北京大都市治理实证研究——基于GIS方法

米　娟

(太原学院 政法系,山西 太原 030032)

北京大都市治理实证研究
——基于GIS方法

米娟

(太原学院 政法系,山西 太原 030032)

摘要：随着北京大都市建设“世界城市”目标的提出,对北京大都市治理的研究迫在眉睫。通过运用地理信息系统对北京大都市公共资源配置现状进行分析,北京市目前存在行政区划设置不合理、公共资源配置不均衡以及区域协调机制不健全等问题。北京市进行公共治理创新改革必须立足自身发展,通过行政区划变革、城市网格化管理加强城市治理,创新公共产品供给方式,优化城市功能布局,加快交通基础设施建设,促进公共资源均等化。

关键词：北京市；大都市治理；地理信息系统；公共资源配置；行政区划；城市网格管理

“建设世界城市”是北京市委、市政府作出的一项重大决策。中国共产党北京市第十一次代表大会作了题为《全力推动首都科学发展,为建设中国特色世界城市而努力奋斗》的报告。报告指出,推动建设北京为世界城市的任务,已经历史性地摆在了面前。同时,要把北京建设成为有中国特色的世界城市,是《北京城市总体规划》的战略部署。世界城市是指经济高度发展、公共资源利用最大化、创新能力高度发达、居住条件高度优越、社会环境和谐、治理开放多元的经济、文化、生态文明和谐发展的世界性大都市。[1]评价世界城市的指标,在宏观方面包括土地面积、常住人口数量、经济总量、城市基础设施建设等要素;在微观方面,包括城市公共资源如教育资源、医疗资源、文化资源和交通资源。[2]本文以微观方面为侧重点,通过对北京市各区县公共资源配置微观方面的研究,对北京市建设世界城市路径进行探索。

一、北京市公共资源之GIS分布

公共资源的提供与城市运行、市民生活紧密相关,也是衡量北京大都市和谐宜居程度的指标之一。所谓公共资源是指,由国家机关、事业单位、代行行政职能的社会团体和其他组织依据国家法律法规提供的具有公益性、非排他性、非竞争性的公共服务资源。[3]公共资源是社会公众共同享有的社会公共服务与城市基础设施,衡量大都市公共资源配置的指标主要包括教育、医疗、文化、体育、城市环境、交通设施等。北京市由十七个区县组成,为研究需要,本文将这十七个区县分为中心城区和新城地区。中心城区包括东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区。新城地区包括通州区、顺义区、大兴区、昌平区、房山区、亦庄开发区、门头沟区、平谷区、怀柔区、密云县、延庆县。

受地区生产总值、常住人口影响,投入社会的公共资源的数量和质量是有差异的。一般来说,地区生产总值高、常住人口密度大的地区,公共资源配置状况较好。2012年北京市生产总值14 113.6亿元,其中中心城区生产总值9 887.35亿元,约为新城地区的2.3倍。可见中心城区经济能力要远远高于新城地区。近年来,北京市人口规模剧增,分布极不均衡,人口在东城区、西城区高度聚集。土地面积仅占北京市土地面积0.57%的首都功能核心区常住人口达到216.2万人,占北京市常住人口的11.02%。中心城区人口密度大大高于新城地区人口密度,中心城区的人口密度约为新城地区人口密度的16倍,中心城区巨大的磁力作用显而易见。

图1　北京市2012年各区县地区生产总值、土地面积和常住人口情况

此外,公共资源配置还受提供者偏好、地域、投入产出比等因素的影响。一般而言,优质公共资源集中在城市中心。本文主要从教育资源、医疗资源、文化资源和交通资源四方面对北京市公共资源配置进行分析。

(一)北京大都市教育资源配置现状分析

本文研究的教育资源主要包括学前教育、小学、中学以及高等教育资源。关注教育资源配置对一个城市的区域发展有着至关重要的意义。一个区域如果有了好的教育资源,就会吸引更多优秀的人才落户,就会形成优秀人才集聚地,从而带动当地经济、教育、文化、交通等产业的发展。因此,若要实现北京市各区域平衡协调发展,教育资源的配置问题首当其冲。根据北京市教委2010年发布的数据,全市共有281所一级一类幼儿园,中心城区(东城区、西城区、海淀区、朝阳区、石景山区、丰台区)共有238所,占全市的84.7%，新城区(昌平区、通州区、顺义区、大兴区、门头沟区、怀柔区、平谷区、房山区、密云县、延庆县)只有43所,占全市的15.3%,学前优质教育资源严重失衡。北京市33所重点小学也全部分布在中心城区。52所示范高中位于中心城区,占全市70.3%,相比之下,新城地区只有22所,高中优质教育资源在中心城区和新城地区呈三七开局面。高校则主要分布在海淀区、朝阳区以及昌平区，海淀区、朝阳区可谓是优质高等教育资源集中地,而昌平区得益于广阔的区域面积以及发达的交通设施,使得得到饱和的城区内高校迁移至此或在此建立分校区,从而导致优质教育资源的流入。

