能源供给侧改革的重点和举措

◎　程路　冯君淑



能源供给侧改革的重点和举措

◎程路冯君淑

摘要：结合供给侧改革，提出我国能源行业改革的重点任务和具体举措：以减税和减少政府对经济的干预为突破口，破除制约经济长期稳定增长的制度性障碍，实现劳动、资本等生产要素的自由流动和高效配置，减少人为扭曲和壁垒。

关键词：能源；供给侧改革；举措

当前，我国经济既面临增速下滑、产能过剩、债务激增和库存高企等短期困难，也存在宏观税负偏重、政府干预过多和国企效率较低等结构性矛盾，亟待通过一系列供给侧改革举措，破除制约经济长期稳定增长的制度性障碍。近期，中央已明确“三去一降一补（去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）”五大任务，着力化解经济潜在风险和隐患。能源是供给侧改革的重要领域，一方面能源行业需要提质增效，如煤炭等产能严重过剩行业如何去产能；另一方面，能源行业还需要通过率先变革，降低能源供给成本，为其他行业“降成本、补短板”提供坚实基础。

减少低质低效能源供给，平稳化解产能过剩

供给侧改革的首要含义即增加优质高效供给，减少低质低效供给。从能源行业看，过去几十年，煤炭等化石能源一直是我国能源供应的主力。特别是“十五”以来，随着我国经济结构向重化工业化方向演进，作为工业血液的能源消费呈快速增长态势，2000-2015年平均消费增速是1985-2000年年均增速的1.7倍（见图1）。这段时期，利益驱动下的盲目扩张导致了当前煤炭等行业严重的产能过剩问题，2015年我国煤炭产能已达57亿吨，是2005年的2.6倍，还不包括已批待建的潜在产能项目（见图2）。根据相关机构的预测，我国煤炭消费峰值很可能介于40亿-45亿吨区间，峰值时间很可能在2020年左右提前达到［1］，这意味着不考虑进口下的煤炭行业产能过剩已超过12亿吨。近期，国务院提出煤炭行业化解过剩产能的有关意见，提出退出产能5亿吨、减量重组5亿吨、3年内停止审批新建煤矿项目等［2］，能源行业去产能步伐预计将加快。

图2 2001-2015年我国煤炭产能情况

■ 云浪风涛 王全福/摄

在传统化石能源去产能过程中，为保障我国能源的平稳供应和自给水平，需要加大水能、核能、风能和太阳能等清洁能源的开发力度，提高利用水平。一方面是结构调整的需要，另一方面为应对可能存在的短期、季节性供给不足风险。目前，我国部分地区新能源开发出现了较为严重的弃风、弃光问题，有观点认为新能源也出现了产能过剩的局面。从全国来看，目前风电、太阳能发电等新能源电量占全国电力消费的比重不足5%；从内蒙古、吉林等部分省区看，风电的瞬时出力已超过了当地的负荷水平，难以完全接纳。新能源整体消费比重不高与部分地区过剩局面并存，需要通过多种手段予以调剂化解，如积极推动需求侧管理措施，优化区域电力系统调度运行，加快发展抽水蓄能，提高跨省跨区输电规模和利用率等。理论上讲，一个地区的新能源比重在20%左右的范围内，是可以做到高效消纳的，国际上有很多成功的案例可以借鉴遵循，关键是技术手段和体制机制如何设计的问题［3］。

减少政府干预与管制，构建开放竞争的市场

目前，我国能源行业在市场准入、交易活动和定价水平等方面管制严格，被称为“计划经济的最后一块堡垒”。如石油勘探开采权由“三桶油（中石油、中石化、中海油）”和延长石油四家企业垄断，进口贸易实行政府总量调控、统一安排，并且大部分进口权由国有企业掌控；油气管网主要由中石油和中石化两家企业垄断，少数民企有部分支线管网的建设运营权；油气零售市场虽已形成多种所有制企业竞争格局，但绝大部分市场仍由国有企业控制，离公平开放竞争仍有不少距离；电力行业过去长期实行计划电量、标杆电价和电网“统购统销”的模式，2015年3月15日下发的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发〔2015〕9号）文》确立了“放开两头、管住中间”的改革思路，正逐步推进竞争环节的市场开放。根据经济学一般原理，垄断会抬高市场均衡价格，造成社会整体福利的损失。按照供给学派的治理经验，放松政府管制、在非自然垄断环节引入竞争，将带来经济生态环境的大幅改善，极大提升运行效率和市场活力。

