我国地方政府性债务风险评估与防范

任亚星　郝亚茹　马雯凯　万颖颖　夏　菲

我国地方政府性债务风险评估与防范

任亚星郝亚茹马雯凯万颖颖夏菲

摘要：2016年是“十三五”的开局之年，新常态下，我国经济社会发展面临下行压力，全面深化改革进入深水区、攻坚期，财政收支矛盾日益凸显，中央与地方关系日趋紧张，而地方政府性债务累积的潜在风险在进一步增加。地方政府性债务是一把“双刃剑”，应用合理将促进地方发展与建设；反之，将给政府带来巨大风险。因此，客观分析我国经济社会发展整体趋势，理性对待地方政府性债务风险问题，按照经济社会发展客观规律实时把控地方债务风险，已成为事关全面深化改革与和谐发展的重要议题，研究和探讨地方政府性债务的风险评估及防范，加强对地方债的管理显得十分必要。

关键词：地方政府性债务；风险现状；政策建议

一、正确认识地方政府性债务的本质

举债融资能够促进经济社会发展。伴随着经济社会的快速发展，“出口、投资、消费”国民经济三驾马车之间的地位轻重也发生着变化，之前的“出口拉动”已然不能长久，而“十五”计划以来，在“投资拉动”的政策驱动下，我国经济社会发展势头强劲，经济社会的深入转型及工业化、信息化、城镇化等稳步推进。大量统计分析及实证研究结果表明，政府公共基础设施建设投资与政府性债务融资呈正相关关系。地方政府性债务经过多年积累形成，其在加快地区基础设施建设、提高公共服务水平、应对地方财力不足的危机及推动地区经济社会全面发展等方面发挥了重要作用。如地方政府通过举债引导社会资本参与地区公共基础设施建设，尤其是交通建设等基础设施项目。

二、理性看待地方政府性债务的风险现状

我国地方政府性债务的风险压力与地方政府存量债务、公共投资的资金需求、地方政府投资能力、中央与地方事权与财力匹配格局以及政府与市场公共投资边界调整等因素密切相关。①“十二五”时期我国地方政府性债务风险虽然总体可控，但部分指标揭示出债务压力持续走高，形势不容乐观，加之我国经济总体面临下行压力，新常态下，宏观经济的不确定性将加大债务风险趋势的变数；个别地区已经出现债务风险升级恶化的危险。

一是债务总量规模相对较大。我国自2008年金融危机以来，债务绝对规模一路攀升，政府性债务规模扩张速度快于同期GDP及财政收入的增速，因此，政府债务总量规模风险较大。

二是债务资金使用效率较低。存在部分地方政府盲目举债，缺乏科学合理的项目论证及经济效益整体分析，从而导致一些债融资金无法有效地投入运营，造成大量资金浪费和闲置等。另外，即使部分债融资金投入运营，但由于项目市场状况、管理水平及盈利预期等原因导致亏损的现象也普遍存在。政府性融资平台种类繁多，而融资管理不规范、融资成本较高、效益较低、资金使用效率不高、闲置资金浪费等问题较多。

三是短期偿债压力较大。我国地方政府性债务融资的主要来源是银行贷款，主要支出投向市政建设和交通运输等公共基础设施项目。从偿债年度来看，2011年年底地方政府性债务余额中，大约有70%将在“十二五”期间到期，2016年以后到期偿还的占30%。且具体到省市而言，债务负担不均衡，市县政府负债压力较大。随着公司债、企业债、中期票据等融资工具的增多，政府融资成本将大幅提高，政府偿债能力与偿付义务间的期限错配程度加剧，即使结合债务置换等措施的配合，短期内政府债务偿还压力仍会增加，这无疑加剧了地方政府性债务的风险。

三、深入剖析地方政府性债务的形成原因

“十三五”规划纲要中的目标要求包括经济保持中高速增长，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，人民生活水平和质量提高，现行标准下农村贫困人口实现脱贫，解决区域性整体贫困等。②

