多规融合导向下地级市主体功能区划分研究*——以丽水市为例

庞国彧 华　晨 李　利 黄　杉



多规融合导向下地级市主体功能区划分研究*
——以丽水市为例

庞国彧 华晨 李利 黄杉

摘 要为应对地级市主体功能区划分中的单元划分、限制开发区两难、多规冲突等问题，通过“多规融合”构建了主体功能区三级分区框架，一级分区对接国家、省级主体功能区战略布局，二级以乡镇、街道为单元划分市级主体功能区划，三级分区将国土的自然状态划分为四类空间单元，应用于丽水市主体功能区划分中，使主体功能区的框架性、基础性、约束性和政策性落实到基层行政单元和国土空间层面上。

关键词多规融合；地级市；主体功能区划分；三级分区框架

庞国彧， 华晨， 李利， 等. 多规融合导向下地级市主体功能区划分研究——以丽水市为例[J]. 西部人居环境学刊, 2016, 31(02): 71-76.

* 国家自然科学基金青年基金项目（51508306）

庞国彧： 浙江大学建筑工程学院，博士研究生，88498625@163.com

华 晨： 浙江大学建筑工程学院，教授，博士生导师

李 利： 浙江大学建筑设计研究院有限公司，规划师

黄 杉： 浙江大学建筑设计研究院有限公司，高级工程师

Abstract: To deal with the difficulties in main functional area division of prefecturelevel city, for instance, unit division, dilemma of limit-development zone and multiplanning conflict, this paper constructs a three-level division frame of the main functional area planning by fusion of multi-planning. The first level partition joint the national and provincial main functional area strategic layout, the second level partition divide the main functional area into towns as the unit, and the natural status of land would be divided into four types of space units by the third level partition. Then it utilized the three-level division frame in the main functional area division of Lishui City in order to combine the framework, basic, binding and policy of the main functional area with the basic administrative units and land space.

0 引 言

自国家在“十一五”规划中提出主体功能区规划战略至今，全国多数省、自治区、直辖市已完成主体功能区规划。在这期间，学界从区域协调发展［1-2］、功能区划分方法［3-10］、政策机制［11-13］、多规协调［14-17］、实施和管理［18］等多方面，在国家和省级层面围绕主体功能区规划开展了大量研究和探索。但随着目前主体功能区规划的实施进入地、县级市层面，地方政府遇到了诸如单元划分、限制开发区困境和国土空间的多规冲突等问题亟需解决。本文以多规融合为导向，结合浙江省丽水市的实践，尝试提出地级市主体功能区的划分研究。

1 主体功能区规划基本内涵

1.1 内涵解读

主体功能区规划是促进区域协调发展的一个新思路［2］，在理念上要求在布局经济活动的同时，深入研究资源环境与社会经济活动的关系，立足于人口、经济、环境资源在国土空间中的分布状况，保障粮食生产安全，保护生态环境，纠正对GDP盲目崇拜的价值观念，促进人口与经济的合理布局，提高空间资源利用效率，推动区域基本公共服务均等化和可持续发展［3］；技术和方法上要求结合区域资源环境承载能力、发展潜力、现有开发密度和生态重要性，对国土空间进行划分并赋予优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能；政策上要求以财政、投资、土地、农业、人口、民族、环境及施政考评等一系列政策构建支撑体系。

1.2 主体功能区相关研究评述

主体功能区制度确立以来，基本单元划分和指标体系一直是研究的热点。在省级主体功能区层面，包晓雯在比对了江苏和浙江两省的主体功能区划分方法后的逻辑差异后指出，类型阈值的确定是主体功能区划分的关键，她同时认为基本单元越小，划分越趋于合理［4］；张广海在山东省主体功能区研究中借助状态空间法，以地级市为单元构建指标体系［3］；赵永江从指标遴选和因子优化角度构建了河南省主体功能区指标体系［5］；王利等学者在辽宁省主体功能区中以县为单元，采用了一套定性判断和指标体系定量分析相结合的划分流程［6］；马仁峰等将主导因素—综合指数法为核心的“整体判断—主导因素与综合指数评价—参与式协商—方案确定”区划方法应用于云南省主体功能区分区实践［7］。在地、县级市层面，魏宗财从战略和战术两个层面剖析了广州市主体功能区指标体系［8］；陈焕珍引入系统聚类法进行县域尺度主体功能区划分， 采取变异系数法确定权重，以乡镇为单元对胶州市进行了实证分析［9］；林锦耀立足于空间自相关理论，利用遗传算法改进传统聚类方法自动划分主体功能区，在以东莞市主体功能区划分的实验中以“十二五”规划作为验证，结果较为吻合［10］。总体来看，目前主体功能区划分研究聚焦于指标体系构建、因子权重、数学算法的科学性和可行性，这固然为主体功能区分区打下更坚实的科学基础，但未能从根本上改善主体功能区“重政策轻空间”的失衡。

