论住宅建设用地使用权续期问题及举措

刘佳

摘要：住宅建设用地使用权期限届满后的法律问题一直都是我国有待解决且争议较大的一颗定时炸弹，法规的不明确使得我们很难完全按照现行法来规制和解决这一问题。通过借鉴我国台湾地区新修订的地上权相关规则以及香港批租制的做法，提出一些笔者关于这方面问题的举措和建议。

关键词：住宅建设用地使用权；续期；地上权；土地使用金

我国关于住宅的建设用地使用权期限方面，制定了很多的法律，在现行法上是由《城市房地产管理法》来规定的，正是因为这一权属划分，在近来的温州房屋产权到期之时，温州市政府和国土局打算以准高额的费用办理续期，定期的高税收，不仅将违背其上位法《物权法》的基本精神，更主要的是会产生市场经济的极大恐慌。

一、“温州房屋产权到期”惹争议的问题所在

近期温州市区部分市民发现持有的土地证面临土地年限20年到期，要花费数十万元高额土地出让金“买地”才能重新办理土地证，而他们房产交易价才不超过100万，如要续期，缴纳的土地出让金要占到房产交易价的1/3左右。

高额的土地使用金，可谓是于法无据、于理无凭，这也引起了法律界专家学者的再度争议，普遍认为温州市政府的做法不合理也不合法。问题的所在，必须从法律的角度加以明晰，而我国对土地使用权期限届满问题作出规定的法律共有四部：

（一）1990年施行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。首次规定，居住用地最高年限70年，还规定土地使用期满，土地使用权及其地上附着物所有权由国家无偿取得，土地使用者应当交还土地使用证。从当时的法律我们可以看出，“公权”和“私权”两种权利在博弈中暴露出的对私人产权极其不尊重的立法指导思想，因此，很快被新法所覆盖。

（二）1995年施行并于2007年修订的《城市房地产管理法》。此法规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准予以续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。建设用地使用权期限届满后的法律后果，在现行法就是由此法来规定的。

（三）1999年施行的《土地管理法》。《土地管理法》的内容与前述两种内容都相似，而《物权法》关于住宅建设用地使用权期限届满自动续期的规定，给《土地管理法》的修订留下了待解决的问题。

（四）2007年施行的《物权法》。此法第149条规定，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期；切实保护了建筑物的所有权，体现了以人为本理念和对民生的关注。但是《物权法》回避了续期后是否支付土地使用费的问题。

从法律的适用方面，针对一权多规，我们不难发现前三部法规的内容相近，其内容与《物权法》的规定相反；而物权法是由全国人大于最新时间制定的，其法律效力应属其他法的上位法，换言之，其他三部法的规定实际上违反了物权法第149条的规定。同时，按照中国人民大学教授杨立新的看法，两法相冲突时，需分析法律效力层级，按照新法优于旧法的使用原则，应适用物权法。

从法律的内容理解方面，《物权法》回避了续期后是否支付土地使用费的问题，所以“自动续期”条文该如何理解，中国政法大学终身教授江平认为，“自动续期”包含三个方面的理解：第一，期满后不能够收回，也不能重新签订一个土地出让合同，把原有的延续下来；第二，业主不需要自己申请，没有交费他仍然有权居住，但是转让时受到限制，因为他的土地使用权过期了；第三，有偿无偿没有明确。[1]