(二)北京大都市医疗资源配置现状分析

图2　北京市2012年各区县教育资源配置情况

医疗资源是政府提供给社会公众的保障性资源。根据相关数据,我们可以看出,医疗资源过度向中心城区集中,优质医疗资源分布严重不均衡。北京市共有6 539个卫生机构,其中,分布在中心城区的卫生机构数就占到58.8%。中心城区共分布着371所医院,占北京市医院总数的67.5%,而优质医疗资源如三级甲等医院共有67所,其中63所分布在中心城区,仅仅有4所分布在新城地区,顺义区、大兴区、平谷区、密云县和延庆县则无三级甲等医院。优质医疗资源分布严重不均衡,造成了中心城区大量进京就医流动人口,这对新城地区的发展也造成了制约。此外,从执业医师数和注册护士数来看,中心城区平均每千人口拥有的执业医师数也普遍高于新城地区,其中东城区、西城区尤高。这说明中心城区的医疗保障能力要远高于新城地区,这也是导致优质资源源源不断地涌向中心城区的一个重要原因。

图3　北京市2012年各区县医疗资源配置情况

(三)北京大都市文化资源配置现状分析

近三年,北京市的公共图书馆数量没有变化,共有25个公共图书馆。其中,中心城区与新城地区图书馆在全市所占比例分别为56%和44%,分布较为均衡。根据相关数据统计,2012年中心城区的总藏书册数约占全市的88.99%,总流通人次为全市的82.59%,书刊外借册次数占到全市的74.98%。很明显,优质图书资源仍旧集中在中心城区内。

此外,根据2012年的数据,中心城区文化馆数量占全市的45%,低于新城区的文化馆数量,但中心城区高层次的博物馆数量占全市的77.86%,博物馆大多集中在中心城区[4]。这同时也说明了很多优质的历史文化资源仍旧集中在中心城区,新城地区的居民在其居住区接触到这些优质的历史文化资源途径有限。

图4　北京市2012年各区县公共图书馆分布情况

(四)北京大都市交通资源配置现状分析

公共交通包括公交车、地铁两种公共出行方式。中心城市无论是公交系统还是地铁轨道都十分便利,通勤成本远远低于新城地区。新城地区的公共交通资源配置不足,通达性和便利性与中心城区相比有很大的差距。交通不便是新城地区人口稀少的主要原因之一。交通便利又会导致居住人口增多,这又导致了中心城区经济发展与交通之间的矛盾。据统计,截止到2012年,北京市机动车保有量约为520万辆,比2011年增加21.7万辆,上升4.4%;比2000年上升362.2万辆。北京市中心城区公路里程共384公里,占北京公路总里程的1.8%,而中心城区的民用汽车拥有量竟达到3 012.2万辆,占北京市全部民用汽车拥有量的66.52%。可见,中心城区的交通压力特别大。

图5　2000年-2012年北京市机动车保有量增长趋势图

从北京市每两分钟刷新一次的实时交通路况图来看,二环以内严重拥堵,居民一次出行平均需要比畅通时多花费1.1倍以上时间;二环至三环中度拥堵,居民一次出行平均需要比畅通时多花费0.8～1.1倍时间;三环至四环轻度拥堵,居民一次出行平均需要比畅通时多花费0.5～0.8倍时间;四环以外交通较为畅通,居民可顺畅到达目的地。这说明北京的交通压力仍旧集中体现在二环、三环以内的中心城区，近郊、远郊地区交通情况尚属良好。

图6　北京市实施交通路况图

通过对北京市现有公共资源GIS分布状况研究可知,北京市公共资源配置极度不均衡,优质资源如教育、医疗、文化等均集中在中心城区,成为导致中心区域人口膨胀的主要诱因。伴随这些效益而来的是交通压力日益膨胀、环境污染加剧,从而降低了北京市的宜居程度,单中心的发展加大了城郊发展差距,“摊大饼”式的城市发展模式导致了很多社会问题的出现,形成了北京大都市发展的梗阻。

