公共财政资助民办高等教育的理论辩护

谭光兴++王卫霞

摘要： 公共产品理论、外部性理论、高等教育成本分担理论、公平性理论等经济学、管理学基本理论从必要性、合理性、合法性等方面为公共财政资助民办高等教育提供了较为充分的理论依据，但出于技术上的、战略上的、观念上的种种原因，至今仍存在着诸多对公共财政资助民办高等教育必要性和合理性的质疑与反对。尽管目前针对公共财政资助民办高等教育的政策讨论还存在不可避免的反对意见，但公共财政的使命和民办高等教育的属性已经充分说明了公共财政资助民办高等教育的必要性与正当性，那些关于公共财政不应当资助民办高等教育的种种理由都是站不住脚的。

关键词：公共财政；资助；民办高等教育；民办高校；政策研究

中图分类号：G526.7

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2016）03-0039-06

收稿日期：2016-04-25

“公共财政是否应该资助民办高等教育”至今未达到统一认识，实践中更没有很好解决。《中华人民共和国民办教育促进法》第七章“扶持与奖励”虽明确了民办学校接受政府财政资助的若干基本原则，但在资助概念、资助对象、资助技术等问题上未予明确。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》也提出了“健全公共财政对民办教育的扶持政策”，却仍不见公共财政扶持民办高等教育的具体措施。最近出现了“以民办高校分类管理作为公共财政资助民办高等教育政策的设计前提”的观点，将问题引到了操作层面，但在认识上仍然没有统一。因此，对“公共财政是否应该资助民办高等教育”仍需要进一步探讨和明晰。

一、公共财政资助民办高等教育的理论依据

虽然人力资本理论、新公共管理理论、公共选择理论都可以用来阐释公共财政资助民办高等教育的理由，但反对的意见也找出了一些理论依据或实际理由。本文将从公共产品理论、外部性理论、成本分担理论、公平性理论等角度对此问题进行审视，进一步阐明公共财政资助民办高等教育的依据。

（一）民办高等教育的准公共产品性质要求公共财政对其担负资助责任

公共产品理论为社会产品是否应该由政府全部提供或部分提供给出了理论解释。在讨论民办高等教育是否应该获得公共财政资助时，应用公共产品理论较为合适。

鉴于大众对公共产品理论的熟知程度，笔者在此不再赘述该理论的主要内容和具体观点，而把重点放在分析民办高等教育产品是否具有公共产品所涉及的三个特征上：消费的非竞争性、效用的不可分割性和受益的非排他性。首先，民办高等教育在消费层面上表现出一定程度的竞争性，尤其是对优质民办高等教育更是如此。理论上，每一个达到一定条件的人都可以消费民办高等教育，并且可凭借这种消费给自己带来收益。虽然目前我国民办高等教育资源不比公办高等教育资源优越，但这种资源也是相对紧缺的，只能供部分人占有。现阶段仍然有相当一部分高中毕业生被阻挡在包括民办高等教育在内的高等教育之外。因此，在消费民办高等教育的资格上具有竞争性。其次，民办高等教育带来的效用不能完全分割，因为不是所有受益者都必须付费。其三，收益也不具有完全排他性。我们知道，民办高等教育是高等教育的重要组成部分，接受民办高等教育同接受公办高等教育在收益和效用上并无差别。受教育者不仅本人获得直接受益，而且带来了国民素质的提高、社会人力资本存量的增加、社会秩序的稳定等正外部收益。其收益不仅可以被受教育者本人和家庭享有，还可以被全社会共同享有。

基于上述分析，我们认为，民办高等教育在消费上具有竞争性，且不具备效用的不可分割性和收益的非排他性。它与公办高等教育一样，是一种“拥挤性的准公共产品”，不过，与公办高等教育相比，其私人产品性质更为明显一些。

