公办高职院校实行股份制（混合所有制）办学面临的的法律问题研究

钟娜

摘要：本文首先通过阐述混合所有制的内涵和当前混合所有制办学的立法现状，并选取有代表性的高职院校混合所有制办学经验进行借鉴，指出了公办高职院校实行股份制（混合所有制）办学所面临的法律困境，最后提出应完善相关法律法规建设、建立健全产权保护和流动机制、优化法人治理结构等具体措施。

关键词：混合所有制；公司法；产权

中图分类号：D922.16 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）013-000-02

一、公办高职院校实行股份制（混合所有制）办学的法律背景

所谓“混合所有制经济”，是指在社会经济形态中，不同的产权主体多元投资、互相渗透、互相贯通、互相融合而形成的新的产权配置结构和经济形式。我国混合所有制经济的所有制结构具有非单一性，是按照一定原则实行联合生产或经营的经济形式。从目前已有改革经验来看，混合所有制高职院校是由不同所有制经济形式联合参股举办的教育模式，由企业参与高职教育，发挥市场的力量办学，以推动高职教育发展。混合所有制高职院校的本质特征是通过产权主体和治理结构的混合，实现生产要素最优配置，使不同的产权主体相互渗透融合成一个新的利益共同体。

《中华人民共和国高等教育法》第六条规定，“国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业”。《中华人民共和国高等教育法》第七条规定，“国家按照社会主义现代化建设和发展社会主义市场经济的需要，根据不同类型、不同层次高等学校的实际，推进高等教育体制改革和高等教育教学改革，优化高等教育结构和资源配置，提高高等教育的质量和效益”。《中华人民共和国民办教育促进法》第三条提出，“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展”。党的十八届三中全会指出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，“引导支持社会力量兴办职业教育。创新民办职业教育办学模式，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育；探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。引导社会力量参与教学过程，共同开发课程和教材等教育资源。社会力量举办的职业院校与公办职业院校具有同等法律地位，依法享受相关教育、财税、土地、金融等政策。健全政府补贴、购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量参与职业教育办学、管理和评价。”学校的公益性、稳定性、普遍性决定了教育有别于企业甚至其他公共事业，其教育事业的法治化程度相比较高。混合所有制学校，目前已有一些成功经验，例如浙江大学城市学院。国外高校针对普遍的存在办学经费短缺的问题，基本已经与市场接轨，政府是以购买教育服务的形式进行投资，只占到高校办学经费的不足50%，大部分是通过企业和个人捐助，或教育基金投入。

二、公办高职院校实行股份制（混合所有制）办学的法律困境

1.相关立法缺失，缺乏政策保障

公办高职院校实行股份制（混合所有制）办学作为一种新生事物，尚缺少与其相适应的法律法规。具体表现为：第一，在法人登记上，公办高职院校进行股份制（混合所有制）办学后属性有待明确。必须明确实行股份制（混合所有制）办学的高职院校是属于事业单位法人、民办非企业法人，还是企业法人。第二，公办高职院校实行股份制（混合所有制）办学面临教育的公益性（社会效益）与资本的逐利性之间的矛盾。现有公办高职院校改革单一政府投资模式，引入企业或民间资本。企业或民间资本要求有利益回报，这样就产生了教育的公益性与资本的逐利性共存的局面，必须考虑如何处理两者之间的矛盾。第三，实行股份制（混合所有制）办学的公办高职院校缺乏明确具体的法律制度安排。兼并、合并、转让、托管、举办者变更等问题，如何进行资产界定、核算、组织清算等问题都需要制定出实施的细则。

2.产权要素流通不畅

《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中提出：“引导和鼓励民营企业利用产权市场组合民间资本，促进产权合理流动，开展跨地区、跨行业兼并重组”。美国经济学家哈罗德·德姆塞茨认为：“产权，就是指使自己或他人收益或受损的权利。”探索发展股份制（混合所有制）高职院校意味着不同所有制产权的融合，必然涉及到学校教育产权要素的流通，客观要求产权交易，然而这正是制约所有公办高职院校实行股份制（混合所有制）办学的瓶颈难题。我国产权交易市场与专业中介机构发展滞后，教育产权要素流动不畅、流动无序、配置低效。

