构建农村宅基地退出机制困境分析——从户籍制度角度研究

吴芳芳

(首都经济贸易大学　城市经济与公共管理学院,北京　100070)

构建农村宅基地退出机制困境分析

——从户籍制度角度研究

吴芳芳

(首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院,北京100070)

[摘要]研究目的为探讨户籍制度对我国构建农村宅基地退出机制构成的难题,并给予相应的完善建议。研究方法为理论研究法。研究结果为户籍制度带来的身份歧视、就业歧视和社会福利差异(包括子女教育,住房保障以及其他一系列社会保障问题)都是构建农村宅基地退出机制的主要难题。研究结论为应当改革户籍制度,保护农民利益,攻克构建宅基地退出机制的难题。

[关键词]农村宅基地；退出机制；户籍制度；改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.040

1引言

在十八届三中全会的召开及国研中心“383”方案提出的新形势下,我国农村土地管理制度改革提出了新的思路,促进农村土地的有序流转意义重大。构建农村宅基地退出机制是目前解决宅基地低效闲置利用,促进农村土地流转的有效措施之一,然而其实施却并没有达到预期的效果。实现地区间人口的流动,特别是农村劳动力向城镇转移,是新型城镇化大背景下的必然趋势。我国城市化率的测算包含了在城市逗留超过半年的外来人口,这包括上学、进城务工等其他目的来到城市短期逗留的农村人口,这就意味着由于有户籍制度的影响,我国城市化率并没有表面上的那么高,这就造成了伪城镇化的现象。由此看来现行户籍制度严重阻碍了人口的流动、城市化的进程,当然,也为农村宅基地的退出设置了重重难题。

2相关概念界定

2.1宅基地

本文采用《土地管理法》中对宅基地的定义,在此不赘述。宅基地对于农民而言,不仅仅是遮风避雨的场所,还承载着生产、生活、文化传承的功能。有宅基地是农民安居乐业的基础条件,对稳定农村社会稳定、农业稳产来说都具有重要的作用。

2.2宅基地退出机制

宅基地退出是宅基地使用者彻底交出使用权并退出宅基地,且退出的宅基地可以变更用途的一种特殊的土地流转形式。宅基地退出机制是协同农户在相关法律规定或自由交易等情况下,将宅基地退出并让与集体组织其他人群的相关各类制度之间的构建,及其相互之间的协调运作的关系。在宅基地退出过程中主要涉及制度构成有户籍、社会保障、农村投融资、土地开发复垦等制度。[1]本文仅从户籍制度的角度探讨构建农村宅基地退出机制的三大难题。

3构建农村宅基地退出机制的三大难题

3.1身份歧视

现行户籍制度已发展为一种社会潜移默化的身份确认制度,使中国公民具有截然不同的身份,不同的户口依附着不同的福利。即使目前已取消农业户口,农村劳动力在进入城镇就业后,如果户籍身份仍是农村户籍,虽无明面上的抨击,但仍极有可能遭遇身份歧视。这使广大农民工群体在城市生活没有得到应有的尊重。保有农村宅基地对农民工来说更多的是一种生活保障、心理保障。既然改变不了农民工身份,在城镇谋生只是短期出路,随着年龄的增大,返乡概率增加。身份歧视的存在使得广大农民根本不愿意退出农村宅基地。

3.2就业歧视

一般而言,工作收入高,工作越稳定,相关的工作福利也多的话,会给农民工更多的安全感、归属感,留在城镇的可能性也会越大,农村宅基地退出意愿就越强。但是户籍制度给农村进城务工人口带来的工种及工资差异、就业机会上的巨大差异严重得打击了其宅基地退出的意愿。城镇很多工作岗位都直接将城镇居民作为招聘范围,农村居民被直接排除在外,更别奢望收入高,待遇好的工作了。有研究表明,以“农民工”的身份出现,即使是同等的资质,其劳动条件和劳动收入都远不如城市的职工。针对这种同工不同酬的现象,王美艳[2]对外来劳动力和城市本地劳动力就业机会与工资差异进行了研究。发现总工资收入差异中,57%为个人禀赋差异所引起,而 43%为户籍身份歧视所引起。本来就经济条件不好才会进城务工,加上收入还不如城镇居民,在城镇买房即使是有可能也是比较艰难的事情,考虑到城镇购房的成本巨大,农民退出宅基地的意愿愈发减弱。这足以证明户籍制度剥夺了农民工在城市生存理应享有的就业权,也直接阻碍了农村宅基地退出的推行。

