国家治理能力现代化关键因素模型解析研究

兰旭凌

(四川大学 公共管理学院，四川 成都　610064)

国家治理能力现代化关键因素模型解析研究

兰旭凌

(四川大学 公共管理学院，四川 成都610064)

[摘要]国家治理能力现代化是政权稳固的基础，是实现国家长治久安，人民幸福生活的保障。所谓国家治理能力现代化，是在一定政治理念和创新思维指导下，由国家战略构建、发展视野延展、顶层制度设计，向行政执行、管理增值、社会良治的过程。形成国家治理能力，首先要涵养鲜明的国家治理核心思想，完善凝结成“核心价值认同度”。从管理决策角度看，思想转化为战略，才能有效促进治理能力的培养和形成，这就是治理能力的“第二环”——“公共决策的效度”。然后是实践论的“第三环”——把思想理念、方针决策转化为实际行动，凸显出“行政执行的力度”。基于能力养成的传导机制，提炼出能力内核；运用三种思维模式，构建核心能力的外围框架，搭建形成核心价值的认同度、公共决策的效度、行政执行的力度、经济发展的可持续度、多元制度的溶度和社会保障的幅度六个关键因素的能力体系，并在深入分析六个关键因素的基础上，提出相应的着力重点，为培养、发展、形成国家现代化的治理能力搭建了创新性模型。

[关键词]国家治理能力；公共决策效度；行政执行力度；创新性模型

党的十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。*《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》，新华网2013-11-12。推进国家治理能力现代化，中央重视、国家倚重、群众期待。综合相关文献，结合研究观察，所谓国家治理能力现代化，是在一定政治理念和创新思维指导下，由国家战略构建、发展视野延展、顶层制度设计，向行政执行、管理增值、社会良治的过程。不断推进国家治理能力的现代化，对于有效、充分地发挥国家治理体系的效能，把中国特色社会主义制度优势转化为管理国家的能力与水平，有着重要的作用和意义。

形成国家治理能力，首先要涵养鲜明的政治思想内核。对于当代中国而言就是以社会主义核心价值观统领的、以党的十八大及十八届三中、四中全会精神为指导的、以“四个全面”为主体的国家治理核心思想，由此动态完善凝结成“核心价值认同度”。从管理决策角度看，思想转化为战略，才能有效促进治理能力的培养和形成，这就是治理能力的“第二环”——“公共决策的效度”。然后是实践论的“第三环”——把思想理念、方针决策转化为实际行动，凸显出“行政执行的力度”。三个环节从思想，到战略，再到实践，层层递进，形成国家治理能力孕育、衍生、转化的“传导链条”(见图1)。

图1　国家治理能力现代化的关键因素构成模型

在现代政治社会生态环境下构建、调整、完善、提升“国家治理能力”，需要运用图1所显示的三种思维能力作为价值支撑：一是战略思维能力，即坚持以科学发展观为主线，把“走什么路”的问题贯穿始终，加强顶层设计，增强“三个自信”，维护好“经济发展的可持续度”；二是辩证思维能力，把国家治理能力放在当前的社会经济环境下考量，面对思想多元、价值多元、利益多元、阶层多元的现实环境，需要有效整合政策工具，提升“多元制度的溶度”，维护好社会的公平正义和广大人民的根本利益；三是底线思维能力，坚持稳定压倒一切，加强政策“兜底”，划定社会保障的“红线”，不断拓宽覆盖面，着力扩大“社会保障的幅度”，确保社会状态和谐稳定。

