特别监护人制度：解决失独父母签字难问题的根本出路

谢勇才

(中国人民大学 劳动人事学院，北京　100872)

·社会学研究·

特别监护人制度：解决失独父母签字难问题的根本出路

谢勇才

(中国人民大学 劳动人事学院，北京100872)

[摘要]由于丧失了子女这一最基本且最重要的生活依靠与老年保障，使得失独父母的生活面临诸多困境，其中一个特殊的困境就是各种签字难问题，具体表现为入住养老院无人签字、手术无人签字和丧葬无人签字三种。失独父母签字难问题的成因是多方面的，主要体现在相关法律法规的规定滞后、失独家庭扶助制度的不完善、相关机构为了规避风险以及失独父母的自身变故四个方面。为此，必须依法构建特别监护人制度，为失独父母设立特别监护人，以有效地解决失独父母签字难问题，增进失独父母的福祉。

[关键词]失独父母；签字难；特别监护人；特别监护人制度

一、问题的提出

自人类发明婚姻制度建立家庭伊始，由于每个家庭的生育意愿存在差异，任何社会都会出现一定比例的独生子女家庭，古今中外概莫能外。不过，像我国这样由于政府强制性干预民众的生育行为而产生大面积独生子女家庭的现象则世所罕见。不可否认，肇始于20世纪70年代末的独生子女政策固然有效地遏制了我国人口的过快增长，也在一定程度上提高了人口的素质并改善了妇女的地位。然而，正如每一枚硬币皆有正反两面一样，任何一项公共政策皆会产生正反两方面的效应。由于唯一性就意味着脆弱性、风险性与稀缺性，使得我国数以亿计的独生子女家庭逐步沦为风险家庭。其中，最大的风险莫过于各种意外导致独生子女不幸死亡。有学者研究发现，当前我国已经产生了数以百万计的失独家庭，并预测到2050年失独家庭的规模将达到惊人的1100万户*王广州：《独生子女死亡总量及变化趋势研究》，《中国人口科学》2013年第1期。。随着失独家庭数量的与日俱增和失独父母年龄的日渐增大，失独群体的养老和医疗等困境日趋凸显。

对于失独群体的养老和医疗等问题，当前学术界给予了较多的关注。从已有文献来看，多数学者认为失独父母的养老和医疗面临着经济支持不足、精神慰藉缺乏和生活照护缺失等多重困境*秦秋红、张甦：《“银发浪潮”下失独家庭养老问题研究——兼论社会养老保险制度的完善》，《北京社会科学》2014年第7期;肖云、杨光辉：《优势视角下失独老人的养老困境及相应对策》，《人口与发展》2014年第1期;谢勇才：《福利多元视域下的失独群体养老困境与出路研究》，《社会保障研究》2015年第2期。，迫切需要妥善解决。诚然，这些学者具有强烈的社会责任感，对失独父母的养老和医疗困境进行了深入探讨。然而，令人遗憾的是，大多数学者仅仅关注了失独父母面临的一般困境，对于他们可能遭遇的特殊困境却鲜有人问津。事实上，由于种种原因，部分失独父母还有可能存在一些特殊困境，主要体现为各种签字难题。尽管这些特殊困境不够明显，却会对失独父母的生活产生巨大的影响。当前，只有极少数视角敏锐的学者指出手术无人签字是部分失独父母患病住院后的重大忧虑*侯秀丽、王保庆：《我国失独现状的分析与思考》，《湖南师范大学社会科学学报》2014年第3期。。但是，这些学者并未关注失独父母可能遭遇的其他签字难题。而且，即使是对于失独父母手术签字难问题，他们也只是在文中蜻蜓点水般地一带而过，并未进行有效剖析。有鉴于此，文章将在简述失独父母可能面临的主要签字难题的基础上，分析失独父母签字难问题的形成原因，研究失独父母签字难问题的解决路径，以丰富已有的研究，并为这一问题的有效解决提供一定的参考。

二、失独父母面临的主要签字难题

由于丧失了子女这一最重要、最可靠且最基本的生活依靠，失独父母的基本生活面临诸多难题。其中，一个特殊的困境就是各种签字难题。具而言之，失独父母可能遭遇的签字难题主要包括入住养老院无人签字、手术无人签字和丧葬无人签字三种。