二、北京大都市治理梗阻及问题剖析

建设世界城市要求北京必须可持续、有序发展。然而,通过上述分析我们可以发现,目前的北京大都市发展仍旧存在很多令人担忧的问题：城乡没有统筹发展、中心城区功能过于密集、交通压力过大、资源配置不均衡、生态环境堪忧、区域协调合作能力不强等问题无一不阻碍世界城市的构建。

(一)早期行政区划设置不合理,城市结构布局存在漏洞

早期的北京市行政区划将北京市划分为18个区县,过细的行政区域的划分导致行政区经济发展不均衡现象严重,各个区域的经济发展受到刚性行政区划的阻隔,生产力受到阻碍导致城市流内部的人、财、物无法在市场内连续通畅流动,产业结构同质、重复建设、资源浪费、环境污染等问题严重,阻碍了北京市整体经济的发展。[5]中心城区目前现有的交通基础设施建设已经不能满足日益增长的社会经济发展的需要,功能高度集聚、住房紧张、生活服务设施缺乏、水资源利用效率低、城市宜居质量较差,造成严重的“城市病”;新城区经济社会发展水平总体上仍较低且不平衡,城镇发育滞后,基础设施与城镇化进程不协调,不能有效发挥市区疏散功能承接地的作用。商业、金融、医疗、高校教育以及政府机构等公共资源集中在中心区域,优势过于明显,而新城地区往往只具备居住、购物、休闲娱乐等功能,职住分离,导致居住地与工作地高度分离,从而出现上班时间人流从周边郊区倾巢而出流向中心商业集聚地,下班时间又流回居住地,既造成了核心区域经济高度发展,周边城市条件相对落后,周边城市无法反哺核心区域形成反“磁力中心”,同时也导致了交通拥堵、空气污染等社会问题的出现。长此以往,必将阻碍北京市和谐社会的建立。

(二)公共资源配置非均衡化,造成城市“摊大饼”式发展

纵观发达国家城市化进程,英国城市化水平从26%增加到70%用了90年时间;法国从25.5%增加到71.7%、美国从25.7%增加到75.2%用了120年,而我们国家从28%增加到45%却只用了15年,且以每年提高1%的速度递增,至2010年已经达到47%,预计在2035年将增加到75%左右。可见,我国只用了相当于英国1/2的时间、美国1/3的时间就完成了城市化进程[6]47。这虽然从一定程度上体现了我国经济发展迅速,然而,这种过度城市化的发展容易造成地方政府盲目追求“摊大饼”式发展,导致城乡区域发展不平衡。

根据《北京市主体功能区规划》,东城区、西城区是北京市首都功能核心区,承担商业中心、医疗、体育和旅游等功能，是全市社会经济最发达的地区,地区生产总值占北京市的23.2%。朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区是北京市城市功能拓展区,是国家高新技术产业基地,承担教育、科研、文化、旅游等功能,经济、现代服务业、高新技术产业、科教文化产业、文化旅游产业发达。显而易见,这六个区域聚集了包括教育、医疗、文化、旅游在内的城市最主要功能,导致其经济快速发展,人口急剧膨胀,企业急速聚集。然而,这些核心区域的辐射能力并没有得到很好的发挥,在其自身得到迅速发展的同时却没有为周边区县的发展带来强有力的动力。出于对地理位置、资源配置优势的考量,大多数企业还是选择向中心城区集聚以享受城市化带来的成果,这样就产生了“马太效应”,中心城区经济越来越发达,而新城地区如通州、顺义、平谷等地区经济发展缓慢。

(三)区域协调机制不健全,经济结构同质化,造成了资源浪费

行政区经济是阻碍区域协调发展的根本原因。行政区经济是指基于行政区划界限内的经济。这一概念首先是由国内学者刘君德教授提出来的。刘君德教授认为,行政区经济是指在既定的行政区划范围内,行政区域对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊经济现象[7]93。其中,省区经济、市县领域经济、乡镇经济等都属于行政区经济。在行政区经济中,地方政府从自身的利益出发,干预地方企业的发展,为本辖区内的经济发展提供支持和便利,从而导致生产要素难以自由流动,行政区域间的产品市场和要素市场存在着特别高的进入壁垒,造成了地区经济结构同质化、资源浪费、重复建设、重复布局、生态环境负外部性。