一、核心价值的认同度是国家治理能力现代化的思想基础

习近平总书记多次强调：“培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，是国家治理体系和治理能力的重要方面”。*裴长洪、李程骅：《中国特色社会主义理论体系的新发展——习近平总书记系列重要讲话学习体会》，《南京社会科学》2014年第5期。“认同度”是指个人对群体和国家的心理归属感以及由此而生发的强烈的主体意识、责任意识。*蒋红：《深入推进社会主义核心价值观认同教育》，《云南日报》2014-03-14。核心价值的认同度，是一个国家或者社会群体对某个思想认知的价值趋同甚至价值统一，它形成了这一群体的核心思想能力，是群体精神力存在的基石。从国家治理能力角度看，治理价值的认同度发挥着最内核、最原本、最基础的导引作用，从根本上决定了国家治理能力孕育、衍生、成长的精神本质、基本路径、核心要素、结构构成和作用结果。从发展实际看，随着社会转型和社会变革的多元多样，人们的精神价值层面也受到巨大冲击，甚至出现与主流文化对立的价值观。面对种种精神迷思，必须要寻求价值共识，把握人们的情感共鸣点，切中人们利益关注点，抓准人们的社会参与点，激发广泛的社会共鸣，使我们倡导的核心价值理念拥有生命力、凝聚力和感召力，使国家治理及其创新实践拥有坚实的思想基础(见图2)。

图2　核心价值认同的关键因素构成模型

一是把握情感共鸣点，提高核心价值的感召力。“一种价值观要真正发挥作用，必须融入社会生活，让人们在实践中感知它、领悟它。”*《习近平主持中共中央政治局第十三次集体学习》，新华网2014-02-26。任何一个人都是有感情的动物，对社会主义核心价值观的认同，不仅仅体现在深入的教育和理性的认知，更应反映在激起人们情感的共鸣上，这样的价值观才更有感召力。要提高核心价值观的感召力，就要找寻人们思想道德情感的交集，以身边事教育身边人，深入浅出、情理交融，真理加上道义的力量，才能行之久远，才能让核心价值观成为人们心灵的罗盘、情感的寄托。

二是切中利益关注点，提高核心价值的凝聚力。在矛盾凸显的改革关键期，民众的利益诉求逐渐增多，维权意识愈发强烈，对政府的期望也更高。如果政府以牺牲环境来换取经济发展，以忽略民生换取政治成绩，老百姓对富强文明的理解就会有偏差；如果升学、就业、就医都要靠走后门、拉关系，老百姓就无从感受公正平等；如果收入差距逐渐增大、身份歧视屡屡发生，老百姓就无法真正共享改革开放的成果。因此，只有把培育和践行核心价值观真正落实到经济发展和社会治理中，形成切中老百姓利益关注点、有利于弘扬核心价值观的良好政策导向、法治环境和体制机制，真正满足公众的利益诉求和价值愿望，才能提升核心价值观的吸引力和凝聚力。

三是找准社会参与点，提高核心价值的生命力。“要把社会主义核心价值观的要求融入各种精神文明创建活动之中，吸引群众广泛参与，推动人们在为家庭谋幸福、为他人送温暖、为社会作贡献的过程中提高精神境界、培育文明风尚。”*《习近平主持中共中央政治局第十三次集体学习》，新华网2014-02-26。社会主义核心价值观的生命力在于每个人的自觉践行，只有人人参与，才能在参与中发挥群众的力量和智慧；只有个个践行，才能在践行中夯实社会的道德基础。提升核心价值观的认同度，就要找准人们的社会参与点，动员人们从身边的小事做起，由易到难、由近及远，提高社会参与的广度与深度，让核心价值观的价值理念通过社会参与来阐释和升华，核心价值观的“落地”与“滋长”，通过社会参与来增加生命力。

二、公共决策的效度是国家治理能力现代化的关键节点

实现国家治理能力现代化，必然要求推进作为公共治理体系构件和途径的公共决策活动的现代化。公共决策的效度是指公共决策活动的科学化、民主化和有效化，是指公共决策能够及时有效地解决公共治理中的问题，科学合理地使用公共资源，切实地维护公共利益。高效力的公共决策一头连着“核心价值认同”，来源于有思想的“脑子”；一头连着“现实执行能力”，决定了活动中的“步子”，居中转化扮演了“桥梁纽带”的角色。要实现这样的高效力，需要上游链条的核心价值传导，渗透到公共决策的形式、过程与结果中；更要表现在无障碍的行政执行上，确保国家思想得到无扭曲、无时滞、无缺失的贯彻落实。

