浅议加强事业单位内部控制

郑蕾

摘 要 2014年1月1日，财政部颁布并实施了《行政事业单位内部控制规范》，为事业单位内部控制制度建设提供了依据。本文根据事业单位的特点，结合案例分析了事业单位在内部控制中存在的问题。从对权力的制衡、加强财务控制、建立上下结合、全员参与的动态监督机制等方面对加强事业单位内部控制进行了阐述。

关键词 事业单位 内部控制 权力制衡 财务控制 动态监督

一、事业单位内部控制概述

（一）内部控制的基本理论

为加强行政事业单位内部控制，财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），于2014年

1月1日起施行。

《规范》从内控的主要目标、应遵循的原则、风险评估与控制方法等方面进行了全面的阐述。

单位内部控制的主要目标是：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

内部控制活动主要包括：不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、会计控制、信息内部公开等。

（二）事业单位的特点

首先，事业单位多以政府职能、公益服务为主要宗旨，为公共管理提供各种社会服务，如医药卫生、教育科学和社会文化等。事业单位的职能定位使其占有并支配一定数量的社会公共资源。

其次，事业单位的资金主要来自国家财政、机构捐赠和向服务对象收取的服务费，其业务活动不以营利为目的。其部分资金来源的无偿性使其不必像企业那样面临残酷的市场竞争。

事业单位的这两个特点在一定程度上形成了“用别人的钱干别人的事”的局面，花钱多少与己无关，干好干坏与己无关。在此状态下，一旦内控不力、监管不严必然会产生一系列的问题：权钱交易、独断专行、暗箱操作、滥用职权，进而导致贪污腐败案件多发，国有资产损失严重。

二、事业单位内部控制案例

前不久，曾经发生过这样一个案例，从中也许能够探究事业单位内控存在的一些问题。

王某是一家著名省级公立三甲医院院长，2014年上级欲提拔其为省药监局党组书记，正当王某准备平步青云之时，却因群众举报其涉嫌违纪违法，接受组织调查。

随着调查的深入，其存在的问题也逐渐浮出水面。王某在任院长期间，大权独揽，将自己的2名亲信调任至药房及后勤服务中心任负责人，医院药房及后勤的各种费用，只需经这2人签字，就可到财务报销。王某每个月都要让2人签出三四张空白报销单，供其报销各种费用和套取现金。对于报销的实际内容，只要说是给王某办事用的，别人也不能再多问。其他人员只是名义上的分管领导，对医院的采购、收支一无所知，医院的总会计师也被“冰冻”近10年。

王某还要求进口医疗设备供应商在中标后，将采购合同“委托”其亲属参股企业代理牟取暴利，并接受药品供应商出资购买的房产等财物。

近10年的时间，王某积累了百套房产和数千万元的现金资产，导致国有资产流失严重。

上述案例充分暴露出该单位的内部控制存在严重问题。王某在该院几乎可以随心所欲、为所欲为，这一方面折射出干部作风问题，另一方面也反映出制衡机制的缺失。如果王某有一点自律意识，如果医院内部有一套行之有效的内控制度，完全可以将问题控制在萌芽阶段。

这虽然是一个个案，却在一定程度上反映出事业单位内部控制的一些共性问题。

三、事业单位内部控制中存在的问题

（一）内部环境不完善

1.领导干部内控意识薄弱，内部控制流于形式。一些单位的领导认为内控是在自己约束自己，常常是口头上重视，行动上却不关心、不过问。更有甚者，在主观上规避财务监督，为自己的暗箱操作预留空间。

有些领导把内控制度简单地等同于财务管理，认为内控就是财务的事。然而，当财务履行职责、对领导的决策提出质疑、资金使用受到限制时，又会认为财务多事，产生抵触情绪，想各种办法变通。

“一把手”的错误意识，会导致内部机构责权不清、内部监督机制缺失或难以发挥作用，单位风气不正、人心涣散，进而导致内部控制流于形式，单位运行效率低下甚至滋生腐败。

2.议事决策缺乏制衡机制。一些单位虽然有内部管理的层级，但是并未真正形成“统一管理，分级负责”的有效机制。表面上是分级管理，但实际上权力却集中在少数人手里。他们常常既管人、管钱又管项目，凡事一人说了算，缺乏公开透明的议事决策机制。权力过于集中必然影响决策的科学公正；决策不公开极易导致暗箱操作，使权力成为寻租的乐土，为少数利益集团服务。

（二）财务管理不到位

1.领导对财务工作不够重视，财务人员素质不高。一方面，领导通常对业务工作比较重视，对于财务工作缺乏关注。财务人员也经常忙于日常的事务性工作，与外界缺乏有效沟通，在一些问题上难以取得领导和业务部门的理解与配合，为业务部门规避财务监督提供可乘之机，影响内控有效实施。

