“治理失灵”及其救赎*——兼论两种不同的社会认知观及行动方案

郑家昊

“治理失灵”及其救赎*

——兼论两种不同的社会认知观及行动方案

郑家昊

内容提要在人类社会治理的历史脉络中，“好的社会治理”一直被奉为圭臬，是所有社会组织推进治理实践所追寻的终极目标。然而，实现“好的社会治理”首先必须正视治理主旋律中的“失灵”杂音，以“治理失灵”的救赎为契机去规划社会治理的行动。20世纪中后期以来，“失灵”在社会治理中不断蔓延，逐渐呈现出常态化趋势，并且形成“治理失灵”的总体性存在形式。在这种情形下，对“治理失灵”的救赎必须立足于当下社会治理的基本生态，对既有的社会认知观做出及时地归纳与反思，这是正确选用社会治理行动方案的认知前提。其实，“治理失灵”预示着一个新的时代”的到来，面向未来的社会治理应当放弃既有的“保守主义”行动方案，继而在革新的意义上去不断刷新治理思维、促进治理主体间的合作以及创新治理工具的协同运用。

关键词治理失灵总体性社会认知观行动方案合作治理

近代以降，随着科学技术的发展、市场经济的完善和法律制度的确立，人类社会启动了迈向工业文明的进程。在工业化的道路上，人类的社会治理活动不断地拓展着时空阈限，创造并更新着社会治理的理念和工具。然而，正当人类抱持着征服自然和改良社会的必胜信念，以势如破竹之势去实现“好的社会治理”时，社会治理对象的瞬息万变似乎已经超越了人类的工作能力，社会治理中出现了“失灵”的问题。当前，“失灵”在社会治理中呈现出蔓延之势，几乎侵入了人类社会的公共、私人和日常生活等诸多领域，而且“失灵”已经超越了作为特殊性和具体领域的存在，蜕变为作为“治理失灵”的总体性存在。在这种情形之下，基于古典工业社会科学理性指导下的“为了治理而治理”的做法，非但没能有效遏制“治理失灵”的蔓延，反而强化了人们对风险和危机的心理恐惧。尤其是20世纪中后期以来，“治理失灵”现象频发导致了各种不同形式的危机，将人类社会带入了发展恐慌的情境。那么，如何才能找到有效的路径去实现对“治理失灵”的救赎呢？要解决这一问题，追根究底，取决于我们如何看待和应对“治理失灵”。因此，有必要对“治理失灵”的新特性进行省察，对救治“治理失灵”的社会认知观做出系统分析，并以此为基础，去甄选真正能够有助于解决“治理失灵”的行动方案。

“治理失灵”的常态化与总体性

在中文语境中，“失灵”这个词通常在两重意义上被加以使用：(1)失去神灵的庇护。如《九怀·昭世》：“悲余后兮失灵。”(2)失去灵敏度或不起作用(如机件失灵、听觉失灵等)。可以说，从以上两种用法中，很难发现“失灵”与“治理”之间到底有什么关系。“失灵”这个词被应用到社会治理之中，被用来描述社会治理方面的低效、失效或无序，应该是20世纪中期之后的事情。在“失灵”前面增加修饰词(如“市场失灵”、“政府失灵”)来表述某一社会领域或某一治理主体出现了失灵现象的做法，最早见诸于西方的学术话语。根据文献考证，率先发明并使用“市场失灵”(Market Failure)这一概念的是美国麻省理工学院巴托教授(Bator，F.M.)，他在《经济学季刊》(1958)上发表的《市场失灵分析》一文中使用了这个概念①，很快“市场失灵”一词得到了学者们的广泛使用。最先提出“政府失灵”(Government Failure)这一概念的是美国学者查尔斯·沃尔夫教授(Charles Wolf，Jr.)，他从1978年开始就对“非市场失灵”(Non-Market Failure)进行系统化研究②，“政府失灵”正是在“非市场失灵”的语境下逐渐离析出来并获得了特定的含义③。后来，以布坎南(James M. Buchanan)为首的公共选择学派通过对民主社会的政治结构做出全面分析④，进而揭示了“政府失灵”原因。