(一)入住养老院无人签字

对于大多数人而言，随着年龄的日益增大，养老愈来愈成为一个重要而又忧虑的问题。尤其是对于已经步入中老年之际的失独父母来讲，养老问题迫在眉睫，是他们面临的最大焦虑。独生子女的提前亡故，使得他们的养老保障丧失了最重要且最可靠的精神慰藉支柱与生活照护载体。为此，对于大多数失独老人而言，入住养老院安度晚年是他们迫不得已的选择。然而，按照相关规定，老人入住养老院必须有担保人的签字，一般说来担保人必须是直系亲属，以保证老年人在出现各种突发状况时能够及时处理。此时，直系亲属签字就成为了横亘在失独老人和养老机构之间的“一座山”和“一堵墙”，他们往往由于难以跨越这道鸿沟而被养老机构拒之门外。

(二)手术无人签字

唯一的子女由于意外事故而不幸亡故，给失独父母带来了近乎毁灭性的身体和心理创伤，精神长期痛苦不堪，导致他们遭遇各种疾病的概率大为提高。有研究显示，多达60%的失独父母身患一种甚至是多种疾病或者慢性病*黄耀明：《失独家庭重建的社会支持工作模式研究》，《北京社会科学》2014年第7期。，医疗费用支出较高。这不仅会让失独父母本来就捉襟见肘的生活雪上加霜，而且还有可能使得部分失独父母面临一个特殊困境，那就是手术无人签字。根据相关规定，病人在医院就医时，诸多医疗措施和手术在实施前都需要病人的直系亲属签署《手术知情同意书》等，否则手术将无法实施。此时，对于部分失独父母而言，诸多因素都会导致他们无法找到合适的手术签字人，进而可能延误病情的最佳治疗时间。

(三)丧葬无人签字

生死无常，人寿有限，每一个人都将会在某一个时点走向生命的终点。千百年来，根据炎黄子孙的传统文化，老年人在即将驾鹤西去之际，都祈望有人守护在身边，能够为其送终，让其体面而又有尊严地离世。不过，令人心酸的是，对于诸多失独父母而言，这很可能是一种憧憬与奢望。因为根据有关规定，在老年人去世后，不仅领取丧葬扶助金和抚恤金需要有人签字，而且老人的遗体火化也必须有人签字，这个签字人原则上必须是死者的直系亲属。此时，能否找到合适的签字人，不但关乎能否为死去的失独父母举行一个相对体面的葬礼，而且关系到能否让死者早日“入土为安”，这对于讲究“死者为大、落叶归根、生死轮回”的中国人而言，不可谓不重要。

三、失独父母出现签字难问题的主要原因

为了深入地剖析失独父母面临的签字难问题，并在此基础上提出切实有效的解决路径，就必须通晓这些问题的来龙去脉。尽管从表面上看，失独父母签字难问题的成因较为简单，然而事实并非如此，这一问题的产生不仅有法律方面的因素，也有制度方面的因素，亦有社会方面的因素，还有失独者个人方面的因素。

(一)法律因素：相关法律法规的规定滞后

由于老年人入住养老院、病人进行手术和死者丧葬等问题涉及多方主体的权利与义务，为了确保各方的利益和督促各方履行职责，避免出现纠纷或者事故，全国人大及其常委会、国务院以及相关部委出台了一系列法律法规来引导和规范各方的行为，其中有多部法律法规涉及直系亲属签字问题。具体说来：

一是老年人入住养老机构的签字问题。2012年修订后的《老年人权益保障法》第四十七条明确规定：“养老机构应当与接受服务的老年人或者其代理人签订服务协议，明确双方的权利、义务”*《中华人民共和国老年人权益保障法(主席令第七十二号)》，2012年12月28日，http://www.gov.cn/flfg/2012-12/28/content_2305570.htm，2015年11月20日。；此外，民政部于2013年颁布的《养老机构管理办法》第十一条着重提出：“养老机构为老年人提供服务，应当与接受服务的老年人或者其代理人签订服务协议”*《养老机构管理办法》，2013年6月30日，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflhshsw/201306/20130600480076.shtml，2015年11月20日。，不容置疑，这里的“代理人”原则上必须是直系亲属。