还有一些学者从多规协调角度着手，如韩青、顾朝林从空间界限、功能定位、指标控制等角度揭示主体功能区规划与城市总体规划空间管制分区功能空间的相似性和差异性，并对两者进行解构与重组，尝试探索了城市总体规划和主体功能区规划管制空间的耦合关系［14］；钟海燕等以鄱阳湖区土地利用分区为实例探索了土地利用分区与主体功能区规划的协调关系［15］；刘传明提出主体功能区规划成为城市规划向政策引导型规划、综合目标型规划、宜人特色型规划和主动引导型规划转型的主要驱动力之一［16］；张可云在主体功能区实施问题的研究基础上指出多规协调是主体功能区目标实现的必要条件［17］。

2 地级市主体功能区规划的难题

2.1 基本单元的确定

主体功能区规划注重空间单元、管制措施和支持政策的三位一体，实施过程很大程度上仍然要依赖现有行政区划和政府推动，因此根据行政区划来划分基本单元。省级主体功能区规划通常划分至县一级，根据县域的综合资源环境承载能力、发展潜力、开发密度三个因素来决定，但未能反映出功能单元内社会经济和生态等要素在县域国土空间中的复杂分布和构成，相应的各类政策也没有就各乡镇的资源环境差异和发展水平高低而有所区别，无法满足众多乡镇异质化的发展需要，甚至引起不必要的利益冲突和竞争［18］，不利于协调区域内部的竞争使之成为利益共同体。

2.2 限制开发区的两难困境

在国家和省级主体功能区规划要求划分的四类分区中，优化开发区、重点开发区和禁止开发区的开发指引和重点任务通常十分明确，而限制开发区的实施则需要更谨慎地探索。通常省级主体功能规划为最大化争取发展权利，将限制开发区再划分为三类亚区：（1）有条件适度推进城镇化、工业化的生态经济亚区；（2）以提供生态产品为主的生态功能亚区；（3）粮食主产区。然而在限制开发区落实过程中，关于生态型产业的界定、适度工业化的判断，以及对限制类型产业的详细归类，地方政府并无十足把握，势必造成项目审批和落地的困难；另一方面，由于财政支付转移政策和生态补偿机制的相对滞后，限制开发区既缩减了自身的发展机会，又需要在粮食生产保障、水源涵养、生态保护区建设等方面大举投入，这样的两难处境致使数量众多的限制开发区在经济发展、基础设施建设、基本公共服务均等化方面也相应滞后；再者，对部分重点生态功能区鼓励人口下山脱贫和外迁内举的政策，将产生对城市化与就业的实际需求，因此需要以更审慎的态度进行规划和政策配套。

2.3 国土空间管制中的多规冲突

国土空间规划的“多头管理”现象和“龙头争夺”由来已久。长期以来，土地利用规划、区域规划、城乡总体规划、生态环境功能区规划等，由于受到各部门“条块分割”管理模式的影响，其编制过程缺少沟通衔接，存在自成体系、目标分歧、内容交叉、标准矛盾、缺乏衔接等问题，直接导致了开发管理上的混乱和建设规划成本的增加，不仅浪费了开发和资源，不能有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用，更使实施部门无所适从［19］。在近年来如火如荼的“三规合一”和“多规合一”的基础上，主体功能区规划的出台具弥补了发展规划对城乡空间管制技术支撑和布局研究的缺乏，在“多规合一”体系中作为的框架性规划，有宏观综合性、基础性和约束性特征，强调区域整体目标，指导后续的开发建设相关规划政策的制定［20］。然而在多规融合的技术层面，主体功能区与土地利用规划、城乡规划和生态环境规划等都进行了“四区”划分，但概念和基本单元差异较大，自成体系，需要梳理相互映射关系并有效整合。