当前阶段，考虑我国国情和实际情况，建议从以下几个方面放松管制、推进市场改革［4］。一是改革油气探采许可证制度，放开各类资本进入权，通过招投标等方式选择勘探主体。二是明确矿产产权制度，从“申请在先”改为“竞争性出让”，允许企业在满足法定条件下转让矿业权或股份，活跃矿权市场。三是改革油气进口权及配额、销售去向管理和国家配置计划等管理手段，放开进口、炼化和批发等竞争环节自主权，由企业自主决定“从哪买、往哪卖”等经营决策，创造富有活力的供应市场。四是对具有自然垄断特性的油气管网、电网等环节，可在一定范围内由独立法人主体垄断运营，政府加强监管，并按“准许成本加合理收益”原则严格核定价格。五是对终端零售市场，逐步放松政府定价或指导价，由供需双方根据市场条件自主决定价格，通过价格信号引导微观经济体运行。

削减税负，缩短中间环节，降低企业成本

目前，我国能源行业的平均税负水平偏重，一升成品油中税费占到终端售价的约50%，一吨煤炭税费负担占销售收入的约35%。高税负提高了全社会的用能成本，降低了我国工业产出品的竞争力和比较优势。根据拉弗曲线，税率的提高在越过某一临界点后，企业的经营成本提高，会导致投资、收入减少，即税基减小，政府的税收会不增反降。我国能源行业承担的税费过重有税制原因，也有行政附加费用过多、地方保护等多种因素，在当前产能过剩、行业生存困难的大环境下，更需要通过减税降低企业成本、减轻企业负担。一方面要清理各种行政附加费用，如煤炭价格调节基金、运输保价费等，变费为税；另一方面要落实国家各项减税政策，对并购重组、关停退出的企业，可考虑适当的税收减免优惠政策，鼓励行业整合。

降成本的另一举措是减少中间流通环节，构建供需双方直接见面的市场，降低交易及发现成本、提高交易效率。根据相关研究，在过去煤炭供不应求时期，车板费、点装费和代理费等费用占到了流通成本的近一半、终端售价的1/4左右［5］，其中包含大量寻租环节和隐性费用。减少中间环节的具体途径包括，一是改变一次能源大范围迁移调运的传统方式，如变输煤为输电，由层层转手的货运慢车变为一站直达的电力高速快车；二是通过“互联网+”等信息技术改造传统交易平台和模式，促成供需双方直接见面的市场，如目前已涌现的“找煤网”、“找钢网”等在线中介平台；三是规范监管、加强信息披露，促使市场主体在更加透明化的规则下运作，减少寻租空间。

加强政府监管和引导，做好底层群体用能兜底工作

过去，我国能源行业管理主要以项目审批为主，监管主要在项目立项、审查等前置环节，事后监督检查较少。近年来随着政府简政放权改革的逐步推进，能源行业众多领域的审批权下放或是取消，在放松行业审批、扩大企业自主权的新形势下，加强政府监管显得尤为重要。

一是监管仍要把控好事前的规划、审查环节，不能“一放了之”、“任其发展”，更要加强整体层面的规划引导等工作。如近两年火电核准权由国家能源主管部门下放至省级能源主管部门后，在地方政府投资保增长的驱动下，各地掀起了火电建设热潮，2015年火电新增7400万千瓦，是过去几年平均水平的1.5倍以上。2015年底核准在建项目超过2亿千瓦，已批路条项目也近2亿千瓦，如果全部建成全国火电装机将达到13亿千瓦，电力供应将面临严重过剩局面。由于市场具有短期性和盲目性的特点，缺乏宏观引导的自由市场往往带来大起大落、产能过剩等一系列问题，因此，需要政府通过规划制订、信息发布和总量调控等多种手段，明确市场近期状况和长期预期，引导市场主体理性决策、科学发展。

二是政府部门要逐步建立清晰、规范和严格的市场监管制度，逐步归口能源行业监管职能，事前、事中和事后监管相结合，切实做好“裁判员”。对于竞争性环节，如上游开发、终端零售等，监管重点在于市场主体是否有操纵、欺诈等行为，维护市场公平开放环境；对于自然垄断环节，如油气管网、电网等，重点在于成本监审及合理定价，确保市场主体不利用支配地位获取垄断暴利。

