论PPP模式与招标承揽工程

肖勇

摘 要 本文主要探讨PPP模式的特点对政府招标、企业承揽工程的影响和意义。

关键词 PPP模式 建筑业 项目运营管理

2014年以来，发改委、财政部及交通运输部、住建部等部委陆续出台了一系列政策，鼓励推广社会资本参与公共事业投资建设的PPP模式。PPP（Public-Private Partnership），PPP是Public-Private Partnership的英文首字母缩写，即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。与BOT相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。PPP不仅仅是一种融资手段，更是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革和投融资体制改革。

众所周知，2015年中国经济就开始发生巨大转变，经济新常态的特征逐步显现，经济增速总体下行。传统产业和投资巨大和产能过剩，使其日趋艰难，房地产业、电力行业和建筑业都开始下行，企业竞争日趋激烈，而政府预算也日渐吃紧。因此，政府企业开始运用PPP模式来招标承揽工程，取得了一定成效。其侧重点有以下几点：

第一，国有资金杠杆化。国有资金杠杆化，是指项目实施过程中增加非国有资金的股权比例，从而提高国有资金效率。例如，在一个政府基础设施项目中，将项目分为建设和运营两个阶段，而建设阶段政府和中标民营企业共同发起设立项目公司。其中，50%资金由政府旗下企业和民营企业出资，50%资金由金融机构设立的专项PPP产业基金提供出资，可为纯债务或纯股权或夹层融资（可转债）性质根据项目运营实施进展。建设期结束后由政府和参与运营的民营企业联合回购或以其他市场化方式退出PPP产业建设基金撤出实现收益，当政府资质及前景较好时，杠杆率可酌情提高。

第二，项目建成后运营的重要性高于施工阶段本身。以往社会资本参与基础建设项目的模式中，更多的是聚焦于建设环节，而建成后的运营主要还是政府行业主管部门组织。而PPP模式更多强调社会资本对基础设施项目的全周期参与。2015年1月，安庆市人民政府提出要以PPP的模式建设外环北路。安庆市政府授权安庆市住建委为本项目的实施机构，授权安庆市城投作为本项目政府方出资代表，与社会资本共同新设项目公司。项目实施方案中设计，市城投持股比例为12%，中选社会资本持股比例为88%。项目公司的主要成本包括了19.76亿人民币的工程建设总投资（含4.5亿元人民币的工程建设其他费用包干），此后每一年的运营维护费用、财务成本等。而政府给予社会资本的回报方式是，政府向项目公司购买本项目可用性费用（符合验收标准的公共产品）以及为维持本项目可用性所需的运营维护服务费用（符合绩效要求的公共服务），即政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费。安庆市人大常委会以决议件的方式承诺，将该可用性服务费和运维绩效服务费纳入市本级跨年度的财政预算，且在PPP项目协议签署前即已经出具，在本项目中同样属于创新亮点。由此看来，对社会投资人来说可参与项目投资建设运营全生命周期，有利于自身资金、技术、管理优势的发挥，以实现工程完工及效益最大化。

第三，施工单位也是前所未有的挑战和转型。以往施工单位顶多就是EPC总承包，交钥匙合同。把设计，施工，供货都搞定就算仁至义尽。现在很多业主资金不足，都希望施工单位带来资金。不光在国内，国外也是如此。韩国一个电力施工企业就带资金为孟加拉业主融资，孟加拉业主出具国家信用担保，最后就把电厂施工交给韩国企业。安徽某央企下属电力施工单位，就是运用集团公司的资源，和电力设计院组成联合体。因此，PPP模式要求建筑企业进一步提高对全产业链资源整合能力，另一方面，建筑业产业链各个环节也将面临崭新的发展环境。一是资本运作很重要。建筑企业需具备整合全产业链资源的能力，尤其是项目前期资本运作的能力。PPP模式中最大的难题就是，地方政府财政可接受的项目融资成本、周期及担保方式等与金融机构要求的不匹配。从长远看，金融机构有必要结合基础设施市场的实际情况，调整现行的金融监管要求，设计出适合基础设施项目的金融产品、融资方案，促进行业持续健康发展。建筑企业要积极发挥中间纽带作用，充分利用自身资信优势以及作为项目实施主体的专业优势，不断深化与金融机构的合作，加快基础设施类金融产品顺利实施。二是规划设计是PPP项目的核心。规划设计将和施工环节紧密相连，未来EPC模式将得到更为广泛的推广应用。以往施工企业的利润主要来自于合同承包单价与设计施成本价的差价，其履约主要是按图施工，按照设计施工。较少从项目全寿命周期考虑其规划设计方案的经济社会效益。现在这一情况将很快改变，建筑企业的利润将在规划设计环节产生最大的价值附加。因此，更为优化的规划设计方案将成为建筑企业市场竞争制胜的核心要素。方案中要重点考虑利用效率、人性化设计理念、先进技术、降低施工及运营难度等，不能单一依靠合同承包价与设计施工之间的差价来赚取利润。三是施工利润主要来自于管理。施工企业要减少人工成本，推广机械自动化。以前都是靠数量庞大的农民工，但现在人口结构和经济结构都在转型，人口老龄化时代到来，一线工人持续萎缩，劳动力成本大幅提高。众所周知，制造业已经开始应用智能化机械设备和机器人来代替人工。而建筑业尚未普及，发展空间大有可为。四是营改增对建筑业的影响。建筑业是营业税整体改革中的最要一环，建筑业是营业税的主要税源之一。近些年随着建筑业的快速发展，建筑业营业税一直是营业税收入的主要部分。因此，建筑业的税制改革对营改增的整体推进具有重要意义。建筑业营改增有助于消除增值税的征管漏洞，建筑业的上游企业如钢铁，水泥行业都属于增值税的征收范围，其产品需要缴纳增值税。由于建筑业没有纳入增值税的征收范围，进项无法进行抵扣，因此很多上游企业在向建筑业销售钢材等材料时往往不会开具发票，造成了严重的偷税漏税行为。如果建筑业改缴增值税其进项材料能够得到抵扣，为了降低本环节的税负，企业必然要取得增值税专用发票获得抵扣。这样就能够很大程度上堵住了上游供货商偷税漏税的漏洞，完善增值税的征管机制。有利于解决建筑业重复征税问题，在营业税制度体系下全额计征营业税额。有利于规范建材市场供应，促进建筑行业、产业整合。

PPP模式对政府来讲，不仅可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，还能有效促进政府职能转变，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽了私人部门发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。

（作者单位为安徽电力建设第二工程公司国际合作部）

参考文献

[1] 卢国营，陈凡. PPP模式对建企意味着什么[J].施工企业管理，2016（01）：90-93.

[2] 李福和. 2016，建筑业逐步下行[J].施工企业管理，2016（01）：30-35.