图7　北京市各区县功能分区情况

三、北京大都市公共治理创新途径

(一)进行行政区划变革,取消石景山区的建置,将石景山区并入丰台区,设立新的丰台区

学者普遍认为,地方政府行政碎化是制约大都市区社会经济发展的瓶颈。因此,行政区划改革的呼声逐渐浮出水面。石景山区占地84平方公里,是北京市16个区县中除东城区、西城区外占地面积最小的一个行政区域。历史上石景山区曾是属于丰台区的一部分,1963年,北京市设立石景山办事处(区级),以丰台区部分行政区域为其行政区域。1967年,因为首钢的存在，石景山区从丰台区分离出来,撤销原石景山办事处,独立成为北京市的一个行政区——石景山区。首钢是石景山区财政收入的主要来源之一,为石景山区的经济发展做出了巨大的贡献。2004年,首钢共上缴税收16.26亿元,占石景山区总税收的68.06%;对石景山区的贡献额为4.6亿元,占全区财政收入的55.4%。[8]然而,由于重工业对北京市环境污染极大,再加上2008年北京市获得举办奥运会的资格,首钢于2005年被国务院批准搬迁到河北迁安、秦皇岛等北京市周边城市。如此一来,石景山区失去了财政主要来源,还遗留下了大量富余人员安置、环境恢复和保护、城市建设等任务,财政压力巨大;同时,由于首钢搬迁提供了大量的闲置土地资源,新的城市规划迫在眉睫,城市建设潜力巨大。

因此,笔者建议,在北京市的行政区划改革中,取消石景山区的建置,将石景山区并入丰台区,设立新的丰台区,利用丰台区的强大财政作为后备力量,促使两个区域互帮互助,共同进行城市建设、治理环境污染,这样便可以减少行政区划带来的不良影响,促进两个行政区域的长远发展,改善北京市生态环境,实现共赢。

图8　北京市行政区划变革

(二)采用万米单元网格城市管理新模式,设立城市管理网络指挥中心和巡查小组,对管理空间实现分层、分级以达到全区域管理

万米单元网格城市管理新模式是指在大都市管理中,借助城市管理信息系统,将城市区域划分为以一万平方米为基本单位的若干个网格状单元,运用地理编码技术,将城市各项设施如道路、桥梁、水、公园、绿地等按照地理坐标定位到万米单元网格地图上[9],由专门负责各单元的责任人如城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控,从而做到权责明晰、各司其职,各尽其责,对管理空间实现分层、分级以达到全区域管理。

在万米单元网格城市管理新模式下,北京市可以在每个区县设置城市管理网络指挥中心和巡查小组,其中巡查小组可以根据地域分为“区—街道—社区—单元网格”四个层级。在管理过程中,各个单元网格负责人或巡查员一旦发现如井盖丢失、垃圾乱堆、道路桥梁遭到损坏等问题,可以利用随身携带的具有定位功能的信息采集器将问题信息上报给指挥中心,各单元格居民若发现城市问题,亦可及时拨打城市管理特服号上报给巡查员或负责人,由巡查员或负责人及时核实问题并上报指挥中心。最后,指挥中心将迅速通知担负城市管理职能的有关部门进行处理、核查、反馈、评价。通过网络技术和先进的通讯设备,迅速处理城市管理中存在的问题,不仅提高了城市管理的有效性,促进了大都市区域公共治理能力,同时也增强了民众对城市管理的参与度,提高了其自主管理能力。

(三)优化城市功能布局,疏解优质公共资源

从单中心集中式的城市结构向多中心分散式的城市结构过渡,城市发展不再是同心圆式向外扩散,而是以圈层结构沿着多方向自由发展,是当今世界大都市发展的趋势。[10]304一方面,严格限制中心城区医疗、行政办公、商业等大型服务设施的新建和扩建,稳步推进居住、教育、医疗等功能向新城地区转移,从源头上解决中心城区交通拥堵、资源过度集中等问题,提高城市运行效率。另一方面,加大资金投入与补贴,加大基础设施覆盖率,引导中心城区优质公共资源向新城地区资源薄弱地区转移。

教育资源配置方面,应当着重将中心城区的优质教育资源建设疏解至新城地区。根据各区县的发展优势,采取区县“一帮一”方式,进行中心城区向新城地区优质教育人才的输出,建立教育基地,平衡教育资源配置。海淀区、朝阳区高校较多,可以鼓励其在新城区建立分校及各院办分院建设,分散高等教育人才至新城地区。另外,加大教育资金投入,扩大教育基础设施覆盖率。北京市应当大力加强义务教育投入,给愿意去新城区工作的优秀教师以补贴,在新城地区建立起重点小学、重点中学。