20世纪中后期以来，“失灵”不断侵蚀着社会治理的诸领域，呈现出“常态化”的趋势。社会治理中的“失灵”现象早已超越了“市场失灵”或“政府失灵”所指称的具体范畴。可以看到，公共领域中的“失灵”已经不局限于“政府失灵”这一种形式，还出现了“志愿(组织)失灵”，“政府失灵”本身也幻化为不同的面相，例如政策失灵、监管失灵等等。私人领域中的“市场失灵”开始从实体经济领域转入虚拟经济领域(如金融领域)，放任自由的市场经济自我调控模式早已不被信任。相较于公共领域和私人领域的失灵，日常生活领域中的失灵是一种新生的形态，标志着“失灵”侵入了隐秘的家庭生活，例如传统的家庭模式正在走向解体。不仅如此，在共识态的意义上，种类繁多的“失灵”如火山爆发一般，同时出现并作用于人类的生存空间，构成了人类在实现“好的社会治理”道路上的重大威胁。

对“失灵”在社会治理中的蔓延持怀疑论的人，可能会认为现实并没有那么严重，没有必要危言耸听、杞人忧天。然而，事实上，现实的情况比他们预想的要更加糟糕。人们可能无法在过程的意义上捕捉和发现“失灵”，但是在结果的意义上，失灵在社会治理中的蔓延之势却是清晰可见的。可以说，在人类面对的每一次危机之中，都包含着各式各样的失灵，不仅如此，不同类型的失灵正在强化着彼此间的“因果联系”，逐渐以“治理失灵”的总体性存在而拥有了更大的破坏性威力。在全球性金融危机、气候问题、生态问题以及恐怖主义全球化等治理危机之中，我们已经很难厘清它们中所包含的“失灵”现象究竟是哪一种类型，是应当归咎于政府，市场，抑或治理工具？

以2008年的全球性金融危机为例。哈佛大学哲学教授迈克尔·桑德尔(Michael J. Sandel)在《金钱不能买什么》一书中指出：“2008年金融危机爆发前的那些年里，是一个信奉市场和放松监管的疯狂年代，亦即一个市场必胜论的时代(an era of market triumphalism)……如今，这种信念遭到了质疑，而且市场必胜论的时代也已趋于终结。金融危机不只是引发了人们对市场有效分配风险能力的质疑，而且还促使人们产生了这样一种广泛的认识，即市场已远离道德规范。”⑤根据桑德尔的描绘，导致这场金融危机的主要原因是“市场失灵”。然而，随后的研究中他又发现：“市场必胜论的时代最终走向了毁灭。其后想必是一个道德清算的时代，亦即一个重新追问市场信念的时代。然而，事实却证明，社会并没有朝那个方向发展。……金融市场的惨烈失败并没有从整体上动摇人们对市场的信心。其实，相对于银行来说，这场金融危机所破坏的更多的是政府的声誉。2011年，多项调查表明，在美国所面临的诸多经济问题上，美国公众所谴责的更多的是联邦政府而非华尔街的各大金融机构——其比率要高于2:1。”⑥也就是说，在民众的眼里，更加倾向于认为导致这场危机的罪魁祸首是“政府失灵”。那么，为什么对这场金融危机中的失灵现象的认知会出现如此的差异呢？其实，或许连桑德尔都没有意识到，他所说的“市场失灵”早已不是原来那个纯粹意义上的、具体化的“市场失灵”，同样地，在公众眼中的“政府失灵”已经不是纯粹的“政府失灵”。在这场危机中，“市场失灵”和“政府失灵”等多种失灵形式早已强化了因果联系、彼此交融，而蜕变为作为总体存在的“治理失灵”。

在某种意义上，“治理失灵”的常态化催生着和强化着它的总体性存在，反过来，也正是由于它的总体化存在没有被人们所充分重视，使得作为总体化存在的“治理失灵”逐渐获得“自组织”的功能，进而肆意地在社会治理中蔓延。总而言之，当某一领域或者某一具体面相的“失灵”开始彼此发挥作用、增强因果联系，而演变为“治理失灵”的总体存在时，“治理失灵”本身也在向人类传递一个重要的警示：或许一个新的时代已经到来了，在这一新的时代面前，是时候对既有的关于社会治理生态的认知观进行重新审视了。因为包括救治“治理失灵”在内的所有社会治理行动都是以对社会的基本认知为前提的，为了从“治本”的意义上去把握“治理失灵”的社会根源，必须重新对社会治理行动规划的基础——社会认知观——做出检视，也只有这样，才可以最终找到救治“治理失灵”的药方。