3 多规融合导向下丽水市主体功能区划分

丽水市位于浙江省西南山麓地区，山多地少，是浙江省的生态屏障，坐拥绿水青山，但经济发展相对落后。在《浙江省主体功能区规划》中，丽水市下辖的七县一市一区中，除中心城区所在的莲都区以外均被划分为限制开发区。尽管GDP不再作为丽水的政绩考核因素，但如何在不利于发展的区域条件下找到保护与开发的平衡点和适合自身的可持续发展道路，是丽水市主体功能区规划急需解决的问题。

3.1 基本思路和分区总体框架

丽水市主体功能区划分的思路是在国家和省级主体功能区的布局框架下，明确经济开发与生态保护的边界，在守护绿水青山的基础上建设生态文明，最大程度为自身争取发展权利。具体做法是以“多规融合”为导向，整合土地利用总体规划、市县城市总体规划、生态环境功能区划规划，梳理各类规划空间单元的映射关系，构建主体功能区三级分区框架（图1）。一级分区主要与浙江省主体功能区规划进行对接，以县一级为分区基本单元，包含重点开发区、生态经济地区和重点生态功能区。二级分区是对一级分区的再划分，包括城市功能核心区、城市功能外延区、城镇经济培育区、生态经济发展区、生态保护发展区和生态涵养保护区共六类功能区，以乡、镇、街道一级为基本单元，充分调动乡镇政府资源调配、空间管制和公共服务的能力与积极性；技术上综合依据各乡镇经济、社会、自然生态等影响因子，通过对“自然约束指数—经济社会潜力指数”进行矩阵分析，结合市域城镇体系规划，统筹安排各乡镇单元的主体功能，是丽水市主体功能分区的主要部分。三级分区是集中体现多个规划融合成果的环节，以国土空间的自然状态为单元，结合国土、规划、环保等部门对国土空间的划分基础，协调多规之间的冲突，将市域国土空间划分为优化、重点、限制和禁止四类开发单元，作为各级政府开发和保护的依据，并对二级分区的划分反馈调整。禁止开发区的划分则延续了上位主体功能区的要求，为国家和省级自然保护区、森林公园、水源保护地和风景名胜等区域的范围。

图1　丽水市主体功能区总体框架Fig.1 frame of the main functional area planning of Lishui City

3.2 二级分区“约束—潜力”指数评价

地级市市域包含的乡镇一级行政单元众多，确定各乡镇、街道主体功能分区的方法是通过“自然约束—开发潜力”模型的综合指数评价。研究运用GIS平台建立以乡镇、街道为单元数据库，并构建指标体系评价模型（表1）。“约束”方面是指通过分析地区自然生态本底特征，确定地区自然生态开发约束要素，并测算单元自然生态开发约束指数；“潜力”方面在对地区社会经济发展空间分析基础上，计算地区社会经济发展潜力指数。随后将地区自然生态开发约束等级分区与地区社会经济发展潜力等级分区进行矩阵分析并得出综合指数，得分偏高的单元更倾向于开发，指数偏低的单元倾向于生态环境保护。最后，将指数评价结果代入分区总体框架，并根据三级分区的反馈调整，得出主体功能区二级分区方案（具体计算过程较为繁复，本文不再赘述）。

表1　以乡镇（街道）为单元的丽水市主体功能区划指标体系Tab.1 the indicator system of main functional area partition by the town unit

3.3 三级分区与多规空间单元的映射关系

（1）与城乡总体规划对接

市县域城乡总体规划层面主要安排的是城乡建设用地的规模和布局，因此城市建成区部分主要对应优化开发单元和重点开发单元，适宜建设区域即未来新增用地和规划用地对应重点开发单元，如图2所示。总体规划中的限制建设区和禁止建设区原则上应与限制开发单元、禁止开发单元一一对应，但在少数情况下可能发生交叉（图中虚线）。

