陕西省排污权交易的总体框架与实践措施

郝彦伟，赵伟欣

(陕西省环境保护厅，西安　710006)



陕西省排污权交易的总体框架与实践措施

郝彦伟，赵伟欣

(陕西省环境保护厅，西安710006)

摘要：排污权交易制度是一项需要探索的环境资源市场配置的新制度。陕西省是我国11个排污权交易试点省份之一。通过介绍陕西省在排污权交易工作中的主要历程和探索成果，着重对排污权交易机构的设立、排污权交易制度的建立、交易基础价格的确定、资金的管理和经济鼓励政策、总量动态无缝管理等问题做出详细阐述，并提出今后陕西省排污权交易工作的探索和发展方向。

关键词：排污权交易；环境资源市场配置；总量控制；试点实践

陕西地处西部，是我国重要的能源化工基地。能源产业是陕西经济发展的主导支柱产业。现在及未来很长一段时间内，以能源化工为主的产业结构，使得陕西区域经济发展和环境容量之间的矛盾十分突出。为盘活环境资源，提高环境资源利用效率，陕西省在不断完善行政管理手段的同时，十分重视依靠排污权交易等市场机制推动污染治理。

1陕西排污权交易探索历程及总体构架

陕西作为国家11个排污权交易试点省份之一，排污权交易工作在社会各界的共同努力下稳步推进。2010年6月，以二氧化硫为突破口启动排污权有偿使用及交易工作，5年来圆满完成了各项主要污染物排污权交易61场(次)，成交总额7.2亿元，成交二氧化硫2.93万t、氮氧化物2.39万t、化学需氧量3 126 t、氨氮247 t。通过排污权有偿使用和交易这一倒逼机制，全省新、改、扩建项目新增排污量全部通过排污权交易取得，实现了新增排污量排污权有偿使用全覆盖，提高了新建企业准入门槛，遏制了高耗能、高污染新建项目对排污指标无节制地无偿占有，为推进主要污染减排、提高资源配置效率、优化产业结构、提高经济发展质量[1]，发挥了显著作用。

1.1探索历程

由于陕西省产业结构偏重，污染物排放强度较大，导致减排消化新增量的压力很大。2009年，通过对排污权交易开展较早的重庆、浙江等地开展调研后，陕西省决定从排污权交易入手提高环境资源配置，控制污染物新增量，并结合陕西省实际情况研究制定排污权交易办法。

2010年5月，陕西省环保厅在总量处内设排污权交易储备管理中心，负责全省排污权交易制度的建立、排污权储备及交易工作等。

2010年“六·五”世界环境日正式启动排污权交易，当日二氧化硫挂牌量2 300 t，起拍价2 600元/t，最终成交价4 200元/t，日成交额945万元。全年共开展3次交易，排污权交易程序不断完善，逐步得到社会认可。

2011年7月，继江苏等10个省(市)之后，财政部、环保部将陕西省列为全国主要污染物排污权有偿使用及交易试点省份，并从政策上给予支持。陕西省政府印发了《陕西省主要污染物排污权有偿使用和交易试点实施方案》。

2011年12月，在全国率先开展了氮氧化物排污权交易。

2012年8月，开展了化学需氧量和氨氮排污权交易，成为全国首个四项主要污染物全交易的省份。

2013年11月，《陕西省大气污染防治条例》通过省第十二届人民代表大会常务委员会审议，排污权交易被写入条例，自此，陕西省排污权交易实现立法。

2013年12月，在省级排污权交易的基础上将排污权交易试点向市级扩大下移，选择了经济条件好、污染物总量需求大、环境容量足的榆林市进行试点。

2014年6月，出台了《陕西省环境保护厅关于规范榆林市排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》。2014年共指导榆林市举办排污权交易竞拍9场(次)，成交总额961万元。