检视救治“治理失灵”的社会认知观

救治“治理失灵”的行动方案必须符合社会发展的基本要求，既不能超越社会发展条件，又不能过于保守而怠于推进社会治理创新。面对“治理失灵”的肆意蔓延，对于当下所处的社会治理生态做出正确且深度的认知，显得非常迫切，毕竟社会认知观是我们开展救治“治理失灵”等一切社会治理活动的指南。其实，早在20世纪中后期，社会科学研究领域就已经出现了研究社会治理生态的成果，尤其是到了20世纪末期，这些研究所具备的批判意识更加浓烈，甚至让人误以为“法兰克福学派”精神已经普照全球学术研究领域。然而，事实上，这些文献作品中的批判精神更多地体现了泛法兰克福学派的意味，它们所涉及的领域和所采用的研究视角早已超越了法兰克福学派所关注的议题。

20世纪中后期以来，在西方发达国家涌现出了一大批关于“我们所处的时代”的代表性论点，例如：美国社会学家丹尼尔·贝尔(Daniel Bell，1959)的“后工业社会”(Post-Industrial Society)、德国社会学家乌尔里希·贝克(Urich Beck，1986)的“风险社会”(Risikogesellschaft)、英国管理哲学家查尔斯·汉迪(Charles Handy，1988)的“非理性时代”(the Age of Unreason)、美国社会学家曼纽尔·卡斯特(Manuel Castells，1996)的“网络社会”(the Network Society)、英国社会学家齐格蒙特·鲍曼(Zygmunt Bauman，1999)的“流动的现代性”(Liquid Modernity)等等⑦。“词汇是社会变化的号角。”⑧这些新的词汇被用来描述和解释现在的社会，既反映出社会本身所具有的复杂性，同时也体现了学者们在批判性解释方面做出的努力。

丹尼尔·贝尔综合运用“进化论”和“结构功能主义”剖析了西方国家的社会结构，发现了“后工业社会”的某种迹象。他将后工业社会看成是“工业社会各种趋势的继续”⑨。

乌尔里希·贝克则依据社会所展现出的过渡性特征，指出人类社会正在经历“第二现代性”，“这种‘现代性’正在从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——(工业的)‘风险社会’”⑩。另外，他还特意地批判了工业社会的神话(或断言)。

为此，我们不妨运用黑格尔在《小逻辑》中揭示的质、量、度的原理(量变质变原理)，来审视社会科学家们对我们处在的“新的时代”所作出的相关研究。据此，这些研究大体可以被分为两类：Ⅰ.认为社会中诸要素的量变积累，没有改变社会的发展阶段和实现社会的质的变化，却赋予了社会以新的过渡性的特性(如后工业社会、风险社会等)；Ⅱ.认为社会中诸要素的量变积累已经在根本上推动了社会的质变，现在的社会就是超越人类工业社会的新阶段(如非理性时代、流动的现代性和网络社会等)。无疑，这两类研究代表和反映了人们对当今时代的基本理解，不过包含在其中的却是人们对现代社会理解的两种截然不同的“认知观”。

甄选救赎“治理失灵”的行动方案

人类治理社会的行为模式的塑造是建立在对人所生存和生活的社会环境的科学认知基础之上的，或者说，对社会治理生态的科学认知是人类改进治理、救治“治理失灵”的前提。问题是，当下的社会治理面对着两种截然不同的社会认知观，以及它们所主张的完全不同的行动方案。

就目前各个国家所采取的应对“治理失灵”的对策而言，似乎一边倒地选择了研究Ⅰ的社会认知观所推崇的保守主义社会治理方案。突出的表现为：第一，在看待治理失灵的态度或立场上，倾向于沿用分析性思维，分门别类地应对不同类型的治理失灵问题，因而在相关的研究或行动方案中很难看到对“治理失灵”的整体性关注，相反，“市场失灵”和“政府失灵”等却是高频词汇。第二，在治理主体的维度，特别强调不同主题间的责任分割，因而在应对不同类型的失灵时，采取的是“替代性弥补原则”，即市场失灵通过政府来弥补，政府失灵了通过市场来弥补，循环往复；即使有些时候，政府和市场实现了协作式治理的局面，也是一种有边界区隔的协作，因为政府和市场之间的边界始终是被严格区分开的。在20世纪80年代兴起的“全球性行政改革”之中，西方发达工业化国家几乎都采取了市场化、私有化等手段，这场运动可以被看成是政府与市场协作治理的积极尝试。然而，结果却并没有达到消弭治理失灵的预期，反而导致了更为严重的治理危机的出现。第三，在治理工具的运用上，采取一种线性的工具主义选择，虽然也重视治理工具的组合和创新，但是相较而言，更加注重通过治理工具数量的增加以实现降低治理失灵发生的概率(基本原理参见表1)。这样一种基于统计学原理为基础的工具选择和搭配在某种程度上确实实现了概率论意义上降低失灵现象出现的目标，然而却没有办法从根本上治愈失灵，而且还面临着成本增加的问题。