这些经济社会目标的实现不仅需要中央政府的政策倾斜与财力保障，更需要地方各级政府的积极配合与切实落实。纲要中提出深化财税体制改革。建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。这一改革，旨在探讨中央与地方的关系，尤其是二者的事权与支出责任的划分等问题，而当下研究较为炙热的地方债议题就是这一问题的具体体现。加之新预算法关于地方举债的规定以及2016年5月1日起全面实施“营改增”等一系列的财税政策变化，中央与地方的关系如何进一步处理，财权事权如何匹配，都将对今后地方财力及地方债的存量和流量产生影响。

从我国目前中央与地方事权与财力匹配的关系来看，地方各级政府以 47.6%的财力，承担了80%的公共事务支出(数据源于2009年，财力以财政收入进行度量)。地方政府捉襟见肘的财力状况迫使其大量进行体外融资，以确保公共基础设施等的建设。而这种体外融资正是我国地方政府性债务形成的主要原因，即造成地方债务的最大成因在于地方政府事权与支出责任不匹配、不适应。

四、客观提出防范与化解地方政府性债务风险危机的政策建议

第一，强化债务风险规模控制。防范融资平台债务风险，需建立完善的债务风险评价系统。一方面，应约束地方政府的盲目投资，建立债务风险控制机制，规范地方政府融资平台运作方式。另一方面，按照所承建的项目类型，可将融资平台的债务分为公益性项目、准公益性项目和市场类项目，并对不同的项目类型区别管理。比如对公益性项目，政府需设定每年的投入额度，对准公益性项目，可利用其自身财政收入降低举债规模。

第二，完善融资平台管理机制。首先，中央需加大对地方的财政支持力度，尤其是地方经济效益好的项目，使地方政府的财权与事权得到匹配，转变当前财政收支不平衡的局面。其次，需建立完善的债务资金监管制度。应设立独立的机构对债务资金进行的编制、审核并管理和监督资金使用情况。最后，应建立债务信息披露机制。地方政府应加强信息披露力度，使资金在透明、公正的环境下运行。

第三，拓宽政府债务融资渠道。一是改变以举债为主的传统融资模式，可考虑以发行债券为主的融资模式，实行阳光举债，确保政府偿债能力。二是通过特许经营权方式充分利用社会资本，吸引私人、民营资本直接参与基础设施建设，降低政府债务依存度，减少融资平台的债务风险。(作者单位：中南财经政法大学)

本文系中南财经政法大学研究生实践创新课题项目部分成果，项目编号为2015S0409

参考文献：

[1]邓鸿志.新常态下防范和化解地方政府性债务风险的对策建议[J].北方经济,2015(2):25-28.

[2]朱新现,陈艺丹.省域地方政府性债务风险综合评价与防范[J].广西财经学院学报,2015(6):77-83.

[3]赵春惠.我国地方政府债务风险防范研究[J].时代金融,2015(12):269.

注解：

①引自刘尚希课题组：《“十二五”时期我国地方政府性债务压力测试研究》，经济研究参考，2012年8月，第2424期。

②“十三五”规划：中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，简称“十三五”规划 (2016-2020年)，规划纲要《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。

作者简介：任亚星(1992—)，女，汉族，河南洛阳人，税收学硕士，中南财经政法大学，财政税务学院税收学专业，研究方向：财税理论与政策。 郝亚茹(1991—)，女，汉族，河南焦作人，税收学硕士，中南财经政法大学，财政税务学院税收学专业，研究方向：财税理论与政策。马雯凯(1991—)，女，汉族，河南平顶山人，财政学硕士，中南财经政法大学，财政税务学院财政学专业，研究方向：财税理论与政策。 万颖颖(1991—)，女，汉族，山东德州人，税收学硕士，中南财经政法大学，财政税务学院税收学专业，研究方向：财税理论与政策。 夏菲(1990—)，女，汉族，山东临沂人，财政学硕士，中南财经政法大学，财政税务学院财政学专业，研究方向：财税理论与政策。