法规和内部规章、制度的贯彻执行，从而促进高校治理的完善。

图1　高校治理与内部控制关联图

三、高校治理与内部控制的链接及互动

从高校治理的角度来完善高校内部控制，既是提高内部控制效果的根本途径，也是提高治理效率的手段。高校治理与内部控制的链接与互动包括有以下几个要点：

（一）高校治理要对内部控制提出基本要求高校治理与内部控制都产生于委托代理问题，为保证多级委托代理链组成的高校能维护所有利益相关者的利益，高校治理必须提出对内部控制构建的基本要求，从而保证两者的良好互动。首先，高校要将内部控制作为高校管理制度的重要部分，制定统驭所有内部管理制度的内部控制框架，将内部控制框架结合高校的组织结构和管理模式具体化。其次，高校要赋予高校校长内部控制的核心地位，对内部控制的构建、执行和监督承担法律责任。并且，高校内部控制制度的有效实施，还要求内部控制人员有较高的道德素养和职业素质，因此，高校的管理人员要定期进行内部控制知识的培训，以提升其专业素质和技能。最后，高校内部控制要充分体现高校组织结构、管理特点等的要求，实现与高校治理的对接。

（二）高校要实现决策-执行-监督三权制衡目前我国高校实行的是“党委领导下的校长负责制”，党委是高校的最高权力机构和决策机构，主要负责高校的发展战略和重大事项决策；以校长为代表的行政系统负责实施党委决策；政府作为高校的出资者，有管理高等教育的义务，对高校的运行起到监督的作用。高校要建立决策、执行和监督三权分离和制衡的治理机制。首先，党委要保证高校各项活动的正确方向；行政管理部门要全面贯彻落实高校的各项政策，保证执行权利的正确行使；政府要对高校实施科学有效的监督，使党委和校长的权利在既定的轨道上运行。有效的三权制衡机制，是高校内部控制良好实施的基础，只有在理顺了高校治理结构，明确了各部门权责的基础上，才能按照不相容职务、岗位互相分离的内部牵制原则，明确各岗位的职责权限，保证高校内部控制的良好实施并提高效率。

（三）高校要建立全面的约束与激励机制约束和激励是高校治理与内部控制的两种基本手段。首先，为保证高校决策权行使的合理性和效率，避免出现决策失误，必须在高校治理的框架内解决以校长为代表的高层管理人员的控制和激励问题。其次，为保证高校的政策能得到彻底地贯彻与执行，防范经济业务执行过程中可能存在的损害高校资产安全和经济效益的行为发生，高校要在内部控制的框架下解决对校长以下的业务执行部门和岗位的控制和激励问题。高校的约束激励机制必须改变传统的平均分配主义，以“经纪人”假设为前提，以教职工的收入、职称职务评聘和发展机会为主要内容展开，坚持收入与个人的人力资本投入相联系，以个人贡献业绩定职称职务。另外，为充分发挥教职工的积极性和创造性，还可以综合运用多种激励机制，实现“高校和教职工个人的利益一致”，真正建立起适应高校特点和教职工需求的开放的激励体系。

（四）高校要建立全覆盖式监督体系高校要建立全覆盖的监督机制，以防止决策失误、行为失范和权利失控。高校的监督体系主要包括：行政监督、审计监督、业务监督、党内监督和民主监督。在高校治理结构上，高校一方面要明确党委会、校长办公会、教授委员会以及院系委员会等权利机构的职权范围，建立议事规则和活动规则，另一方面要充分发挥监察和审计机构的监督功能。在内部控制领域，高校要充分实现业务监督的作用，在现行管理模式下，任何一项管理业务都不可能独立完成，都要与相关业务发生联系，因此，任何一项业务环节发生异常，都会在相关业务中反映，业务监督是最为具体的一种监督形式。最后，高校还要充分实行党内监督和民主监督。党内监督的主要对象是高校的党员领导干部，监督对象的特定性决定了党内监督的指向性非常明确。民主监督是最具群众性基础的一种监督形式，监督主体多，体现了高校师生员工的利益诉求。高校要通过多种形式实现对权利的监督，以保障高校的健康发展。

参考文献：

［1］杨雄胜：《内部控制理论研究新视野》，《会计研究》2005年第7期。

［2］李连华：《公司治理结构与内部控制的链接与互动》，《会计研究》2005年第2期。

（编辑陈玲）

*本文系2013年教育部人文社科研究项目“基于内部控制的高校财务风险预警机制与防范策略研究（项目编号：13YGC880017）”、湖北省教育科学“十二五”规划项目“内部控制视角下的高校财务风险监测与预警研究”、湖北省普通高等学校人文社会科学重点研究基地“高校风险预警防控研究中心”阶段性研究成果。