图2　三级分区与总体规划的映射关系Fig.2 mapping relationship between the third level partition and the city general plan

（2）与土地利用总体规划对接

土地利用总体规划主要的管控对象为非建设用地和新增建设用地的规模，尤其是对基本农田的保护。在映射关系上（图3），允许建设区和有条件建设区对应优化开发单元和重点开发单元。限制建设区原则上对应限制开发单元，但由于土地利用规划并不涉及重大基础设施用地的布局安排，因此城镇村及工矿发展区在发展需要或基础设施建设时有可能调整为重点开发单元（图中虚线）。土地利用规划中的禁止建设区应与禁止开发单元严格对应。

图3　三级分区与土地利用总体规划的映射关系Fig.3 mapping relationship between the third level partition and the general plan for land utilization

（3）与生态环境功能区规划对接

生态环境功能区划将国土空间划分为人居安全保障区、环境优化准入区、生态功能保障区、农产品环境保障区和自然生态红线区。并对这五大分区划分了更为细致的二级分区。对于基本农田项，应以土地利用规划所划定的范围为准结合，并纳入禁止开发单元。而对于环境功能区划的人居安全保障区和环境优化准入区，与三级分区中的优化开发单元与重点开发单元两项之间存在完全的交叉关系。如图4所示。

图4　三级分区与生态环境功能区划映射关系Fig.4 mapping relationship between the third level partition and the ecological environment function zoning

3.4 丽水市主体功能区划分结果

3.4.1 一级分区

丽水市主体功能区规划的一级分区（图5）基本延续了浙江省主体功能区划并稍做调整。其中，由于云和县各乡镇、街道单元在“约束—潜力”模型中综合评价较高，且考虑其与中心城区的联系较紧密，具备较好的开发建设条件，因此将省级主体功能区划中云和县的重点生态功能区定位调整为生态经济地区（表2）。

3.4.2 二级分区

至2014年，丽水市共包含176个乡镇、街道行政单元，结合“约束—潜力”模型的指数分析评价结果、总体分区框架的布局和三级分区中各类空间单元空间分布的反馈及修正，结合市域城镇体系规划的统筹安排，确定丽水市主体功能区二级的结果（图6）。

城市功能核心区：丽水市中心城区，为市域产业发展和城市化的中心和焦点，是承接人口和产业转移的核心区域，共7个单元。

图5　丽水市主体功能区一级分区Fig.5 the first level partition of the main functional area planning of Lishui City

表2　丽水市主体功能区一级分区与省主体功能区分区对照表Tab.2 the comparison between the first level partition of the main functional area planning of Lishui City and the provincial main functional area partition

城市功能外延区：中心城区近郊受经济辐射和城市服务影响的主要城镇，是未来承接人口转移和培育新生产业的重点潜在区域，也是进行城乡关系统筹协调的重要区间，共3个单元。

城镇经济培育区：各县（市）中城镇人口、产业、服务功能的集聚区，包括县城中心所在和重点镇，是各县（市）进行城镇化、经济建设、产业发展和服务配套的重点，也是未来城镇化和现代化的主战场，共43个单元。

生态经济发展区：具备一定的发展潜力和开发条件，可适度推进工业化和城镇化的地区，是重点发展生态经济和保障农产品、生态产品供给，同时注重生态保护的地区，需明确准入产业和负面清单，共40个单元。

生态保护发展区：具备较好的生态环境、资源承载能力较弱，具有一定的人口集聚和产业发展潜力，是突出体现生态文明建设和人居环境和谐程度的区域，也是经济社会发展和保护生态环境并重的区域，共38个单元。

生态涵养保护区：具有相当重要的生态安全地位，包含大量基本农田、公益林地、水源地、自然生态保护区、森林公园和风景名胜，是市域中社会经济和城镇发展相对较落后的地区，也是保护优于发展的区域，共45个单元。