1.2总体构架

(1)交易原则。排污权交易须遵循三条基本原则，一是坚持公平公开，社会监督，先行试点，形成经验后稳步推进的原则；二是遵循科学规划，合理安排、统一调控的原则，实行建设项目总量前置，在减排任务完成的同时，保障重点建设项目顺利建设；三是按照“排污者付费、治污者受益”的原则建立排污权交易制度。

(2)交易范围。按照有关管理办法，陕西省行政区域内所有新建、改建、扩建项目和排污单位需要新增主要污染物排污权指标的，均应通过两种途径解决：建设项目所需的总量指标优先使用项目建设单位自身实施污染治理或结构调整后消减的排放量，若替代总量指标不足的，全部通过排污权交易方式获得总量指标。

>>陕西省在不断完善行政管理手段的同时，十分重视依靠排污权交易等市场机制推动污染治理。

(3)交易方式。经多方调研，采用在统一平台上电子竞价的方式进行交易，遵循“时间优先、价格优先”的原则，确保排污权交易规范化、透明化、公开化、专业化。为保证重点项目环境资源需求，还开辟了绿色通道，按照项目需求量以交易历史最高价一次性成交，这样既保障重点项目快速进展，又保证排污权制度的公平公正。

(4)交易程序。原则上每季度开展一次交易。每次交易的主要流程包括7个步骤：发布公告—网上报名—资格审查—技术核定—参加交易—缴纳交易款—总量批复。

2排污权交易实践措施及成效

排污权交易制度是一项需要探索的引入了利益激励的新制度[1]，陕西在排污权交易工作中本着效率优先，兼顾公平的工作思路，经过几年的探索实践，初步建立了一套较为完整的排污权交易政策体系，对污染减排和环境容量资源的优化高效利用起到了有效的推动作用。

2.1成立管理机构，搭建交易平台

在调研学习、认真筹备的基础上，2010年5月成立了陕西省环境保护厅排污权储备管理中心，内设在陕西省环保厅污染物排放总量控制处，负责对全省排污权交易进行监督管理，以及交易方式的确定、交易资格及交易真实性的审核；承办省级统筹的主要污染物排污权的储备、出让工作；择优选择具有交易经验的陕西省环境权交易所作为排污权交易活动的技术支撑和交易服务商。

2.2探索交易办法，完善交易制度

完善的法律制度、有序的市场体系、科学的制度设计和良好的公众基础是建立排污权交易市场的重要前提[2]。在正式获批国家排污权交易试点省后，陕西省政府印发了《陕西省主要污染物排污权有偿使用和交易试点实施方案》。该实施方案是陕西省全面深化排污权交易制度和推动各项主要污染物排污权交易的政策体系核心。同时，省环保厅出台了《陕西省建设项目主要污染物排放总量控制暂行管理办法》，突出排污权交易对总量控制的政策保障作用，将总量的取得作为新建项目准入的必要条件，实行总量前置。

在排污权交易试点过程中，相继出台了关于二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮的《排污权交易方案》和《排污权储备管理办法》，由易到难将4项主要污染物全部纳入排污权交易。对排污权交易试点范围、交易主体、交易条件、交易方式、交易量的来源、交易管理和保障措施等方面做出了明确规定。

此外，联合财政厅印发了《陕西省主要污染物排污权有偿使用及交易资金管理办法》。2014年发布了《陕西省建设项目主要污染物排放总量指标替代和交易程序》，规范了建设项目主要污染物替代和交易程序。