政府部门在做好市场监管及引导的同时，还应做好兜底群众用能保护工作，切实保障民生。一是对于供气、供热和供电等基本公共产品，应通过政府定价、补贴等形式，保障无议价能力群众的基本生活需要；二是开展多种形式的能源扶贫工作，如开展光伏扶贫，实施农网改造升级工程，推进定点扶贫和对口支援等；三是逐步解决交叉补贴等问题，探索由暗补改为明补、稳定补贴来源以及逐步缩小补贴对象范围等，以政府基金等形式替代交叉补贴。

加强创新研究，提升各环节产出效率

创新是提升全要素生产率、推动供给侧改革的另一重要举措。当前我国能源领域部分技术已达到国际先进水平，如燃煤发电技术、核电技术和特高压技术等，下一步需要着力突破自主创新难关、向国际引领和国际领先方向迈进。建议从以下几个方面完善政策与配套支持体系：

一是依托企业为主体开展创新研究。目前我国重大装备、关键技术的创新主要采用国家国企主导、自上而下的模式，通过重大科技专项等形式支持，这在一定时期内发挥了集中力量办大事的优势，取得了令人瞩目的成就。在当前从“跟随创新”向“引领创新”转变的阶段，需要进一步释放企业等微观主体的活力和创造力，“自上而下”和“自下而上”相结合开展创新研究。国家科技主管部门可通过制订战略规划、设置专项基金等方式引导，企业可自主确立研究方向，通过申请基金、产研结合、创新奖励和纳税抵扣等多种方式获得政策支持。

二是激发国有企业从业人员的创新积极性。过去，国有企业由于薪酬总额、成果权属等因素限制，员工的创造力没有得到充分发挥。可结合混合所有制改革等举措，探索科技成果入股、创新特别奖励等多种方式，进一步激发基层的首创精神。同时，要简化束缚创新的各种流程、事务性手续，让科研人员真正能全心投入到科研中。

三是加大基础科学研究的投入力度。当前，能源领域亟待突破的“高精尖”技术，瓶颈往往卡在材料、精密制造等方面，这与基础科学的发展水平密切相关，需要长时间地积累探索，需要国家政策的倾斜和宽容的科研环境。建议依托基础科学研究实验室等组织形式，创造一流的科研环境并解决专业人员的后顾之忧，鼓励探索、允许试错，争取在2030年左右实现我国能源科技整体实力达到国际先进水平。

在改革过程中需要注意的问题

通过供给侧改革，构建公平开放的能源市场，将带来全社会用能成本下降、提升产业竞争力等红利，助力中国制造由中低端向中高端迈进。在改革过程中，还需要注意以下几个方面问题：一是做好顶层设计，发挥政府引导作用，制订发布清晰的改革目标、路径和时间表，引导预期；二是找准突破口，近期可以电力改革为抓手，下一步参照其实施经验推动油气等领域的改革；三是鼓励基层首创精神，允许地方先行先试，一些管制措施如炼化项目审批、油气调配权等可在部分省份先行放松，积累经验再逐步推广；四是民主决策，政策出台要广泛听取不同利益相关方的意见，避免既得利益者借改革之名阻碍改革的进程；五是立法先行，制订完善改革配套的政策法规，对年代较久的、不符合实际的法律条文要及时修订；六是不搞一刀切，赋予地方一定的政策自主权，做好差异化政策设计和平衡机制等。

参考文献■

［1］ 贺佑国，叶旭东，王震. 煤炭工业发展形势及“十三五”展望. 中国能源报，2015-02-02.

［2］ 国务院. 关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见. 2016，（2）.

［3］ 程路，白建华，贾德香等. 国外风电并网特点及对我国的启示. 中外能源. 2011，16（6）.

［4］ “油气体制改革研究“课题组. 油气体制改革的思路与建议. 宏观经济管理. 2015，（9）.

［5］ 王赵宾. 煤炭物流成本分析报告. 能源. 2014，（5）.

中图分类号：F206

文献标识码：A

作者单位：（国网能源研究院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.06.013 ■ 编辑：云霞