二是病人的手术签字问题。1982年卫生部出台的《医院工作制度》第四十条明确指出：“实行手术前必须由病员家属或单位签字同意(体表手术可以不签字)，紧急手术来不及征求家属或机关同意时，可由主治医师签字，经科主任或院长、业务副院长批准执行”*《医院工作制度》，1982年4月7日，http://www.chinalawedu.com/news/1200/22598/22621/22896/2006/3/ll254516161271360022304-0.htm，2015年11月20日。；同时，1998年颁布实施的《执业医师法》第26条着重提出：“医师进行实验性临床医疗，应当经医院批准并征得患者本人或者其家属同意”*《中华人民共和国执业医师法》，2005年8月1日，http://www.gov.cn/banshi/2005-08/01/content_18970.htm，2015年11月20日。。

三是死者的丧葬签字问题。2010年国务院修订后颁布的《工伤保险条例》第三十九条规定：“职工因工死亡，其近亲属按照下列规定从工伤保险基金领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金”，*《(授权发布)工伤保险条例》，2010年12月24日，http://news.xinhuanet.com/2010-12/24/c_12916058.htm，2015年11月20日。2010年颁布的《社会保险法》第17条规定：“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金”，*《中华人民共和国社会保险法》，2010年10月28日，http://www.gov.cn/zxft/ft215/content_1748773.htm，2015年11月20日。为了防止冒领和骗领，在领取丧葬补助金和抚恤金时必须有直系亲属的签字。

质言之，根据相关法律法规的规定，老人入住养老机构和病人进行手术时，都必须有人为其签署相关文件，死者去世后的丧葬问题也会涉及签字问题，而且原则上讲这里的签署人必须是直系亲属。然而，对于特殊弱势群体——失独父母而言，众多因素都会致使他们无法找到合适的签字人，以致于签字问题成为了失独父母面临的一个特殊困境。

(二)制度因素：失独家庭扶助制度的不完善

为了完善计生政策和缓解失独家庭的生活困难，2007年财政部与国家人口计生委联合下发《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》，要求各级政府逐步建立失独家庭扶助制度，其主要内容为政府向符合条件的失独父母*《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》规定，失独家庭扶助对象应同时符合以下条件：1933年1月1日以后出生；女方年满49周岁；只生育一个子女或合法收养一个子女；现无存活子女。发放每人每月不少于100元的扶助金，直至亡故为止*《人口计生委 财政部关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》，2007年8月31日，http://www.mof.gov.cn/pub/jiaokewensi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/200806/t20080625_53511.html，2015年11月20日。。此时，失独家庭扶助制度并未涉及失独父母的医疗、养老和丧葬等问题。随后，各地逐步建立起失独家庭扶助制度。然而，由于扶助标准偏低和政府重视度有限等原因，这一制度的效果极为有限(见表1)，基本上无法缓解失独父母的生活困境*谢勇才、王茂福：《失独家庭扶助制度的问题与出路研究——基于全国22个省〈失独家庭扶助制度实施方案〉的分析》，《江淮论坛》2015年第5期。，引起了社会各界尤其是失独群体的强烈不满。于是，2013年底国家卫计委和民政部等五部委联合出台《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，不仅要求各地提高失独家庭的扶助金标准，由原来的每人每月不少于100元调整为城镇和农村每人每月340元和170元，而且还要重视失独父母的养老、医疗和再生育等工作*《国家卫计委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，2013年12月26日，http://www.moh.gov.cn/jtfzs/s3581/201312/206b8b4e214e4a5ea2016417843d7500.shtml，2015年11月20日。。不过，令人遗憾的是，它并未提及如何处理失独父母可能遭遇的签字难问题，从而使得部分失独父母在面对各种签字难问题时一筹莫展。