根据公共产品理论，公共产品应由政府提供，私人产品应由市场提供，准公共产品应由政府和市场共同提供。可见，属于准公共产品的民办高等教育，不能完全由私人市场融资举办，理应由政府部分提供，公共财政应对其担负资助责任。

（二）民办高等教育的正外部性提供了公共财政对其资助的客观依据

外部性（externality）是指市场主体双方在市场交易活动中给第三方带来的外溢效应或成本负担，包括正的外部性和负的外部性。由于外部性的存在导致私人成本与私人收益，或社会成本与社会收益的不一致，因此通过政府的干预来改善市场分配结果是必要的。对于正的外部性行为，政府可给予直接补助或税收减免，以促其增加产出。

亚当·斯密最早从实现教育公平的需要和教育的外部性两个角度论证政府参与提供教育的合理性。他认为，“在一个文明和商业社会里，通常百姓受教育是一个公共责任”[1]。高等教育收益率研究的相关数据也已经充分表明了高等教育兼具社会收益与个人收益，具有明显的外部性。不同国家的实际也说明了高等教育的正外部性（见表1）。

目前，我国学者关于民办高等教育社会收益率与私人收益率的测算研究仍属空白。柯佑祥在《民办高等教育盈利问题研究》中提出系统完善的民办高等教育收益应该是个人收益、社会收益、校本收益、投资者收益等整合的多元综合收益的主张，但他并没有进一步研究上述收益在总收益中的比例[2]。日本学者矢野真和对日本私立高等教育的社会收益率进行过测算，得出私立大学的社会收益率为6.9%，个人收益率为6.5%；国立大学的社会收益率为5.4%，个人收益率为6.9%[3]。由此可见，私立高等教育的社会收益率高于公立高等教育的社会收益率，其正外部效是极其明显的。

民办高等教育存在正外部性是主张公共财政对民办高等教育予以资助的最主要的理由之一。民办高等教育所提供的服务，带给受教育者种种收益和满足的同时，同样对社会伦理道德、文化、经济、科技发展等多方面带来利益。民办高等教育存在收益外溢的现象是毋庸置疑的。因此，公共财政资助民办高等教育的依据也是无可争议的。

（三）高等教育成本分担理论给公共财政资助民办高等教育提供了合理依据endprint

布鲁斯·约翰斯通提出的高等教育成本分担理论认为，“无论在什么社会、体制和国家中，高等教育的成本都必须由以下四方面的资源来分担。他们是家长、学生、纳税人和高等院校”[4]（P172）。他也特别提到，学生及其家长所分担的比例是有一定上限的，不管这学校是政府所有还是私人所有，无论其经费来源是公共的还是私人的，或更多的是公私兼有的高等教育机构，政府都应该参与成本分担[4]（P135）。

在布鲁斯·约翰斯后，西方教育经济学家提出：在实行市场经济的国家里，教育成本分担应遵循两大原则，即利益获得原则和支付能力原则。利益获得原则要求凡得到教育利益的相关方，都要承担教育成本，教育成本的支付与受益主体应当相匹配，即根据各方收益的大小来确定各自分担的成本份额。支付能力原则要求根据支付者的能力大小来确定支付额度，即能力大者分担多一点，能力小者分担少一点。

高等教育成本分担理论给民办高等教育获得财政资助提供了合理依据。我国在财政紧缺时期，因为支付能力的约束，使得公共财政对民办高等教育的资助微乎其微。随着近些年来我国公共财政实力的增强，公共财政已经具有资助民办高等教育的能力。因此，应当根据成本分担理论，结合利益获得原则和支付能力原则，制定和完善公共财政对民办高等教育的资助政策。

（四）公平性理论给民办高等教育享有公共财政资助提供了合法性依据

教育公平性理论认为，每个社会成员在享受公共教育资源时应受到公正和平等的对待。教育机会平等包括起点平等、过程平等、结果平等三个不同层面。起点平等意味着教育入学机会的平等。过程平等是指个人或群体在教育的不同领域和层次内有选择参与的权利，要求提供相对平等的受教育条件。结果平等是一种实质性的、目标层面的平等，体现为学生毕业后的就业机会平等、社会经济地位平等。