2014年1月1日开始实施的《陕西省大气污染防治条例》，将排污权交易制度纳入其中，实现了全国首个排污权交易制度立法，有力地规范和推动了排污权交易的健康开展。

2015年制定了《陕西省主要污染物排污权有偿使用及交易管理办法》，确定了深化改革排污权有偿使用和交易的发展方向和工作重点。

2.3确定交易基价，打好试点基础

在初期进行排污权交易时，交易基础价如何确定是一个关键环节，价格制定主要依据相关排污生产行业削减每吨某一污染物所需要的平均成本。平均治理成本综合减排设施建设费用、设备日常运行、维护费用、设备折旧费、耗损材料投入费、人工费用以及当地社会物价上涨因素来测算[3- 4]，再综合考虑环境资源的稀缺程度以及陕西经济发展现状与产业结构等因素后，确定了排污权基准价：二氧化硫和氮氧化物为6 000元/t，化学需氧量和氨氮为12 000元/t。经过电子竞价、公平竞争，目前最高成交价为二氧化硫3.45万元/t，氮氧化物3.92万元/t，化学需氧量3.5万元/t，氨氮2.86万元/t。排污权基础价格的合理制定、公平竞价机制的有效运行为排污权交易工作健康发展奠定了基础，为降低污染物社会平均处理成本奠定了基础。

2.4规范资金管理，创新经济政策

排污权有偿使用与交易制度通过对占用环境容量资源收取一定费用，为污染防治、生态修复、环境保护等环境管理重点工程项目筹集了更多的资金[3]。排污权交易竞买款项纳入财政预算内非税收入，收缴交易资金全部进入国库，严格按照非税资金管理办法实行收支两条线管理，用于排污权的收储、补助扶持省政府确定的重点工程减排项目的建设。市场倒逼污染减排，截至目前，通过收储方式关闭造纸、氮肥、皂素企业33家，共收储二氧化硫5 182 t、氮氧化物763 t、化学需氧量1.23万t、氨氮669 t，下达收储资金1.8亿元。从根本上解决了造纸、氮肥、皂素行业对渭河、汉丹江水质的污染威胁，确保了渭河“变清”及汉丹江流域水质安全。在为新项目、好项目腾出排污空间的同时，也有效实现了区域内新老排污指标平衡及替代削减，盘活了区域环境资源，优化了区域资源配置。

积极创新，盘活排污权交易资金，与兴业银行签订战略合作协议，开展排污权抵押贷款，提高了企业排污权资产的流动性，提升了企业参与排污权交易的积极性。2012年，第一笔排污权质押融资业务顺利落地，融资总额1亿元，创造了全国单笔落地金额最大的排污权抵押业务。排污权交易拓展了环境污染治理的融资渠道，对污染减排起到了强力推动作用。

2.5实施总量管理，形成无缝对接

为逐步建立统一高效的排污总量管理机制，实现全省排污总量控制系统化管理，加强污染源监督管理，规范排污许可行为，2015年3月经省政府同意，印发了《陕西省排污许可证管理暂行办法》(陕环发[2015]20号)，通过技术核定、统一编码，实现排污许可从分级管理向统一与分级相结合的管理模式的转变，为搭建总量管理平台奠定了基础。该办法的出台，是陕西排污许可证管理工作进入新阶段的标志。共委托第三方机构对全省672家国控重点污染源企业的二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮和重金属污染物开展了排放量核定工作。截至2015年底，已有550家企业的大气和废水污染物排放量核定报告编制完成，剩余122家企业的污染物排放量核定正在有序进行中。同时，已启动主要污染物“刷卡式”总量控制管理系统建设，对企业污染物排放量进行动态管理，支撑排污权交易有序推进。通过将排污权交易—建设项目总量控制—污染物排放许可证制度—刷卡式污染物总量控制进行系统的有机结合，形成无缝式总量管理系统。

3陕西排污权交易未来探索方向

总体来说，陕西省排污权交易试点工作在各级各部门大力支持和社会各界高度关注下，取得了一定成绩。但立足试点实践现状，针对排污权有偿使用和交易试点过程中存在的问题和不足，还需进一步完善环境资源市场配置制度体系，充分发挥总量控制和环境资源市场配置机制在环境保护优化经济发展中的积极作用。