回溯20世纪中后期以来世界各国的治理实践所取得的成效，显然是不容乐观的，甚至是悲观的。事实上，来自实体和虚拟领域各种危机频发的现实宣告了“保守主义”治理方案的失败，用实践检验了研究Ⅰ的认知观及其行动方案的不科学性。也就是说，人类社会花费了将近半个世纪来改进社会治理、克服治理失灵，虽然在实践中没有实现“好的社会治理”的目标，却以“试错”的形式宣告了这种保守地沿用工业社会的科学主义传统来治理社会的行动规划的不正确性。

表1　保守主义行动方案中治理工具选择的基本原理

表格来源：系作者根据科学研究和教学实践而自行绘制。

第三，在治理工具的创新运用上应当突破线性思维导向的选一、选多问题，而是应当立足于社会发展的需要，以一种统合的方法，不仅注重对具体的治理工具的创新和优化，更要注重不同治理工具的协同性效果。实际上，人们目前所掌握的治理“工具箱”中的工具已经琳琅满目，摆在人们面前的首要问题是如何避免出现类似于打开“潘多拉匣子”的灾难性后果。唯一路径就是：在对现有社会生态科学认知基础之上，更加注重不同治理工具之间的组合与协同。

总而言之，在新的时代条件下，对“治理失灵”的救赎首先必须正视“治理失灵”的常态化发展趋势和认识到“治理失灵”的总体性存在，在科学评判“治理失灵”的社会治理生态基础上，选择出真正符合社会发展的社会认知观，并以此为基础去不断探索治愈“治理失灵”的行动方案。当前，人类社会正处在一个迈向全新发展阶段的历史时期，如果还固守着保守主义的认知观及其行动方案，无疑是一种“复古”的行为，很显然，治愈“治理失灵”进而实现“好的社会治理”的行动方案将拒绝复古的做法。只有这样，“治理失灵”才会得到救赎，“好的社会治理”也会实现。到那时，人类将会秉着感激之情去积极地看待当前我们所遭遇的“治理失灵”，而不是恐惧。这也是“治理失灵”留个整个人类社会的最大隐喻。

①Bator, F.M. The Anatomy of Market Failure,QuarterlyJournalofEconomics, Aug. 1958, pp.351-379.

②Charles Wolf, Jr.ATheoryof“Non-MarketFailure”:FrameworkforImplementationAnalysis, California: The Rand Corporation,1978:pp.1-56.

③参见Charles Wolf, Jr.MarketsorGovernments:ChoosingbetweenImperfectAlternatives, The Rand Corporation,1986.

④参见James M. Buchanan & Gordon Tullock,TheCalculusofConsent:LogicalFoundationsofConstitutionalDemocracy, University of Michigan Press,1962.

⑤⑥[美]迈克尔·桑德尔：《金钱不能买什么：金钱与公正的正面交锋》，邓正来译，中信出版社，2012，第XIII、XX页。

⑦关于“新的时代”的分析文献非常丰富，限于篇幅此处难以全部列出，在此仅列举几位代表性人物及其著作并作出分析。每位学者英文姓名后面的年份指代的是对应词汇或理论提出的最初时间。

⑨[美]丹尼尔·贝尔：《后工业社会的来临——对社会预测的一项探索》，邢贲思等编《影响世界的著名文献：政治·社会学卷》，新华出版社，1997，第795-1345页。

〔责任编辑：成婧〕

*本文系作者主持的国家社会科学基金青年项目“治理能力现代化视阈下政府职能履行方式研究”(项目号：14CZZ003)的阶段性研究成果，同时得到国家留学基金资助(项目号：201506875017)以及江苏省服务型政府建设研究基地(南京理工大学)开放基金项目资助。

作者简介：郑家昊，管理学博士，陕西师范大学副教授，美国伊利诺伊大学(University of Illinois Springfield)访问学者。陕西省公共文化服务体系建设专家委员会委员，南京大学服务型政府研究所特聘研究员，zhjh0240@126.com 。陕西西安，710119