从教育和社会公平的角度出发，政府如果对民办高等教育采取不资助政策，一是造成教育机会的不公平。接受民办高等教育的学生，其学费全由学生及家长承担，高额的学费负担变相提高了入学门槛，从而大大减少社会底层人员接受高等教育的机会；二是造成教育质量的不公平，从而导致结果不平等。在我国的公立高校，每年都可以按学生人头得到国家财政拨付的生均公共教育经费，且公办高校的财政拨款正在逐年增长。而民办高校除了能获得少量的社会捐助和国家贷款之外，基本上没有财政拨款，导致高等教育公共资源分配不公。从法理上讲，政府的公共财政在教育上的支出应该为全体社会成员所共享，不应有人因为选择了就读民办高校而被排除在外，与公办高校学生一样，民办高校的学生也应享有公共财政资助的权利。

二、关于公共财政资助民办高等教育的几种反对意见

尽管公共财政资助民办高等教育有充足的理论依据，政府顶层政策也已经提出了构想，并在某些地区开始实践，但仍然存在很多对公共财政资助民办高等教育必要性和合理性的质疑与反对。概而言之，这些质疑与反对可归纳为技术层面的、战略层面的和观念层面的三个相互关联的方面。

（一）技术层面的反对

技术方面的反对理由是，公共财政资助民办高等教育在理论上是成立的，但实际上却常常不起作用或起不了作用——至少在很多预设的困难未解决或财政监管程度较低的情况下是如此。财政投入可以提高私立学校的公共性程度、提高教学质量，有利于国家利益和社会利益，但这需要建立起较为完善的基于营利性为区分的民办高校分类体系，也需要有透明完善的民办高校财务监管机制。

有些国家利用技术手段可以做到这两点，才使公共财政资助私立高等教育的效果显著。例如，美国对营利性高等教育机构与非营利性高等教育机构有明确的区分标准（见表2），并依此进行有差异的财政资助（见表3）。日本文部省在国家对私立大学经常性补助金制度出台的第二年（1971年），制定了与之相配套的《学校法人会计准则》，明令所有接受国家补助的私立高校，都必须对学校的资金收支、消费收支及资金借贷等做详尽的财务报表，并按期定时地将账簿表格呈送主管部门[5]。

反对者认为，缺少这些完备的（系统）机制，将使公共财政采用以民办高等教育为资助对象的直接资助方式变得不可行或监管成本太大。虽然《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确对民办学校开展营利性与非营利性分类管理试点，但这一分类管理体系仍未建立。学界认为我国民办高等教育是以投资办学为主，且有营利性特征，但全国未见一所民办高校申报为营利性民办高校，这使得依据不同类型民办高校实施的不同财政资助方案既很困难也不可信。此外，如何保障国家财产安全、保障国有资产不流失也是目前没有解决的问题[6]。

（二）战略层面的反对

如果说，技术方面的反对是基于实施中的困难或担忧，但其提前是肯定财政应该资助民办高等教育，仅仅是因为目前阶段在技术条件上还未成熟才反对实施的话，那么，另一种抵制则是基于这样一种战略思考：私立高等教育正是在市场化的运作方式中形成了自己独特的办学模式和运行机制，私立高等教育只有在不同于公立高等教育规则和模式的前提下，才能自由发展，形成特色[7]。财政介入势必会弱化私立高等教育的自主性。有研究显示，国外有私立大学为了保持较大的自主权而消极对待或拒绝接受政府的资助[8]。我国民办高校的管理者也常常在政府是“给钱”还是“给政策”之间纠结，其症结也在于财政资助与高校自主权之间的矛盾问题[9]。