3.3社会福利差异

可怕的不是户口簿上载明户口类型,而是其相对应的社会福利。这不仅涉及住房、子女教育,还有其他方面的社会福利。户籍制度的存在对住房的影响表现在没有当地城市的户籍就无法申请福利性住房,这一现象直接导致了农民宁愿闲置也不会轻易退出宅基地。同时,这也间接地传递了一种思想：城市房地产市场本质上是排斥弱势群体的、特别是没有城市户口的农村人口。即使有能力的农村人口通过数十年的打拼能在城市站住脚,其享有的住房条件也比当地的居民简陋。对子女教育的影响表现在外来流动人口子女们无法正常接受义务教育,这对于寄希望于知识改变命运、走出农村的家庭来说无疑是个沉重的打击,这就造成农村大批留守儿童的存在,对于社会而言,也是个稳定的隐患。除此之外,与户籍挂钩的社会福利还有失业保险、养老保险等多种形式的福利,这些只要是城市居民都可以享有的,农村人口却只能望而兴叹。而这一切都阻碍了农民宅基地退出行为的产生。

4重庆市成功模式借鉴

他山之石，可以攻玉,在构建农村宅基地退出机制出现重重难题的时候,也可以借鉴重庆市的做法。重庆市政府于2010年8月15日正式施行的统筹城乡户籍制度改革被称为是几十年来我国户籍制度改革规模最大、配套制度设计最完善、影响最深的一次实践。其改革的核心是土地,即让进城农民穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”的同时,自愿脱掉农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”,并设定了3年过渡期,允许转户农民最长3年内继续保留宅基地、承包地使用权及收益权(重庆市户籍制度改革流程见下图)。[3]

农村宅基地及建(构)筑物退出流程图

资料来源：重庆市国土资源和房屋管理局网。[4]

5攻克三大难题的建议

5.1攻克身份歧视难题

针对户籍制度带来的身份歧视问题,应逐步有序地放宽户籍制度的限制,提高农民工文化素质。之所以会存在身份歧视问题,一方面是户籍烙印所致；另一方面还是和广大农民工群体文化素质有关。要不断地提高农民工群体文化素质,使其能够更好地融入城镇生活,减少对农村宅基地的心理依赖,促进宅基地退出。

5.2攻克就业歧视难题

针对户籍制度带来的就业歧视问题,应该完善相关的就业制度,以能力取人,而不应该是以户籍评判人。除此之外,加强工作技能的培训,使其发挥自己的特长,拓展可就业面。就业制度的完善能够为农户脱离农村后较快获得符合自身能力的工作提供一定的帮助,从而增强农户退出宅基地

的意愿。

5.3攻克社会福利难题

推进宅基地退出举步维艰很大程度上取决于社会保障未得到妥善解决。各地方政府和农民本身都没有太大的积极性,这就要求建立加快宅基地退出与城市社会保障相衔接的激励制度。比如说某地方政府在尊重农户自愿的基础之上促成了多少面积的宅基地退出,给予相关的奖励；对在城镇工作已达到一定年限的农民工,退出其宅基地的,给其子女接受教育提供相应的便利与支持,给予享受城市住房保障或者购房补助的优惠政策。也可以借鉴天津“宅基地换房”的政策,农户以宅基地包括村庄用地,按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅,迁入小城镇居住。对于放弃宅基地的土地使用者在城镇已有住房可以按换房的市场价格进行补偿。不断完善针对农民工的社会保险制度,使农户对退出宅基地后的生活不确定性,退出宅基地决策的风险的评估做出改变。

建立完善的城市社会保障体系,确保农民工进城能就业、有房住,可以享受城市公共服务、相应的社会福利,正如重庆市户籍制度改革过程中所提到的“五件衣服”。只有这五样无一缺失,农民宅基地退出才能无后顾之忧。

参考文献：

[1]赵强军.农户宅基地退出机制研究——以杨凌及周边地区为例[D].咸阳：西北农林科技大学,2012.

[2]王美艳.城市劳动力市场上的就业机会与工资差异——外来劳动力就业与报酬研究[J].中国社会科学,2005(5)：36-46.

[3]刘润秋.中国农村土地流转制度研究——基于利益协调的视角[M].北京：经济管理出版社,2012:234.

[4]重庆市国土资源和房屋管理局网.重庆市户籍制度改革农村宅基地退出与利用政策解读[EB/OL].(2010-08-17).http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zcjd/201008/t20100817_741482.htm.

[5]郭少峰.三家机构报告称现行户籍制度造成中国“伪城镇化”[N].新京报,2010-10-05.

[6]李英.论我国流动人口子女就学的三大矛盾[J].内蒙古师范大学学报：教育科学版,2003(5)：32-35.

[7]任远,邬民乐.城市流动人口的社会融合:文献述评[J].人口研究,2006(3)：87-94.

[8]苏志霞.中国户籍制度城乡福利分配职能辨析[J].经济问题探索,2006(3)：16-21.

[9]李斌.社会排斥理论与中国城市住房改革制度[J].社会科学研究,2002(3)：106-110.

[10]吴远来.农村宅基地产权的模糊性与土地发展权权益竞争[J].中国市场,2012(11).

[11]杜曦.我国农村宅基地使用权流转制度存在的问题及其对策分析[J].中国市场,2014(42).

[作者简介]吴芳芳(1991—),女,汉族,江西上饶人,硕士。研究方向：房地产,土地利用与规划。