一是从公共利益出发，让公共决策以公平为核心。柏拉图认为，公共决策的最高准则是正义。公共利益是公共决策的逻辑起点和合法性基础，公共决策在形式上是实现公共利益的方案。当公共决策遭遇到公共利益，能否以公平为核心，从公共利益出发，圆满解决其间的矛盾冲突，则是公共决策能否得以顺利实施的先决条件。首先，要确立符合社会期待的价值标准，使公共决策体现社会多数人所公认的价值标准，得到社会的普遍认同。其次，要体现个人利益的合理诉求，使个人的积极性和能动性得到有效发挥，实现公共利益与个人利益相互促进、共同发展。第三，要有效抑制政府自身利益，在认识到政府自身利益现实存在的同时，严格区分政府利益与公共利益，避免其侵占公共利益的实现空间。

二是从实际情况出发，让公共决策以现实为依据。从实际情况出发，是指公共决策要尊重客观实际、遵循客观规律，了解基层实际情况以及民众实际需求，避免决策与现实“失联”。首先，要在信息公开透明的基础上，经过广泛的公众参与和严谨的科学论证，再决定决策的出台。其次，要落实“制定与人民群众关系密切的重大决策，必须进行社会风险评估”，加强政策的评估与预判，完善设计与管理配套，对可能出现的问题，提前打好“预防针”。第三，要把握民意，换位思考。要对民意进行收集、辨别、整合，从民众的角度来思考问题，实现公共决策“接地气”。

三是从公共舆论出发，让公共决策以民意为支持。公共舆论，是公众对公共领域中产生的公共事务以及关于解决公共事务的公共决策所形成的观点的汇聚和集合。首先，充分借助大众传媒，为公众参与公共事务，表达利益诉求提供平台。其次，在公共政策的制定和执行过程中，要以公共舆论为桥梁和纽带，并在此基础上进行有序的互动，使公共决策具有更符合公民偏好的价值基础，提高政府的公众支持和满意度。第三，要将民众的参与上升为制度，使其具备恒常性，使民众的参与，不是“说了也白说”的“围观”，而是“说了没白说”的“席位”。

三、行政执行的力度是国家治理能力现代化的重要环节

国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。*习近平：《坚定制度自信不是要固步自封》，新华网2014-02-18。其中，执行是制度发挥作用的最重要环节，执行力是制度力量的具体体现，是运用中国特色社会主义制度有效治理国家的重要能力。行政执行的力度，既是指国家采取行动达到政策目标的能力，也是指政府自身职能的履行情况，以实现十八届三中全会提出的“全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平”*《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》，新华网2013年11月12日。这一目标。能否实现从思想到行动、从群体价值到善治的“历史一跃”，最终要看行政执行的力度，以及这种力度来源于何处、到底有多大、作用力有多强。当前，我国仍存在种种执行怪象，一些本该是政府自身职能的履行，却看不到其有效的行政执行能力；逃避执行、附加执行、歪曲执行更是时有发生。对此，迫切需要我们从培育执行文化，强化执行责任，健全执行监督着手，在履职尽责中切实提升行政执行力度。

一是培育文化搭“台子”。美国学者保罗·托马斯、大卫·伯恩的研究发现，“执行力强的组织内部都建立了一种执行力文化”，而且“只有那些建立了执行力文化的组织才可能长久发展,基业长青”。*保罗·托马斯、大卫·伯恩：《执行力》，北京：中国长安出版社2003年版，第27页。执行力文化是行政执行活动的灵魂，是贯穿执行活动全过程的执行态度、原则、价值观、心理倾向的总和。首先，要提高政府机关工作人员的思想觉悟和执行观念，特别是领导者要起到模范带头作用，率先垂范积极向上。其次，行政执行的准则和规范要具体、可操作，在具体的执行过程中，要对执行者不断强化执行力的观念和具体规范。第三，发挥榜样作用，加强思想宣传，在执行人员之间形成积极向上的执行氛围。