医疗资源配置方面,引导优质医疗资源向新城地区疏散。严格限制中心城区医务用地、医用大楼的审批、建设,加大新城地区医疗设施投入力度,健全医疗用具、医务设备等,同时输送优秀的医务人员,为医务人员营造一个良好的工作环境。

文化资源配置方面,新城建设是一个长期的过程,不仅需要有完善的基础设施和医院、学校等公益性服务设施,还需要辅助优质文化资源。这就需要政府加强对新城地区文化资源的重视程度,加大资金投入,大力投资进行新城地区的文化资源建设。按照一定的比例建设公共图书馆、博物馆,增加图书馆总藏书量,为当地读者提供良好的公共服务。

交通资源配置方面,该坚持公交优先发展战略,引导小客车合理使用,加快交通基础设施建设,加快轨道地铁的建设。尽快完善北京市新城地区与中心城区、新城地区之间的轨道综合交通走廊建设,例如城铁、环路、高速路建设。如此一来,新城地区和中心城区地理距离就会缩短,带动企业和居民入住新城地区就业,带动新城地区轨道交通沿线的房地产开发,促进新城地区的建设。此外,大力推广GIS技术在交通规划中的应用,包括公共交通、土地使用、区域人口、交通路口的微观信息等大量与交通规划有关的方面,甚至有可能会与目前应用较成熟的交通规划软件包链接,为交通规划提供成形的数据信息[11],从整体上提高交通规划工作效率。

总之,北京要建设世界城市,必须立足自身发展,通过行政区划变革、城市网格化管理加强城市治理,创新公共产品供给方式,优化城市功能布局,加快交通基础设施建设,促进公共资源均等化和城乡交通一体化建设。

参考文献：

[1]Mee Kam Ng， Peter Hills. World cities or great cities? A comparative study of five Asian metropolises[J]. Elsevier Science，20(3)：151-165.

[2]Peter Geoffrey Hall. The World Cities[M].McGraw-Hill Book Company, 1966：13.

[3]郭平. 城市公共资源市场化配置产权交易的珠海模式[J]. 产权导刊，2005(6): 30-34.

[4]赵秀池. 北京市优质公共资源配置与人口疏解研究[J].人口研究，2011(7):76-85.

[5]王建,鲍静,刘小康,等.“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理, 2004(3):44-48.

[6]亨廷顿. 变革社会中的政治秩序[M]. 北京: 华夏出版社, 1988.

[7]刘君德. 中国行政区域的理论与实践[M].上海: 华东师范大学出版社, 1996.

[8]赵琦. 首钢搬迁与石景山区产业发展战略研究[J]. 新视野，2007(2): 17-19.

[9]郑士源,徐辉，王浣尘. 网络及网格化管理综述[J]. 系统工程, 2005(3): 1-6.

[10]约翰 M.利维.现代城市规划[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[11]陈俐谋, 杨霞. 公路交通GIS技术应用研究[J]. 沈阳师范大学学报，2005(5):169-172.

[责任编辑：姚晓黎]

An Empirical Study of Beijing Metropolitan Governance Based on Geographic Information Systems

MI Juan

(Politics and Law Department, Taiyuan University, Taiyuan 030032, China)

Abstract：With the “world city” target proposed by Beijing metropolitan, researches on Beijing metropolitan regional public governance is significant. By making the study of the geographic information system distribution of public resources in Beijing metropolitan area through the geographic information system, Beijing meets problems such as unreasonable administrative divisions setting, unbalanced allocation of public resources and the unsound regional coordination mechanism. Beijing, which aims at carrying out innovative public governance reform based on its own development, must reform the administrative divisions, improve urban networking management to strengthen metropolitan governance, innovate the public goods supply, optimize the layout of urban functions, speed up the construction of transportation infrastructure and promote the equalization of public resources.

Key words：Beijing;metropolitan government; geographic information system; public resources configuration; administrative division; urban networking management

收稿日期:2016-04-23

作者简介:米娟(1989-),女,山西临汾人,太原学院政法系教师,研究方向:大都市区域公共治理。

文章编号：2096-1901(2016)03-0014-06

中图分类号：F207

文献标识码：A