(三)社会因素：相关机构为了规避风险

实际上，关于部分失独父母可能遭遇的上述签字难问题，倘若相关机构愿意灵活处理，承担一定的潜在风险，是可以在较大程度上进行避免的。譬如，对于失独老人入住养老院的签字问题，可以尝试由失独老人的旁系亲属或者原工作单位领导抑或是居(村)委会作为担保人签字，但是由于缺乏相关的法律法规规定，操作起来比较麻烦，且失独老人在入住养老院期间也可能会发生一些紧急情况，从而使得养老机构不愿承担一定的风险进行通融，导致失独老人“入院难”。又譬如失独父母的手术签字问题，倘若失独父母找不到直系亲属为其签字，按照《医院工作制度》的有关规定，可以由主治医师签字，经医院负责人批准后进行手术。然而，在近年来医闹事件愈演愈烈，各种伤医、辱医和杀医事件屡见不鲜(见表2)，医患矛盾日趋紧张的形势下(见图1)，医疗机构的负责人往往秉着“多一事不如少一事”的心态，不愿也不敢为遭遇手术签字难的失独患者“开绿灯”，因为每一项医疗手术都有可能出现无法预知的风险，倘若出现差错，往往就是严重的医疗纠纷或者医疗事故。因此，对于手术签字难问题，尽管法律有相关的灵活处理规定，但是由于医疗机构负责人出于规避风险考虑不愿执行，这些规定往往被束之高阁、聊胜于无。

表1　2013年我国部分省区失独家庭扶助水平比较

资料来源：扶助金标准根据公开资料整理；人均可支配收入数据来源于《中国统计年鉴2014》。

表2　2002—2009年我国医疗事故案件受理与结案数

数据来源：刘鑫：《医疗利益纠纷——现状、案例与对策》，中国人民公安大学出版社2012年版，第4页。

图1　当前日趋紧张的医患关系示意图

(四)个人因素：失独父母的自身变故

除上述外在因素会造成失独父母遭遇签字难问题外，尚有一些内在因素也会引发这一窘境，主要表现为失独父母的自身变故。此生唯一的子女不幸早逝，不仅会给失独父母乃至其整个亲属网络带来异常沉重的创痛*穆光宗：《中国人口转变的风险前瞻》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2006年第6期。，而且让人不胜唏嘘的是，部分失独父母在丧子之后还会遭遇一些重要变故，由此导致他们在生活中遭遇多种签字难题。

一是婚姻关系破裂。在独生子女家庭的结构中，夫妇和子女构成了家庭的三角，夫妇只是三角形的一边，加上独生子女与父母双方的联系才能构成一个稳固的三角结构，即夫妇关系以亲子关系为前提，亲子关系也以夫妇关系为必要条件*费孝通：《生育制度》，天津人民出版社1981年版，第159页。，缺一不可。然而，独生子女的不幸早逝，使得亲子关系荡然无存，夫妇关系的“减震器”和“润滑剂”瞬间消失(见图2)，造成夫妇之间矛盾日渐增多、关系趋于紧张甚至婚姻解体。同时，部分失独父亲褊狭于“不孝有三，无后为大”的传统观念，为了“香火”的绵延不惜抛家弃妻，另寻年轻的女子重新生育。一项统计数据显示，高达20%的广州失独父母婚姻关系破裂*谭秋明、徐静：《广州两成失独家庭离异》，《广州日报》2013年5月14日。。对于这种失独而又离异的失独者来说，就很可能会在生活中遭遇各种签字难问题。

图2　独生子女死亡家庭结构示意图　　注：实线表示关系稳定；虚线表示关系断裂，即独生子女死亡。

二是配偶离世。人们常说，人生之大不幸，莫过于幼年丧父(母)、中年丧夫(妻)、老年丧子(女)。对于失独父母而言，人近暮年却痛失子女，给他们带来了天塌地陷般的毁灭性打击，精神上长期痛苦不堪，丧子的阴影长期挥之不去，往往陷于自我折磨和自我虐待而难以自拔，严重损害他们的身体健康，导致其因病亡故或者自杀的可能性急遽增加，这就必然会造成一些失独者遭遇失独又丧偶的凄惨境遇。国家统计局的调查发现，失独母亲丧偶的比例约为4.8%，随着年龄的增长，其丧偶的比例一路飙升，60—64岁年龄组的丧偶比例超过20%*国家统计局人口和就业统计司课题组：《中国失独妇女及其家庭状况研究》，《调研世界》2015年第5期。。失独又丧偶，不仅给失独者造成了严重的“二次伤害”，也给他们的生活带来了诸多挑战，各种签字难问题就是其中之一。