二是强化责任架“梯子”。英国哲学家培根曾说过，有制度不执行，比没有制度危害还要大。要避免这种危害，就要强化行政责任，建设行政执行的责任链条。首先，明确责任主体，制定科学、具体、可量化的责任标准，使各部门领导和工作人员能够明确自己所负有的责任。其次，规范行政问责的主体及权限，明确行政问责的客体及职责，规范行政问责的程序，实现行政问责的规范化和制度化。第三，要把推行行政执行问责与开展绩效评估结合起来，与行政监察、审计结合起来，与依法行政结合起来，突出重点，加大责任追究和惩罚的力度。*唐铁汉：《实施“十二五”规划必须切实提高行政执行力》，中国领导网2012-6-28。

三是严格监督紧“笼子”。健全执行监督是提升执行力的关键，是通过对政府的执行过程进行监控。李克强总理曾尖锐地指出：“针对政策落实进展缓慢的，要查找原因、提出对策，打通抓落实的‘最先一公里’和‘最后一公里’，力破‘中梗阻’。”保证政府执行任务的有效和顺利完成，首先，要强化监督机构的权威性。切实提高纪检、行政监察部门的独立性和权威性，使其能独立、公正地履行对行政执行活动的监督职责。其次，各级政府要进行自查与实地检查。认真总结执行成效，及时整改执行过程中存在的问题。第三，强化社会公众和新闻媒体对政府执行活动的监督。要使政府的执行活动透明化，使公众、大众媒体和社会组织能够充分地对政府执行活动进行监督，并对发现的问题进行及时的纠偏，盯紧政策落实的“最后一公里”。

四、经济发展的可持续度是国家治理能力现代化的战略基石

党的十八大报告提出，要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线。科学发展的核心要义就是全面协调可持续的发展，它回答了新形势下“实现什么样的发展、怎样发展”的问题，从战略层面上决定了国家沿着什么方向前进，这是当前的首位“战略思维”。这一战略思维牵引着国家治理能力的演化与发展，既是构建国家治理体系的基础，也是提升国家治理能力的前提。我国从实施改革开放政策以来，经济高速增长已达35年，但也面临生态环境承载力下降、收入分配关系失衡、公共资源分配失衡、社会矛盾加剧等现实难题。可见，“要坚定不移推进经济结构调整，推进经济转型升级，宁可主动将增长速度降下来一些，也要从根本上解决经济长远发展问题。”*习近平接受土库曼斯坦、俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦五国媒体联合采访，新华网2013-09-03.只有这样，国家才能拥有强大的资源和更牢靠的基础来改善民生，让改革和发展的成果惠及最广大的人民群众。

一是提高存量经济发展的质量和效益。经济发展需要从数量扩张型向质量效益型转变，要“调结构、转方式”，切实提高增长质量和效益。第一，在宏观经济发展层面，要直面经济下行压力加大的挑战，合理运用财政工具和金融工具，有效激发市场主体的积极性和主动性，使生产要素实现更加有序、高效、精益的流动，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用。第二，在产业经济层面，尊重市场规律，科学规划、合理安排生产力布局，要围绕建设“制造业强国”的战略目标，完善制造产业链的上下游布局与调整，做强实体经济，强化产业支撑。第三，在区域经济发展层面，需要着力再平衡东、中、西部地区的发展水平，提升和凸显长三角、珠三角、京津冀、长江中上游、东北老工业基地的发展能力和辐射带动能力，逐步形成“车头带动、梯次跃进、分工并进”的区域发展格局。

二是提高外向经济发展的空间。要统筹国内国际“两个大局”和“两个市场”，强化外向经济的发展导向。首先，不断更新理念，促进国内外交流合作，利用好资源和市场，以拓展新矿建，释放深潜力。其次，通过建设“一带一路”，形成新的亚欧商贸通道和经济发展带，打造东部经济升级版的新支点，从而带动我国内陆沿边向西开放，扩大西部经济发展空间，带动沿海地区优化外贸结构，形成与东南亚国家联动发展的新局面。第三，推进与其他国家之间的联系与互动，在政策、货币、贸易等方面尽可能找到合作的契机，扩张区域化合作。