3.4.3 三级分区

三级分区主要通过整合“多规”来划定国土空间的自然单元，作为各乡镇街道进行开发、保护的边界指引和政策制定的空间依据。以《丽水市土地利用规划（2006—2020）》、丽水下辖各市县域总体规划、《丽水市生态环境功能区规划2014》为基础，建立三级分区与“多规”的四区映射关系，通过GIS技术整合并于市县域边界叠加，进而将市域国土空间划分为优化开发单元、重点开发单元、限制开发单元和禁止开发单元（图7）。

图6　丽水市主体功能区二级分区Fig.6 the second level partition of the main functional area planning of Lishui City

图7　丽水市主体功能区三级分区Fig.7 the third level partition of the main functional area planning of Lishui City

优化开发单元：仅占国土面积的1.06％，约183.36km2，为中心城市和中心镇已建区，主要进行局部渐进的方式调整、优化用地结构和产业升级为主，减少大规模城市和产业园区的开发建设活动。

重点开发单元：仅占国土面积的3.68％，月636.57km2，为中心城市和中心镇规划区、产业园区及适宜进行大规模开发建设区域，具有较好的资源环境承载能力，是人口转移、城镇建设、产业集聚的重点新增区域；以上两类空间单元的面积总和不及市域国土面积的5％，且分布零散，决定了丽水必须谨慎且高效地进行开发利用。

限制开发单元：占国土面积的68.94％，约11925.24km2，为生态环境较好而资源环境承载能力较弱的地区，根据各地的资源环境条件和经济发展水平，进一步划分“生态功能保障区”和“农产品环境保障区”，并根据各地情况制定相应的准入产业政策和负面清单。

禁止开发单元：占国土面积的26.31％，约4551.1km2，包含国家级、省级禁止开发区，同时纳入重要生态功能区、保护区、公益林地、水源保护地、基本农田区域、地质灾害多发区等，划定自然生态红线范围，禁止一切城镇和工业项目开发建设活动，有序引导人口转移。

3.5 划分实践评价

经由三级分区框架划分的丽水市主体功能区，将省级主体功能区规划的定位和战略安排逐层消化，并根据丽水市的实际发展需要，有区别、有针对地分解到乡镇、街道一级行政单元，在确保了上位规划的到位落实的同时，也充分发挥地方基层政府行政能力和积极性，促进各单元的差异化发展和利益协调，在条件允许的情况下争取更多发展机会，从单元分区和主体功能定位层面为限制开发区的两难寻找出路。

对肩负重要生态功能的丽水而言，“面上保护，点上开发”是其必由的发展策略，以“极限规划”思路进行城镇开发［21］，但相较于城市地区，数量众多的乡镇更缺乏对城镇增长边界、基本农田、生态保护区的保护和管制技术，而通过多规融合对国土空间划分的自然单元三级分区，恰好弥补了这一缺陷，自然单元的边界为乡镇域国土开发和保护的红线提供了参考，为区域政策的制定奠定了规划基础，使地方政府对开发的“余地”和“极限”更有把握。

4 结 语

地级市主体功能区是将国家和省级主体功能区规划的空间战略布局和安排落到实际国土空间中的重要环节，必然要将主体功能区的框架性、基础性、约束性和政策性与基层行政单元和国土空间结合起来。从丽水市的实践来看，通过多规融合构建三级分区框架是主体功能区的划分的关键所在，为我国众多地级市实施主体功能区划分提供了可行的借鉴。长远而言，由于主体功能区规划是一项庞大复杂的系统工程，不仅需要各类空间规划在法律地位、标准规范、部门事权等多方面的协调统筹，更依赖有效的管理和政策支持，因此未来主体功能区的划分和调整，应与管理实施和政策紧密结合。

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图表来源：

图1-7：作者绘制

表1-2：作者绘制

（编辑：申钰文）

Functional Area Division Research of Prefecture-Level City Under the Multi-Planning Fusion —A Case of Lishui City

PANG Guoyu, HUA Chen, LI Li, HUANG Shan

Keywords:Fusion of Multi-Planning; Prefecture-Level City; Main Functional Area Division; Three-Level Partition Frame

中图分类号TU984.11

文献标识码B

文 章 编 号2095-6304（2016）02-0071-06

DOI:10.13791/j.cnki.hsfwest.20160214

作者简介

收稿日期：2015-11-23