3.1公平开展企业初始排污权核定

初始排污权的公平合理分配是开展排污权有偿使用工作的基础，是建立排污权交易制度的必要条件。下一步，将在建立科学合理的排污权分配制度上下功夫，通过合理的配额指标分配体系，实现政府分配行为的公平、公正、公开，防止排污权分配引起的腐败和造假行为，完善排污交易的一级市场。

3.2激活排污权交易的高效流通

全面开展排污权有偿使用，使各排污单位公平承担国家和本省下达的减排任务。在责任共担的前提下，排污企业因治理技术成本不同，高成本排污单位可通过排污权指定交易平台购买低成本排污单位富余减排指标用于完成主要污染物减排任务，搞活排污权交易市场。通过市场实现排污权的二次分配，实现环境资源优化配置，有效降低管理、治理成本，提升治理技术，促进产业升级。

3.3建设无缝式排污交易管理体系

有效的总量管理是开展排污权交易的必要条件，而排污权交易是实现总量指标宏观调控的有效手段。排污权分配要符合总量控制和减排要求，纳入量化管理，与污染减排核查核算、排污权有偿使用和交易、排污许可证等制度相结合，并通过在线监测、总量刷卡实现有效的监管，消除排污交易政策机制前端可能出现的“失位”，保障各类污染物排放在有效监控下[4]。同时，对点源排污许可管理、区域排污权增量控制、点源实际排放总量管理、排污权市场交易及指标流向监管等进行全面整合，实现动态集成管理态势。通过平台综合管理的聚集效应，进一步促进环境资源有效配置。

3.4积极拓展排污权交易试点成果

在榆林市市级排污权交易工作试点的基础上，全面推进市级排污权交易工作。排污权有偿使用及交易工作实行省、市两级管理，设立省市两级政府排污权储备和排污单位排污权基本账户制度。

4结语

陕西省通过5年多的实践和探索，展示出排污权交易制度的巨大潜力，确立了“环境容量是稀缺资源”的理念，促进了环境容量资源的优化配置；降低了污染减排和环境保护的成本；有利于调整优化区域经济布局和产业结构，促进经济发展方式转变。相信这一引入了市场激励机制的制度将随着改革步伐的不断深入而得到切实、广泛地推进。

参考文献(References)：

[1]张保会. 排污权交易机制在山西省的探索与实践[J]. 中国环境管理, 2014(4): 48- 51.

[2]周树勋, 任艳红. 环境资源市场配置在浙江省的实践与探索[J]. 环境污染与防治, 2015, 37(2): 83- 88.

[3]王金南, 董战峰, 秦颖, 等. 中国的排污交易实践：探索与创新[C]//中国技术经济学会. 第十一届中国技术管理(MOT 2014)年会论文集. 2014: 535- 581.

[4]王金南, 董战峰, 杨金田, 等. 中国排污交易制度的实践和展望[J]. 环境保护, 2009(10): 31- 45.

Emission Trading in Shaanxi Province: Overall Framework and Practices

HAO Yan-wei, ZHAO Wei-xin

(Shaanxi Provincial Environmental Protection Department, Xi’an 710006, China)

Abstract:Emission Trading is a new system for market allocation of environmental resources. This paper describes the main process and achievements in emission trading in Shaanxi, particularly the establishment of trading institutions and trading system, identification of baseline trading price, fund management and economic incentives, and seamless management of total dynamics. This paper also put forward the future development directions for the emission trading in Shaanxi.

Key words:emissions trading; marketing allocation of environment resources; total pollutant control; pilot practices

收稿日期：2015-12-15

作者简介：郝彦伟(1967—)，男，河北河间人，陕西省环境保护厅副厅长，硕士，主要从事环境管理，E-mail：726311261@qq.com通讯作者：赵伟欣(1981—)，女，陕西西安人，工程师，主要从事排污权有偿使用及交易，E-mail：zaoweixin@sohu.com

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.013

中图分类号：X323

文献标识码：A

文章编号：2095-6444(2016)02-0057-04