二、比较我国台湾地区新修订的地上权相关规则和香港批租制

我国物权法上的建设用地使用权与大陆法系国家或地区物权法上的地上权意义相当，均有着共同的基础和本旨。

台湾地区民法第840条、第839条之规定，地上权存续期间届满后地上建筑物的处理：第一，在地上权因存续期间届满而消灭时，当事人之间就地上物的处理有约定依约定，没有约定的地上权不必拆除其地上建筑物，可在地上权存续期间届满前定一个月以上的期间，请求土地所有人按该建筑物的时价予以补偿；第二，如果土地所有人愿意接受建筑物的时价补偿，则由土地所有人和地上权人就时价进行协商，不能达成协议的可以请求法院裁定。台湾地区主要采取私法自治为主，公法介入为辅的方式，在兼顾地上权人和土地所有人的利益基础上，优先保护地上权人的利益。赋予地上权人以建筑物时价补偿请求权，在维护建筑物经济功能的同时兼顾土地所有人不愿补偿或经济能力不能补偿的窘境，又明确酌量延长地上权存续期间，对双方利益衡量做周全的考量。

香港特区的土地使用权届满后的解决举措有两种主要形式：第一，政府将土地和房屋一并收回；第二，如果政府觉得房屋建设符合城市规划，则可不必收回，由原有建筑物所有人对土地使用权补缴地价，补缴的地价按照市场招标拍卖的价格由小业主分摊，且可以分期付款。在续期期间方面的规定也有以下几种：最初的75年届满后延期999年，这主要是英属殖民地期间确立的学习西方土地制度保留下的政策；延续24年总共是99年的方式；香港的大部分地区还是按照邓小平时期的规定，全部续期50年，并且补缴一定的地租（这种地租就相当于大陆所说的地税，或者是土地使用金），地租缴纳按照当时房屋出租情况下所获利润即租金的3%为基准。

三、我国在住宅建设用地使用权续期问题方面所能做的举措

首先，可以肯定的是用高额土地使用金来获得土地使用权续期只能有害无益。换个角度，从经济学分析，按照中国经济学家叶檀的论断，这不仅会损害中国2.04亿的中产收入阶层人口背后的家庭利益。而且，房地产市场也将面临崩盘，政策出台前，投资购房者必先出清手中存货且不再入市，普通民众也会出现抛售房屋的现象，其规模类比2015年去杠杆时期的股灾。[3]其次，对于是否支付续期的所土地使用金有以下的建议：

（一）当事人共同意志与社会普遍意志。按照社会主义的民本思想，人民为主，国家的一切意志都是体现为人民的利益服务，在经过笔者这段时间的走访倾听发现，人民群众对“自动续期”已达成了基本共识，这种共识是即便收费，也是象征性地补缴，但能否代表社会的普遍意志，有待大量仔细考证。

（二）经济层面。实行免费制，让利给业主。根据CHFS（中国家庭金融）调查，中国2.04亿中产收入阶层家庭，购买房屋已经花费家庭的大部分积蓄，且大部分家庭面临着每月的高额月供，在中国财富值低且分配极不均匀的国情下，民众并没有能力补缴相对高额的土地使用金。

（三）住宅建筑物所有权出让层面。住宅建筑物所有权人可以在土地使用期届满后对房屋进行买卖，这时候就可以由买受人补缴续期的土地使用金，重新建立新的市场循环秩序。

（四）补缴适度的土地使用金或者说是税。通过费改税的方式，由原来“一次性”缴清70年的土地使用金变为以土地税收的形式，由土地上房屋所有人每年定期缴纳土地税，实行“年税制”；学习台湾和香港地区补缴费用的标准，对时价和续期进行国家与个人的利益衡量。而且，这种补缴制度应因时制宜、因地制宜，按照我国不同地区的家庭经济收入水平、贫富差距确立适度的基准土地税费。

适度的补缴土地使用金或者年税，这是笔者认为比较可行的重要的解决议题，至于补缴多少需要制定具体的可操作性的法律法规来保障实施，国家应从顶层进行系统的设计，以消除盘桓在公众头上的达摩克利斯之剑。（作者单位：西北政法大学）

参考文献：

[1]朱广新.论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应[J].法商研究，2012，（2）：3

[2]高圣平、杨旋.建设用地使用权期限届满后的法律后果[J].法学，2011，10：104

[3]叶檀.土地使用年限到期怎么办？[J].齐鲁周刊，2016，（B）：56