3.行政管理体制存在障碍

公办高职院校实行股份制（混合所有制）办学后是独立的法人实体，可以依法自主办学，但是其行政化色彩浓厚，相当于政府的二级机构，隶属于政府。政府通过计划方式配置高职院校资源，任命公办高职院校的校长、书记等领导，进行行政干预过多。在此体制下，行政化管理倾向极大地降低了公办职业院校的经营管理效率，严重制约了公办高职院校的发展活力，加大了参与公办高职院校实行股份制（混合所有制）办学发展的难度和阻力。

三、公办高职院校实行股份制（混合所有制）办学的法律对策

1.加快制定适合公办高职院校股份制（混合所有制）办学的法律法规

第一，尽快出台国家关于股份制（混合所有制）高职院校试点的指导意见。以党的领导和现有法律指导下，以《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》为依据，由教育行政部门会同有关部门尽早制定出台有关公办高职院校实行股份制（混合所有制）办学改革探索的统一指导意见。根据基本教育属性、改革发展方向及运行管理机制，明确试点范围、原则和具体规则。第二，修改现有教育法律，增设适应公办高职院校股份制（混合所有制）办学的相关条款。这几年，《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》一直在积极修改过程中，但仍然对公办高职院校混合所有制办学中存在的国有资产管理、办学收益分配、办学风险防范等问题缺乏法律政策依据。要从根本上吸引和调动社会各方主体参与办学的积极性，从现阶段基本国情出发，加快制定适合公办高职院校股份制（混合所有制）办学的法律法规，极为必要。

2.建立健全股份制（混合所有制）办学的公办高职院校产权保护和流动机制

公办高职院校实行股份制（混合所有制）办学的最大难点在于不同产权主体之间如何实现产权融合和流动。这首先要建立科学明晰的产权配置结构。“公办教育低效率的根本原因是教育产权的制度设计问题，表现在全民所有人既不拥有实际的剩余控制权，也不拥有完全的名义剩余控制权，同时实际剩余控制权与剩余索取权分离。”公办高职院校应借助民办实体灵活的运行管理机制，使所有权与经营权分离， 真正成为法人办学实体。其次，借鉴发达国家经验，发展教育产权交易市场。公办高职院校实行股份制（混合所有制）办学的目标是实现“国有”“民有”共进，需要保障国有资本、集体资本、非公有资本等各方主体的合法权益。在社会主义市场经济条件下，产权自由流动，可以使有限的教育资源得到最优化配置。

3.完善股份制（混合所有制）办学的公办高职院校法人治理结构

法人治理结构是公司制度的核心。按《中华人民共和国公司法》的规定，法人治理结构由股东会或股东大会、董事会、监事会和经理四个部分构成，相对应的是决策权、管理权、监督权和执行者的体现。通过决策权、管理权、监督权各权力的制衡，法人内部机关分工负责，各司其职，保证其良性有序地运行。公司法人治理结构关系到公司投资者、决策者、管理者、监督者的基本权利和义务，凡是法律有规定的，应当遵守法律规定。目前混合所有制高职院校治理结构中仍存在决策权、管理权、监督权严重同化，行政化倾向明显，难以相互监督的格局。解决这一问题的途径在于，实行股份制（混合所有制）办学的公办高职院校管理以公司法为基础，实行董事会领导下的院长负责制，运作模式参照公司法管理。其优势在于可以最大限度地实现资源优化配置，有助于摆脱政府的不当控制，便捷各种投资主体的进入，在人事聘用、统筹资源等方面的体制机制更为灵活。这样，在一定程度上实现了管理方式的灵活性与手段的多样化的有效结合，能够不断激发体制机制优势，不断提升办学质量和办学效率。完善股份制（混合所有制）办学的公办高职院校法人治理结构的过程，也是建立起产权明晰、科学决策、管理高效的现代教育体制的过程。

参考文献：

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[2]徐桂庭.混合所有制办学：政策分析与实践探索——对广西理工职业技术学院混合所有制办学模式的调研与思考[J].中国职业技术教育，2015（5）.

[3]陈志亭.公司法人财产权研究[D].华东政法学院，2004.

[4]王宇轩.高职院校的融资结构与办学效率[D].山东大学，2010.

作者简介：钟 娜（1982-），女，湖南交通职业技术学院讲师，硕士，研究方向：经济法。