三是社会关系网络断裂。与西方人的社会关系网络是团体格局迥异，中国人的社会关系网络是典型的差序格局，正如已故社会学家费孝通先生所言：“我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹，每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心”*费孝通：《乡土中国》，生活·读书·新知三联书店1986年版，第23页。，换言之，我们的差序格局是以血缘和地缘为基础的关系网络。然而，失独父母在中老年痛失爱子之后，为了不触景生情和被揭开已结痂的伤疤，往往陷于自我封闭，不愿与外界交流，减少甚至避免与亲友的往来，部分失独父母还有可能搬离原来居住的社区，成为新的“流动人口”，进而造成他们的社会关系网络急剧缩减甚至出现断裂。一些研究者的调查发现，将近三分之二的失独父母搬离原住地，到陌生社区去离群索居*中共湖北省委政策研究室编：《谋道前行：新世纪优秀调研文集(第四卷)》，湖北人民出版社2010年版，第67-68页。。于是，社会关系网络的断裂，导致失独父母再次丧失了可能的签字人。

四、特别监护人制度：解决失独父母签字难问题的根本出路*对于失独父母可能面临的入住养老院无人签字、手术无人签字和丧葬无人签字三种签字难题，在一定程度上，针对不同的签字难题，我们可以提出不同的解决办法，但是适用于这一种签字难题的解决措施不一定适用于另外一种签字难题。因此，限于文章篇幅，我们只对解决失独父母各种签字难题的根本途径进行探讨，而对于适用性有限的解决措施不加赘述。

如前所述，失独父母签字难问题的产生是多种因素交互作用的结果，然而寻根究底是由于直系亲属或者法定担保人的缺失，而政府又尚未建立起相应的支持体系。为此，要想从根本上解决失独父母的签字难问题，政府应当建立特别监护人制度，为失独父母设立特别监护人，对失独父母的人身、财产以及其他合法权益进行监护，以有效地解决失独父母签字难等特殊困境。

(一)特别监护人制度的定义

监护制度具有悠久的发展历史，在两千多年前古罗马制定的《十二铜表法》中的第五表就对监护制度做出了专门的规定*叶榅平：《罗马法监护监督制度的理念及其意义》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2009年第6期。。长期以来，监护制度主要是针对精神病患者和未成年人的监护。不过，随着老龄化问题的日趋严重，为了维护老年人的合法权益，世界各国逐步建立了老年人监护制度。由此可见，监护制度是随着社会实际需要不断发展与完善的。为此，对于失独父母这一近年来涌现且规模日趋庞大的特殊弱势群体，为了保障失独父母的正常生活，解决他们可能遭遇的签字难等诸多困境，有必要为其建立特别监护人制度。这一制度的定义可以表述为：为了保护由于离异、丧偶或者年老而无法部分或者全部处理自身事物的失独父母，为其设立特别监护人，在尊重被监护人意愿的前提下，根据相关法律法规的规定，对失独父母的人身、财产和其他合法权益进行监护的一项制度。

(二)特别监护人制度的构建

根据当前失独群体所面临的签字难等多重困境，笔者认为政府应当尽快为失独群体建立特别监护人制度。对于特别监护人制度的设计，既要充分尊重失独父母的意愿，又要适应当前成年人监护制度的发展趋势，还要立足于我国的基本国情和现有的法律制度。

1.特别监护人制度的设立原则

为了促进特别监护人制度的有效运行与健康发展，在设计这一制度时必须坚持一些基本原则，具而言之，主要有以下几点：一是政府承担主导责任。特别监护人制度是为了解决失独父母可能遭遇的签字难等特殊困境而建立一项民事法律制度，政府作为现代社会中唯一拥有资源和能力开展广泛行动的公共权力机构，加之帮扶弱势群体是政府义不容辞的职责，故而政府理应在特别监护人制度中承担主导责任，具体包括推动立法、财政支持和监督管理等责任。二是尊重失独父母的意愿。在建立特别监护人制度时，无论是特别监护人的监护模式，还是特别监护人的监护内容，抑或是特别监护人的选任与解聘等诸多内容，都应当尊重失独父母的意愿，因为只有失独父母最清楚自己需要什么，进而实现供需的有效匹配。三是维护失独父母的合法权益。在设立特别监护人制度时，无论是监护的范围，还是监护的方式，抑或是监护的内容，都必须以维护失独父母的合法权益作为出发点和落脚点。四是实行有偿监护。尽管当前政府和社会在大力发展慈善公益事业，倡导公民积极参与各种慈善公益活动，自愿且无偿地为弱势群体服务。不过，虽然这种方式的初衷很好，也很有前景，但是它始终存在供给量有限、连续性差以及随意性大等固有的弱点与缺陷，难以满足弱势群体的多种需求。因而，在建立特别监护人制度时，为了有效地满足失独父母的需求和实现制度的可持续发展，有必要实行有偿监护。