三是节约资源和保护生态环境。“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”*习近平：加快国际旅游岛建设谱写美丽中国海南篇，新华网2013-04-10。生态环境就是生产力，生态环境建设与经济建设必须统筹兼顾。一要大力推动生态环境的建设，积极主动推进绿色、低碳、循环发展，不以牺牲生态环境为代价换取短期的经济增长。二要合理开发利用生态环境，动员全社会成员共同参与到生态环境的改善和合理利用中来，实现共建良好的生态环境，共享健康的生态产品。

四是以科技创新和技术进步为动力。“发展要突破瓶颈、解决深层次矛盾和问题，根本出路在于创新，关键是要靠科技力量。”*习近平在湖南考察，新华网2013-11-05。科学技术是解决当前和未来经济社会发展重大问题的根本途径和有效手段，增强自主创新能力是产业结构调整和经济增长方式转变的中心环节。要通过创新技术、品牌和产品来扩大中国企业的影响力；要释放新能源技术和循环经济的生态效应；要不断挖掘新的需求和市场，创造中国经济增长的内需动力。

五、多元制度的溶度是国家治理能力现代化的创新智慧

从当前社会形态看，中国正处于思想多元期、矛盾多发期、难题叠加期和改革深化期。各种问题错综复杂，有的还比较尖锐和突出。在这样的社会形态下，往往是老办法不管用、硬办法不敢用、软办法不顶用，必须拿出创新智慧和新办法，才能为有效化解矛盾问题开辟新的路径，这也是现代国家治理能力的应有之义。解决复杂问题，需要多元思维，综合运用多种制度工具，推动各领域改革和改进。多元制度的溶度，是指各领域国家制度的相互促进与协调，多元主体的协同治理，以及社会的包容与开放。提高溶度，就要减少排斥。要在确保公共利益的最大化，以及主流道德价值不受侵害的同时，尊重诉求差异、理解多样化和个性化需求，尊重人的自由选择和发展。

图3　多元制度溶度的关键因素构成模型

一是推进各领域国家制度建设的相互促进与协调。推进各领域国家制度建设的相互促进和协调，就是使政府、市场、社会等多元主体在相互依存的制度环境中形成共同治理社会公共事务的模式，让经济增长、社会进步与促进人的全面发展结合起来。其一，在经济领域，围绕公正的深度市场化经济体制，不断推进经济转型、改善民生、社会公正、激发市场主体活力的经济制度建设。其二，在政治领域，围绕“把权力关进制度的笼子里”，加强政府自身体制改革和司法体制改革，寻求最大政治公约数的政治体制。其三，在社会领域，围绕“社会共生”，推进收入分配、户籍制度、城乡基本公共服务以及社会组织发展的制度建设，寻求各阶层社会共生的社会体制和社会组织创新。其四，在文化领域，围绕多元文化交融互鉴，夯实价值基座，尊重文化创作规律，充分鼓励市场、社会力量参与文化事业，以多元发展增进文化活力和竞争力。其五，在生态领域，围绕“建设美丽中国”，加强节约利用资源、注重生态保护，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局(见图3)。

二是尊重社会群体的差异化诉求。一个社会越是向前发展，就越会有多样的个性表达。这对国家治理能力提出了考验，是否有足够的能力来包容和应对治理对象日趋多元的诉求，是衡量国家治理能力高低的重要标准。首先，尊重公民的表达权。只要不违反法律法规，没有损害公序良俗，这样的“发声”也是纾解社会焦虑、疏导矛盾冲突的良好渠道。其次，要包容地对待“不同声音”。在对话中协调立场，培养对不同价值取向的公民和社会群体的争取、接纳和吸收的能力。第三，要以开放的心态来汲取对国家治理有益的经验，同时确保公民能够获得与切身利益相关的政策信息。只有这样，国家的向心力和凝聚力才会更强，国家治理体系的社会基础才会越来越坚实，支持来源才会越来越宽广。