反对公共财政资助民办高等教育的另一个基本的战略性理由是：民办高等教育是在公共财政紧缩的背景下兴起的，其优势正是在不增加财政负担的同时，增加了高等教育的资源总量，同时又对财政有积极贡献。因此，在公共投资“僧多粥少”的情况下，对民办高等教育的财政资助会使公立高等教育竞争力的增强带来不利影响。这种观点的假设前提是，对公共财政的合法需求远远超出任何政府的财力，并且在基础设施建设、医疗卫生等方面的财政需求优先于高等教育对公共财政的需求。因此，在公共财政还不能充分满足其他更迫切的公共需要和公立高等教育需求的情况下，并不适合用公共财政来弥补民办高等教育的经费短缺。endprint

（三）观念层面的反对

一个社会长期形成的特定文化、观念意识构成了人们行为的非正式规则，影响人们的行为取向。对财政资助民办高等教育的第三种抑制力量是观念上的，这或许是最严重的或最关键的。虽然政府对民办高等教育的认识在官方政策文本上经历了从“公办高校有益补充”、“高等教育体系的组成部分”、“国家高等教育事业的重要组成部分”再到“高等教育事业发展的重要增长点和促进高等教育改革的重要力量”的转变历程。但是传统的“补充论”、“权宜论”“非主流论”等观念的影响仍然根深蒂固，削弱了学者和财政、教育等政府职能部门对公共财政资助民办高等教育重要性的认识。

支持公共财政资助民办高等教育的学者提出的一个重要理由是，“随着近年来政府财政能力的持续增加，公共财政已有能力参与民办高等教育的成本分担”。但相反的意见则认为，我国发展民办教育是因为政府财政困难，现在财政状况改善，应该大力发展公办教育，不再需要民办教育了[10]。

正是由于传统的“公立”、“国有”意识的影响，人们往往片面地认为只有国家办的大学才是正规的、可信的，民办高校是趋利性的、质量不高的。这使得民办高等教育很难获得公正的对待，也影响了政府资助民办高等教育的决心。

三、需要澄清的几个观点

政府是否应该资助民办高等教育的争议还在继续，从上述关于反对意见的具体描述与分析中，可以发现，以下观点需要澄清：

（一）政府不应当资助营利性高校

近年来关注公共财政资助民办高等教育的多数学者似乎都认为，政府财政资助应当建立在民办高校是否营利的基础上，非营利民办高校才应当获得财政资助，而营利民办高校应该排除在公共财政资助范围之外。如邱小键在《中国高教研究》发表的“民办高等教育可持续发展财政政策思考”一文中引用了美国的案例：美国政府对两类私立高校承担完全不同的资助和扶持义务，对营利性私立大学不进行任何资助[11]。事实上这是个很大的误解，从表3美国国家教育统计中心获得的数据看，美国政府对两类私立高校都进行了资助，只是在资助的比例、政府的资助层级上有所区别。浙江大学民办教育研究中心主任也认为，“将对民办教育的财政资助限于非营利性民办学校的合理性是值得怀疑的”[12]。

从上述对于民办高等教育的产品属性分析看，不管是营利性还是非营利性民办高校，都具有正外部效益、能够满足一定的公共需求，其在供给方式、筹资和激励约束机制上的不同不会改变其本质属性，不应当成为财政不资助的理由。不同类型的民办高校提供的教育服务性质有所不同，财政资助的范围和力度可以有所区别。

（二）财政介入会弱化民办高校的自主性

控制与反控制、干预与反干预，是私立高等教育常常议论的问题。有人认为“财政介入会弱化民办高校的自主性”，而在亚洲第三次国际高等教育研讨会上，与会各国代表提出了截然相反的观点：有人提出政府管理不严是造成私立高等教育鱼龙混杂、质量无保证的主因之一；有人则认为正是政府干预较少，私立大学能够实现“自由竞争”的原则，适应市场机制，才有利于提高自身的学术水平[13]。这种对立的观点在我国民办高等教育领域也非常盛行，“允许与限制”、“鼓励与规范”是民办高等教育不同发展阶段政策的基本特点。