另一方面，就目前事业单位的实际情况来看，财务部门是推行内部控制的核心机构。然而，很多财务人员的素质与实际工作需要还存在差距，难以顺利推进内部控制工作。

2.资金管理存在疏漏。事业单位对资金的管理存在疏漏，现金支取管控不严，使不法份子有机可乘。在很多贪污腐败和挪用公款的案例中，都出现过多次支取现金而长期未被发现的情况。现金交易没有痕迹，不易追踪资金的来源和去向，非常容易成为腐败和舞弊行为的载体。

一些单位虽然在形式上有相应的授权审批制度，但是在执行过程中不够严格，审核、审批人员出于种种原因，在没有真正履行职责的情况下就草率签字，导致资金流失。

另一方面，财务部门由于人员不足等原因，没有切实做到不相容岗位分离和内部相互牵制，给财务人员利用职务便利进行舞弊提供可乘之机。

（三）缺乏有效的监督和制约机制

有些单位虽然在形式上指定了相应的部门或岗位履行监督职能，但是在实际工作中，他们很难真正施行有效监督。单位内部的监督通常自上而下进行，极易受领导意志的影响。内部监督部门或人员即使发现问题，也碍于领导的干涉，不敢直接指出来，致使很多问题得以长期存在且越演越烈，监督机制名存实亡。

在监督体系中，没有充分利用和调动广大职工的积极性，忽略了群众监督和舆论监督的强大力量。作为基层的工作人员，最了解各种工作流程，也最易发现其中的漏洞，他们是单位中无处不在的眼睛。然而，普通职工常常只作为被监督的对象，忽视了其在监督体系中可以起到的积极作用。基层员工发现的问题常常因缺乏有效的沟通渠道，而难以受到重视，从而使发现问题和解决问题都相对滞后，过程监督只停留在口头上。

四、完善事业单位内部控制的措施

（一）强化“一把手”责任制度，提高对内部控制的认识

1.强化“一把手”作为实施内控的第一责任人。一个单位主要负责人对内控的态度，对整个单位的影响举足轻重。领导干部应充分认识到，良好的内部控制不仅可以使管理更有效，而且可以让干部更安全。建立科学的内控制度，保障整个单位健康、有序运行，保障工作人员受到制度的制约与保护，是单位领导不可推卸的责任。

2.提高对内部控制的认识，充分认识到内部控制是系统工程。内控问题是管理问题，财务部门虽然在其中承担着很大的责任，但也只是其中的一个环节。在财务管理之外，还有议事决策、干部选拔任用、制约监督机制等很多方面，需各个部门充分参与、协调配合才能做好这项工作。

（二）制衡机制与内部授权审批相结合

制衡性原则是内部控制的重要原则之一，内部授权审批是实现制衡机制的重要方法之一。在实际工作中，将两者相结合，使之渗透到内部管理的方方面面，形成合力，提高内部控制的有效性。

在议事决策程序中嵌入制衡机制：决策机制的建立是内部控制的关键环节之一。议事决策机制可实行集体决策与个人分工负责、内部授权审批相结合的方式。将决策事项按其重要程度分为重大事项、一般事项、常规事项，根据事项的不同层次，采用不同的决策方式。

第一，重大事项决策。对“三重一大”事项：即重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等必须集体决策，从而防止决策中的舞弊行为和决策失误造成损失。可以建立办公会议制度，该会议成员由单位内部各部门主要负责人组成，对重大事项发表意见。决策采取民主集中制原则，在决策前充分听取各方意见，深入分析研究之后，提交办公会讨论，将会议内容形成会议纪要并遵照执行。第二，一般事项决策。在对权力进行制衡的同时，也应兼顾成本和效率。对于一般事项决策，可按照内部分工，由责任人在其分工范围内，依法依规决定。第三，常规事项，按照内部授权审批责任，在权限范围内决定。

运用授权审批，首先要明确划分各岗位的职责权限、审批程序和责任，把握好权限范围；同时，还要体现出责权一致，掌握权力的同时也应承担责任，明确不同层级的主体责任。

授权人应当对被授权人进行必要的监督。适度的授权和清晰的责任配置是实施有效监督的前提。在将整个工作流程加以明确和分析的基础上，找到关键环节和关键控制点，对这些环节和关键点加以控制。在哪个层级、哪个环节出现问题，就由对应的人员负责，从而使责权清晰，对权力的行使形成有效监督的同时避免风险上移或者下移。