2.特别监护人制度的支撑措施

为了增强特别监护人制度的有效性与可行性，必须为特别监护人和被监护人双方制定一些具体的且具有约束力的支撑措施。具体说来，主要包括三个方面：一是特别监护合同。特别监护合同也可称作委托监护合同，其在本质上是授予特别监护人的监护权生效的法律文件*李欣：《辩证的私法自治》，《东岳论丛》2013年第4期。。特别监护合同中的特别监护人既可以是法人，亦可以是自然人。当失独事件不幸发生后，在遵照失独父母意愿的基础上，失独父母与特别监护人双方签订具有法律效力的《特别监护合同》，对特别监护人与被监护人双方的权利与义务进行具体规定。二是特别监护合同的公正与备案。特别监护合同必须在公证处进行公证，且在户籍部门进行备案，才能真正具备法律效力，以发挥法律的规制与惩罚功能*刘金海：《现阶段农民法律意识的调查研究》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2015年第1期。。之所以这样做，是因为特别监护事关被监护人的人身和财产等重大事宜，必须保证其合法性与真实性，同时，这也是为了让特别监护人更好地履行其职责。三是特别监护合同的终止与失效。当特别监护人玩忽职守或者损害被监护人的合法权益时，被监护人或者特别监护监督人可以申请法院撤销特别监护合同；人民法院可以依法撤销特别监护合同；特别监护人辞职后，特别监护合同自动终止。不过，无论是那种情况引发特别监护合同的终止或者无效，都应当以失独父母的合法权益作为主要考量。

3.特别监护人的选任

对于特别监护人制度而言，特别监护人是其核心内容与关键环节。换言之，特别监护人选任的好坏与否，关系到这一制度的兴衰成败。为了保证特别监护人能够恪尽职守，特别监护人应当满足以下基本条件：具备完全民事行为能力；具有监护意愿；具有一定的文化水平和民事法律知识；年龄不大于60周岁；品行良好；具有一定的闲暇时间等。与此相适应，以下人员不应成为特别监护人：不具备特别监护能力的人；缺乏监护意愿的人；不具备法律知识的人；年龄偏大的人；被限制或者剥夺人身自由的人；具有犯罪前科的人；患有严重疾病或者生活无法自理的人；品行不端，具有不良行为(如吸毒、酗酒、嗜赌、偷盗和坑蒙拐骗等)之人；不具备劳动能力或者缺乏生活来源的人；被法院依法罢免的特别监护人；与被监护人有冲突或者仇恨之人，等等。同时，设定特别监护人责任序列，第一顺序特别监护人为失独父母的近亲属，第二顺序特别监护人为失独父母的朋友，第三顺序特别监护人为当地居委会或者村委会。此外，还应当设立荣誉特别监护人，为没有亲戚朋友的失独父母提供特别监护，这里的荣誉特别监护人应当为当地的卫生与计生部门或者民政部门抑或是人社部门，即政府应当承担兜底责任。

具体说来，按照上述条件，这个特别监护人既可以是失独父母的亲朋好友，也可以是当地的居委会或者村委会的负责人；还可以是当地卫生与计生部门、民政部门或者人社部门的工作人员。不过，在选任特别监护人时，应当在尊重失独父母意愿的基础上，优先选择第一顺序特别监护人，如果没有第一顺序监护人，则选择第二顺序监护人，倘若第二顺序特别监护人也没有，则选择第三顺序监护人，假如第三顺序特别监护人还是没有，则选择荣誉特别监护人*倘若优先顺序特别监护人对被监护人明显不利的，可以向法院或者相关机构要求更换特别监护人。。不过，无论选择谁来担任特别监护人，都应当征得特别监护人的同意。在选定特别监护人之日起，特别监护人就必须履行职责，以帮助失独父母及时解决各种签字难等特殊困境。