在干预手段的选择上，一般有管制与资助两种方式。管制是政府制定和依据一定的规则对民办高等教育的主体活动进行限制的行为，具有强制性的特点。资助是采用经济手段引导民办高等教育的主体活动符合政府的意图，具有引导性的特点。从对民办高等教育自主性的影响来看，财政资助是比管制更弱的一种方式。

曾小军提到政府管制与资助的四种组合模式：一是高资助、低管制；二是高资助、高管制；三是低资助、低管制；四是低资助、高管制[14]。美国是比较典型的第一种模式，但高资助并没有对美国私立高等教育产生明显的弱化自主性的结果。而事实上，我国目前民办高校虽然没有得到应有的财政资助，但仍然处于统得过死的局面，如专业设置、招生指标和收费等方面都有强制性规定。由此可以推断，财政资助并不与严厉的政府控制存在必然的联系，从而也不会必然导致民办高校失去自主性。

（三）财政资助民办高校会导致公办高校经费更加紧张

从表面上看，公共财政是有限的，财政资助民办高校会使公办高校教育经费受到影响。但是换一个角度考虑，民办高校在一定程度上减少了政府对高等教育的财政支出。据测算，从2003年到2007年的5年时间内，民办教育系统主要通过收取学费提供教育服务，这些教育服务如果由政府来提供的话，政府需要追加1 500亿元以上的教育投入，这意味着发展民办教育为国家节省了上千亿元的教育经费[15]。发展民办高等教育能够弥补政府高等教育财政投入的不足，具有巨大的财政贡献，为公立高校的财政改善提供了支持。此外，民办高校对地方经济的贡献也是明显的，包括对地方总消费支出的贡献、促进第三产业的发展、丰富人才市场等。

公共财政适当资助民办高等教育既可以体现公共财政的基本属性，又可以鼓励公办高校与民办高校的公平竞争，从而提高公共财政的利用效率。财政资助民办高校会加剧公办高校经费紧张的观点，至少在我国政府财政支付能力大大增强的今天是站不住脚的。

四、小结

近十多年来，关于财政资助民办高等教育的研究产生了一些合理的观点，但学术界始终没能获得统一的认识，因而在此问题上缺乏一种理论基点。产生这种现象的原因主要在于，决定或影响一个国家财政资助民办高等教育的多少和方式的因素本身是相当复杂的，是“各种力量平衡的结果”。如果把财政资助民办高等教育看做是一种政策指向，而不是一项具体的操作行为，那么，将会有助于观点的统一。至于实现这一政策目标的具体方式，我们认为，是另外需要深入探讨的问题。大多数国家的私立高等教育都经历了从“不资助”到“资助”的演变过程，公私立高校之间公平性的实现，是一个漫长的过程。尽管目前针对公共财政资助民办高等教育的政策还存在不可避免的反对意见，但公共财政的使命和民办高等教育的属性已经充分说明了公共财政资助民办高等教育的必要性与正当性。endprint

参考文献

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Theoretical Analysis of Private Higher Education Funded by Public Finance

TAN Guang-xing WANG Wei-xia

Abstract： The basic theories in economics and management such as public goods theory， externality theory， cost sharing theory of higher education， equity theory provide sufficient theoretical basis for the necessity， rationality and legitimacy of private higher education funded by public finance. But for technical， strategic， ideological reasons， there are still a lot of controversies against its necessity and rationality. Although， there are inevitable oppositions in current policy discussions， the mission of public finance and the property of private higher education have fully demonstrated the necessity and legitimacy of private higher education funded by public finance， and those various reasons that public finance should not fund private higher education are untenable.

Key words： public finance； fund； private higher education； private colleges and universities； policy research

（责任编辑 黄建新）endprint