三是促进多元主体的协同治理。多元主体的协同治理，要求国家权力要向社会回归，使公共权力的运作流程是互动式的、多向度的。第一，通过吸纳社会组织与公民的广泛参与实现治理主体的多元化。让社会组织与公民能够勇于担负社会责任，积极参与公共治理，同时在共同治理的过程中可以使多元治理的主体都能够从中受益。第二，政府要以合作与协商为治理方式，建立以相互依存为基础的、以协作为特征的、纵横协调的、多元统一的现代化社会治理结构。*姜晓萍：《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》，《中国行政管理》2014年第2期。通过治理方式的民主化达到多元共治的和谐关系状态。

六、社会保障的幅度是国家治理能力现代化的“兜底”红线

社会保障建设是实现社会财富二次分配，确保经济平稳运行、社会安定和谐的重要社会制度。社会保障的幅度是指社会保障的覆盖面、统筹层次和质量水平，是从最广泛的人民利益出发，保证了最大多数群体的利益，所以在整个国家治理结构中发挥了兜底作用。这也符合中央所提出的“底线思维”。特别是在当前我国还有大量人口亟待脱贫、人口老龄化及转型期城乡社会风险趋于显性化的社会环境下，这种底线思维极为重要，它把传统社会保障提升到一个新的高度，更加强调公共利益保障的“全覆盖”和“高质量”，为社会稳定和谐加上“保险杠”，也为经济社会的持续健康发展提供了基本“托手”(见图4)。

图4　社会保障幅度的关键因素构成模型

一是加强顶层设计，增强制度的公平性和可持续性。十八届三中全会提出，“要形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平可持续的社会保障制度。”*《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》，新华网2013-11-12。社会保障是由相互独立而又紧密相关的多项具体制度构成的体系，它与当前息息相关，更关乎长远。因此，要从多维角度出发，增强制度的公平性与可持续性。第一，为实现人人享有基本社会保障的目标，制度设计时应坚持权利与义务、公平与效率、统一性与灵活性相结合的原则。此外，也应关注制度的公平性和激励约束功能。第二，为保障制度能长期稳定运行，可从加强财政可持续性等方面来增强制度的可持续性。第三，要树立系统理念，不仅关注单项社会保障制度的改革完善，也应注重制度顶层设计的整体性，从而实现制度的整合与定型。

二是完善覆盖城乡的社会保障体系，有效缩小社会保障水平的城乡差距。覆盖城乡的社会保障体系，是指根据社会保障制度的类型实现最广泛的覆盖，其中基本养老和基本医疗保障制度要覆盖城乡全体居民，工伤、失业、生育保险制度要覆盖城镇所有职业群体，实现人人享有基本社会保障的目标。首先，将养老保险、医疗保险、社会救助、社会福利等进行整合，并提供有效的相关服务。其次，在保证城镇社会保障稳步发展的基础上，大幅度提高农村社会保障经费比例，满足农村地区和落后地区居民对社会保障的需求。同时，明确和落实政府在统筹城乡社会保障体系建设中的财政责任和监管责任，加强对社会保障基金的运行监管。

三是同步推进相关改革，努力提升社保体系的整体效能。社会保障制度的改革是一项系统工程，为使社会保障正向功能的全面发挥，应加快配套制度的改革。首先，公立医院的改革是必由之路，应鼓励社会资源进入医疗领域，发展民间医疗服务。其次，财政体制的改革必不可少，为实现公共资源的有效配置，应明晰各级政府的社会保障事权与财权，实现财权与事权的匹配。第三，为使社会保障顺利成为全民共同创造的事业，应鼓励慈善公益组织的大力发展，并注重社会机制的创新。第四，关注完整的家庭与社区支持政策，既发展社会保障，又聚焦于传统家庭保障功能的发挥，从而建立起多支柱社会保障体系网。

(责任编辑：栾晓平)

收稿日期：2016-03-14

作者简介：兰旭凌，女，四川大学公共管理学院副教授，博士研究生。

基金项目：本文系国家社科基金重大项目“城乡基本公共服务均等化的实现机制与监测体系研究”(编号：14ZDA030)的阶段性成果。

[中图分类号]C93

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]06-0140-06