4.特别监护人的职责与报酬

特别监护人作为失独父母的监护人，其监护职责应当由特别监护合同来规定，根据特别监护合同的规定，在尊重失独父母意愿的基础上，对失独父母的人身、财产和其他合法权益进行监护，例如处理失独父母的签字难问题等。同时，根据民法中的权利与义务相统一原则，应当赋予特别监护人一定的报酬请求权*康娜：《我国老年人监护制度探究》，《法商研究》2006年第4期。。这样不仅能够增强特别监护人的积极性，更好地维护失独父母的合法权益，促进制度的可持续发展；而且也可以对特别监护人的劳动和付出进行补偿，体现公平原则。此外，倘若特别监护人或者监护监督人在执行特别监护的过程中付出了一定的费用时，可以向被监护人请求偿还或者预付。这些报酬和费用可以从被监护人的财产中得到支付。当被监护的失独父母去世后，在处理其遗产时，特别监护人可以享有一定的比例。倘若失独父母的遗产不足以支付或者没有遗产，可以请求政府财政偿付或者预付。

5.特别监护人的监护期限与辞任权

特别监护工作是一项比较琐碎、任务繁重且责任重大的工作，当特别监护人由于精力、体力、智力以及闲暇时间的相对匮乏抑或是其他客观原因而难以胜任特别监护工作时，法律法规应当准许特别监护人具有辞任权。不过，不管是辞职还是拒任，特别监护人都应当有正当的理由；倘若无正当理由辞职或者拒任的，法院有权要求其赔偿由于延误而导致的损失，并科以一定数额的罚款。为了增强特别监护制度的合理性，建议法律法规规定在下列情形下，特别监护人可以申请辞任：特别监护人年龄超过60周岁的；特别监护人罹患疾病或者发生重大人身事故的；工作或者家务繁重而无暇兼顾其他工作的；路途遥远或者工作调离妨碍了特别监护工作正常履行的；已经担任一个及以上被监护人的特别监护工作的；已担任特别监护人5年以上的；在机关事业单位担任要职的，等等。

6.特别监护监督机制

西方知名社会学者马克斯·韦伯和米歇尔·福柯都曾指出，要有效实施一项政策或者经营好一个组织，一个有效的方法就是对其进行适度监控*安东尼·吉登斯：《社会学(第五版)》，李康译，北京大学出版社2010年版，第535页。。对于特别监护人制度而言，亦需如此。为此，必须在特别监护人制度中设立专门的监护监督人。在这里，监护监督人的主要职责为：督促特别监护人切实履行监护职责，帮助失独父母解决签字难等困境；当特别监护人缺位时，向法院申请选任特别监护人，并在特别监护人到任之前处理紧急事务；当出现特别监护人损害被监护人的合法权益时，代理被监护人与特别监护人商讨赔偿事宜或者提起诉讼；当特别监护人出现失职或者渎职行为时，请求法院予以撤换，等等。特别监护监督人的选任，可以根据被监护人的意愿，由失独父母进行指定，在失独父母没有指定或者无法指定的情况下，应当由法院指派。应当注意的是，特别监护人的亲友在原则上不能担任特别监护监督人，可以考虑选择律师或者法律工作者作为特别监护监督人，以更好地维护失独父母的合法权益。

四、结语

独生子女政策强制实施30多年来，我国逐步产生了数以百万计且规模日趋扩大的失独群体。由于丧失了子女这一最重要且最宝贵的生活依靠与老年保障，失独父母的基本生活、养老和医疗等面临诸多困境，其中一个特殊的困境就是各种签字难问题，具体包括入住养老院无人签字、手术无人签字以及丧葬无人签字等。造成失独父母遭遇各种签字难问题的原因是多方面的，既有法律、制度和社会方面的客观因素，亦有失独父母方面的主观因素。不过，归根结底还是直系亲属或者法定担保人的缺位。为此，必须构建具有法律效力的特别监护人制度，为失独父母设立特别监护人，帮助他们处理各种特殊困境，以有效地化解失独父母的签字难问题，增进失独父母的福祉，促进社会的文明与和谐。

(责任编辑：陆影)

收稿日期：2016-03-05

作者简介：谢勇才(1988—)，男，中国人民大学劳动人事学院博士研究生，主要研究方向为弱势群体社会保障。

基金项目：本文系中国人民大学2015年度拔尖创新人才培育资助计划成果。

[中图分类号]C913.7

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]06-0163-07