（三）加强财务控制

管住权与管好钱是内部控制的两个关键环节，在对权力加以制衡之外，财务管理的作用也不可或缺。

1.财务人员需不断提高自身素质，加强沟通协调能力。所谓打铁还需自身硬。有效的制度需要强有力的机构来推进，强有力的机构需要业务熟练、作风干练的人来支撑。因此，财务人员要提高自身素质，要把事情“想明白、说明白、干明白”。加强沟通协调能力，要想让别人在工作中配合你，首先要让人认识到这些做法的必要性和重要性。提高与非财务专业人员沟通的技巧，用通俗的语言，让非专业人员理解专业的问题，在工作中不断总结经验，提高沟通效果。

有为才能有位，财务人员只有自身过硬，才能想办法得到领导的重视、职工的配合，从而提高财务工作的地位，有效地推动内控制度的建设。

2.加强资金管理，控制现金的使用。权钱交易是一切腐败和舞弊行为的核心，加强资金的管理，是财务工作的重中之重。财务部门应从支付的管理体系和手段上进行防控，既防止外部人员钻空子，也防止内部人员监守自盗，让资金的流动处于严密的监管之下。货币资金支付的风险点主要在支付申请、支付审批、支付复核和支付环节。要明确各环节的责任并切实加以履行，严格执行审批与复核程序。大额资金支付必须由集体决定，未经授权的业务，不得进行。加强不相容岗位分离的控制，任何情况下都不得由一人办理货币资金业务的全过程，从而防止财务人员利用职务之便进行舞弊。除此之外，货币资金的管理控制，一个非常重要的控制点就是对现金的控制。最大限度地减少现金交易，也是内部控制和财务管理的重要切入点。

第一，严格控制现金的使用范围和额度。除不足转账起点的小额支付可用现金外，其他一律通过银行转账办理。银行转账可以看清资金的来龙去脉，发现问题容易追溯，减少利用现金进行舞弊行为的可能。第二，尝试使用信用卡进行公务消费和结算。在条件许可的情况下，可以借鉴中央预算单位的“公务卡结算制度”。凡公务消费，一律使用实名制办理的信用卡结算，凡是可以刷卡的地方，一律刷卡，禁止使用现金。报销时，根据消费记录或POS机刷卡记录，将款项直接转到信用卡上。使用信用卡，一方面可以提高支出的透明度，其“雁过留声、消费留痕”的特点，使小额资金去向也有据可查；另一方面，可以最大限度地减少现金的使用，进一步压缩舞弊行为的空间。在加强管理的基础上，随时注意资金的动向，一旦发现异常，应立即引起警觉，及时查明原因，将问题遏制在萌芽阶段。

（四）建立动态监督机制

在科学的监督体系中，不应该存在专职监督他人而自身不受监督的机构和人员。因此，应建立与工作体系密切结合的动态监督体系，将纵向监督与横向监督相结合，使监督既可自上而下，也可自下而上，还可实现同级之间的横向监督。将监督机制与群众监督、舆论监督相结合。

单位应设立相对独立的内部监督机构和岗位，尝试建立单位内部巡视监督制度。在内部监督机构的领导下，从不同的部门轮流抽调人员，组成内部巡视小组，独立行使监督职能。单位赋予巡视监督小组追查异常情况和提出处理处罚建议的权力，并可对有关问题提出改进完善的建议。通过内部巡视小组，可以建立各部门和岗位之间的协同机制，实现监督的跨部门合作与协同。巡视小组在内部监督机构的领导下结合单位实际情况，对关键岗位风险点和关键环节进行定期或不定期的巡视监督交流。定期将内部巡视发现的问题和整改情况公示。从而将管理手段下沉，增加同级和下级的权重，实现上下结合，促进当事人对上和对下负责的统一。实现单位内部同级及下级监督权的有机对接和有效开展，使监督全覆盖、无死角。

通过内部巡视，相互切磋交流发现的问题，总结经验、吸取教训，减少和避免出现舞弊现象，从而提高内控的效率，实现全覆盖和全过程监督。通过对巡视情况的公示，形成强大的舆论力量，有效促进工作的改进和问题的解决。充分利用群众监督、舆论监督，把单一监督转向全方位监督。

同时，在内部巡视检查的基础上定期接受外部的监督检查，将内部监督与外部监督相结合，更好地加强内部控制。

总之，内部控制的方法很多、内容很广，本文只以“权”与“钱”作为主线进行论述。内部控制的建设与实施给财务工作提出了更高的要求，财务部门应在做好自身财务工作的基础上，加强与领导和各个业务部门的沟通协调，努力成为内部控制建设的核心与纽带，进而实现上下一致、齐抓共管，促进多部门、多渠道的共同参与和配合，推进内部控制的有效实施，预防腐败和舞弊，提高事业单位管理的效率和效果。

（作者单位为国家食品药品监督管理总局执业药师资格认证中心）

参考文献

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